ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 919/2018

Deliberând, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei - procedura în fața instanței de fond

- anularea dispozițiilor H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cuprinse în secțiunea a 5-a - subsecțiunea 1 "Direcția generală antifraudă fiscală" - "Principii, funcții și atribuții " - (art. 15 - 20), în art. 7 lit. D) (atribuțiile ANAF în domeniul prevenirii, descoperirii și combaterii evaziunii fiscale și fraudei fiscale și vamale), art. 28 alin. (1) (încadrarea în numărul de posturi și noua structura organizatorică ..."), art. 32 - (intrarea în vigoare a hotărârii de guvern) și în anexele 1 și 8, în ceea ce privește reglementările referitoare noua structură antifraudă, precum și în anexele 3, 4, 5, 6 în integralitate (capăt de cerere formulat în contradictoriu cu primul pârât);

- anularea dispozițiilor Ordinului nr. 1.115/2013 emis de Președintele ANAF referitoare la organizarea și funcționarea Direcției Antifraudă Fiscala (capăt de cerere formulat în contradictoriu cu al doilea pârât);

- obligarea pârâtului Guvernul României la emiterea unui act administrativ care să reglementeze preluarea personalului Gărzii Financiare în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală sau în structurile subordonate, în principal, în cadrul - Direcției Generale Antifraudă Fiscală și, în subsidiar, în cadrul aparatului propriu al ANAF și a altor structuri subordonate ale ANAF.

Cererea a fost formulată în temeiul art. 9 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 și a fost însoțită de excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 74/2013.

De asemenea, anularea celor două acte administrative s-a cerut și pentru că ar încălca dispozițiile din Declarația universală a drepturilor omului și din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, sub aspectul dreptului la muncă, precum și ale Directivei 2000/78/CE privind legalitatea la locul de muncă; de asemenea, s-a arătat că actele încălcă și dispozițiile art. 21 și art. 30 din ZZZZZZZZZZZZZZZ. drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. În ce privește legea internă, s-a arătat că actele administrative sunt contrare art. 3 lit. f), art. 27 alin. (2), art. 56, art. 99 lit. a) și art. 100 din Legea nr. 188/1999, principiului ierarhiei actelor normative, art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 prin raportare la art. 21 și art. 22 din Legea nr. 188/1999 precum și art. 6 alin. (1) și (2) din Legea nr. 52/2003.

A solicitat respingerea acțiunii reclamanților ca neîntemeiată, arătând că actul atacat este emis în executarea legii și nu în completarea ei și că nu excede și nici nu diminuează dispozițiilor actului normativ în baza căruia a fost emis.

A mai invocat și excepția inadmisibilității capătului 3 de cerere privind obligarea sa la emiterea unui act administrativ prin care sa fie preluat personalul Gărzii Financiare în cadrul ANAF. Pe fond a solicitat respingerea acțiunii reclamanților ca neîntemeiata.

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 679 din 13 noiembrie 2014 a fost respinsa excepția de neconstituționalitate invocată de reclamanți.

- au fost respinse ca inadmisibile solicitările reclamanților de anulare a actelor administrative atacate raportat la considerentele legate de neconstituționalitatea prevederilor O.U.G. nr. 74/2013;

- s-a respins, ca inadmisibil, capătul 3 din acțiunea reclamanților;

- s-au respins, ca neîntemeiate, capetele de cerere 1 și 2 prin raportare la motivele de nelegalitate față de prevederile Legilor nr. 188/1999, 24/2000, 52/2003, precum și a tratatelor internaționale;

- s-a admis cererea de intervenție accesorie a Ministerului Finanțelor Publice;

- s-au respins cererile de intervenție principală formulate de intervenienții AAAAAAAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEEEEEEE., FFFFFFFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGGGGGGG., HHHHHHHHHHHHHHHH., IIIIIIIIIIIIIIII..

Motivele de casare invocate în cauză

Cu privire la primul motiv de casare se arată că hotărârea nu conține o analiză a nelegalității hotărârii de guvern ci doar considerente legate de neconstituționalitatea ordonanței. Spre exemplu, se afirmă în sentință că nu sunt încălcate prevederile Legii funcționarilor publici nr. 188/1999 dar nu se arată de ce, deși în cererea de chemare în judecată au fost invocată și analizată încălcarea art. 100 alin. (1), (4) și (5) din lege.

Referitor la cel de-al doilea motiv de casare, se arată că sentința a fost dată cu eludarea sau cu aplicarea greșită a următoarelor dispoziții ale Legii nr. 188/1999:

- art. 3 lit. f), care garantează stabilitatea și continuitatea funcției publice;

- deși în cauză a existat o reorganizare a Gărzii Financiare, instanța nu a făcut aplicarea dispozițiilor art. 100 din lege; în special au fost încălcate prevederile art. 100 alin. (5) care, în caz de reorganizare, interzic înființarea unor posturi similare celor desființate;

- au fost de asemenea încălcate și dispozițiile art. 99 alin. (1) lit. a), alin. (5) și (6);

- au fost încălcate dispozițiile art. 27 alin. (2) care interzic discriminarea între funcționarii publici.

În sfârșit, recurenții pretind că eliberarea din funcție fără nicio măsură de protecție socială (care nu a fost luată deoarece Legea nr. 188/1999 a fost modificată prin O.U.G. nr. 82/2013, care ulterior a fost declarată neconstituțională în întregime), reprezintă un abuz al autorității publice.

Analiza motivelor de casare

- pe de-o parte s-a susținut că O.U.G. nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității ANAF precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, în temeiul căreia au fost adoptate hotărârea de guvern și ordinul mai sus amintite, este neconstituțională; dacă ar fi așa, respectiv dacă O.U.G. nr. 74/2013 ar fi contrară dispozițiilor Constituției și dacă hotărârea de guvern și ordinul ar fi conforme acestei ordonanțe de urgență, atunci ele s-a cuveni anulate deoarece, implicit, ar fi contrare Constituției;

- pe de altă parte, s-a susținut că indiferent de constituționalitatea sau neconstituționalitatea O.U.G. nr. 74/2013 cele două acte administrative ar trebui anulate deoarece sunt contrare unor dispoziții conținute în acte normative aflate la un nivel superior în ierarhia actelor normative, respectiv Declarația universală a drepturilor omului, Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, Directiva 2000/78/CE, ZZZZZZZZZZZZZZZ. drepturilor fundamentale a Uniunii Europene precum și unor dispoziții din legea internă (cf. pct. 1).

Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă, în măsura în care era întemeiată pe prima strategie deoarece prin decizia nr. 679/2014 Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 74/2013, și ca neîntemeiată, în măsura în care se întemeia pe a doua.

Prevederile legale mai sus indicate nu obligă instanța să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, acestea putând fi analizate global, printr-un raționament juridic de sinteză ori luând în considerare un singur aspect considerat esențial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație nu constituie automat motiv de casare a sentinței. Pentru a avea această consecință, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii, să denote lipsa de "ascultare" a părții, ceea ce nu este cazul în speță.

H.G. nr. 520/2013 a fost emisă în temeiul art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 74/2013 și privește organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală (ANAF sau Agenția) iar prin Ordinul președintelui ANAF nr. 1.115/2013 s-au aprobat, începând cu data de 1 august 2013, structura organizatorică pe direcții, servicii, birouri, compartimente a direcțiilor (generale)/structurilor din cadrul aparatului propriu al ANAF, conform anexei nr. 1 la H.G. nr. 520/2013, precum și repartizarea numărului de posturi pe fiecare direcție (generală)/structură din cadrul aparatului propriu al ANAF și statul de funcții al aparatului propriu al Agenției.

Potrivit unei practici unitare și constante, legalitatea actelor administrative se examinează de instanță prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară, ținând seama de principiul legalității și de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Astfel, în cuprinsul paragrafelor 44 și 45 din Decizia nr. 679/2014, instanța de contencios constituțional arată următoarele:

"44. Referitor la încălcarea prevederilor constituționale ale art. 16, Curtea a observat că autorii excepției deduc neconstituționalitatea prevederilor criticate dintr-un pretins tratament discriminatoriu aplicat personalului încadrat în structurile administrației fiscale, determinat de modalitatea diferită în care legiuitorul reglementează încadrarea în noile structuri: prima categorie, cea a personalului Autorității Naționale a Vămilor, al direcțiilor generale ale finanțelor publice, precum și a personalului direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale, a fost preluată de noile structuri create în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală, în vreme ce a doua categorie, cea a personalului Gărzii Financiare, a fost eliberată din funcție, încadrarea în structura nou-înființată realizându-se prin concurs sau examen.

În concordanță cu analiza Curții Constituționale, Înalta Curte reține că instanța fondului a respectat dispozițiile art. 27 alin. (2) din Legea funcționarilor publici nr. 188/1999 potrivit cărora "[este interzisă orice discriminare între funcționarii publici pe criterii politice, de apartenență sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură." Într-adevăr, în măsura în care actele administrative contestate sunt conforme cu O.U.G. nr. 74/2013, în temeiul căreia s-a făcut reorganizarea iar aceasta, la rândul său, este conformă dispozițiilor constituționale care interzic discriminarea, concluzia nu poate fi decât aceea că actele administrative nu discriminează între funcționarii publici cărora li se adresează.

"46. Cu privire la critica potrivit căreia dispozițiile criticate sunt neconstituționale, întrucât măsura eliberării din funcție a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanță de urgență, este de natură a afecta statutul funcției publice cu statut special pe care acesta o deținea potrivit dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 91/2003, cu consecința încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituție, Curtea a reținut că și aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituție, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupației, precum și a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desființării Gărzii Financiare, cu consecința eliberării din funcție a personalului aferent, nu se îngrădește alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcționare a acestora. Or, ordonanța de urgență prevede că, în urma preluării activității Gărzii Financiare de către Agenția Națională de Administrare Fiscală, se înființează două noi structuri, Direcția generală antifraudă fiscală și, în cadrul acesteia, Direcția de combatere a fraudelor, cu consecința organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfășoare activitățile care cad în competența noilor structuri. Așa fiind, nimic nu îi împiedică pe foștii angajați ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înființate, legea garantând, în condiții de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, și anume cea de funcționar public - inspector antifraudă."

În concordanță cu acest raționament, Înalta Curte reține că aplicarea dispozițiilor H.G. nr. 520/2013 și Ordinului președintelui ANAF nr. 1.115/2013 care, în mod necontestat, sunt conforme cu dispozițiile O.U.G. nr. 74/2013 și cu dispozițiile constituționale care protejează dreptul la muncă, nu poate reprezenta un abuz al autorității, așa cum se susține în cererea de recurs, chiar dacă a condus la eliberarea din funcție a recurenților, deoarece nimic nu îi împiedica "să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înființate".

Este adevărat că recurenții pretind că eliberarea din funcție s-a făcut încălcarea dispozițiilor art. 99 alin. (1) lit. a), alin. (5) și (6) și art. 100 din Legea nr. 188/1999, dar argumentul este neîntemeiat.

Astfel, Garda Financiară a fost desființată în temeiul art. 19 alin. (2) din O.U.G. nr. 74/2013 iar potrivit art. 99 alin. (1) lit. a) teza I din Legea nr. 188/1999, persoana care are competența legală de numire în funcția publică va dispune eliberarea din funcția publică prin act administrativ, care se comunică funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, în cazul în care autoritatea sau instituția publică și-a încetat activitatea.

Într-o astfel de situație, potrivit alin. (6) din același articol, "dacă nu există funcții publice vacante corespunzătoare în cadrul autorității sau instituției publice, autoritatea ori instituția publică are obligația de a solicita Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcțiilor publice vacante. În cazul în care există o funcție publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz, funcționarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere."

Or, în cauză, prin desființarea Gărzii Financiare și reorganizarea ANAF nu au existat funcții publice vacante pe care recurenții să fi putut fi transferați iar continuarea exercitării funcției publice a fost condiționată, după cum s-a arătat, de participarea la concurs și ocuparea funcțiilor rezultate prin reorganizare.

De altfel, chiar dispozițiile art. 100 alin. (3) din aceiași lege fac referire expresă la organizarea unui examen, în caz de reorganizare a autorității sau instituției publice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanții reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN., OOO., PPP., QQQ., RRR., SSS., TTT., UUU., VVV., WWW., XXX., YYY., ZZZ., AAAA., BBBB., CCCC., DDDD., EEEE., FFFF., GGGG., HHHH., IIII., JJJJ., KKKK., LLLL., MMMM., NNNN., OOOO., PPPP., QQQQ., RRRR., SSSS., TTTT., UUUU., VVVV., WWWW., XXXX., YYYY., ZZZZ., AAAAA., BBBBB., CCCCC., DDDDD., EEEEE., FFFFF., GGGGG., HHHHH., IIIII., JJJJJ., KKKKK., LLLLL., MMMMM., NNNNN., OOOOO., PPPPP., QQQQQ., RRRRR., SSSSS., TTTTT., UUUUU., VVVVV., WWWWW., XXXXX., YYYYY., ZZZZZ., AAAAAA., BBBBBB., CCCCCC., A., DDDDDD., EEEEEE., FFFFFF., GGGGGG., HHHHHH., IIIIII., JJJJJJ., KKKKKK., LLLLLL., MMMMMM., NNNNNN., OOOOOO., PPPPPP., QQQQQQ., RRRRRR., SSSSSS., TTTTTT., UUUUUU., VVVVVV., WWWWWW., XXXXXX., YYYYYY., ZZZZZZ., AAAAAAA., BBBBBBB., CCCCCCC., DDDDDDD., EEEEEEE., FFFFFFF., GGGGGGG., HHHHHHH., IIIIIII., JJJJJJJ., KKKKKKK., LLLLLLL., MMMMMMM., NNNNNNN., OOOOOOO., PPPPPPP., QQQQQQQ., RRRRRRR., SSSSSSS., TTTTTTT., UUUUUUU., VVVVVVV., WWWWWWW., XXXXXXX., YYYYYYY., ZZZZZZZ., AAAAAAAA., BBBBBBBB., CCCCCCCC., DDDDDDDD., EEEEEEEE., FFFFFFFF., GGGGGGGG., HHHHHHHH., IIIIIIII., JJJJJJJJ., KKKKKKKK., LLLLLLLL., MMMMMMMM., NNNNNNNN., OOOOOOOO., PPPPPPPP., QQQQQQQQ., RRRRRRRR., SSSSSSSS., TTTTTTTT., UUUUUUUU., VVVVVVVV., WWWWWWWW., XXXXXXXX., YYYYYYYY., ZZZZZZZZ., AAAAAAAAA., BBBBBBBBB., CCCCCCCCC., DDDDDDDDD., EEEEEEEEE., FFFFFFFFF., GGGGGGGGG., HHHHHHHHH., IIIIIIIII., JJJJJJJJJ., KKKKKKKKK., LLLLLLLLL., MMMMMMMMM., NNNNNNNNN., OOOOOOOOO., PPPPPPPPP., QQQQQQQQQ., RRRRRRRRR., SSSSSSSSS., TTTTTTTTT., UUUUUUUUU., VVVVVVVVV., WWWWWWWWW., XXXXXXXXX., YYYYYYYYY., ZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAA., BBBBBBBBBB., CCCCCCCCCC., DDDDDDDDDD., EEEEEEEEEE., FFFFFFFFFF., GGGGGGGGGG., HHHHHHHHHH., IIIIIIIIII., JJJJJJJJJJ., KKKKKKKKKK., LLLLLLLLLL., MMMMMMMMMM., NNNNNNNNNN., OOOOOOOOOO., PPPPPPPPPP., QQQQQQQQQQ., RRRRRRRRRR., SSSSSSSSSS., TTTTTTTTTT., UUUUUUUUUU., VVVVVVVVVV., WWWWWWWWWW., XXXXXXXXXX., YYYYYYYYYY., ZZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEE., FFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGG., HHHHHHHHHHH., IIIIIIIIIII., JJJJJJJJJJJ., KKKKKKKKKKK., LLLLLLLLLLL., MMMMMMMMMMM., NNNNNNNNNNN., OOOOOOOOOOO., PPPPPPPPPPP., QQQQQQQQQQQ., RRRRRRRRRRR., SSSSSSSSSSS., TTTTTTTTTTT., UUUUUUUUUUU., VVVVVVVVVVV., WWWWWWWWWWW., XXXXXXXXXXX., YYYYYYYYYYY., ZZZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEEE., PPPPP., FFFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGGG., HHHHHHHHHHHH., IIIIIIIIIIII., JJJJJJJJJJJJ., KKKKKKKKKKKK., LLLLLLLLLLLL., MMMMMMMMMMMM., NNNNNNNNNNNN., OOOOOOOOOOOO., PPPPPPPPPPPP., QQQQQQQQQQQQ., RRRRRRRRRRRR., SSSSSSSSSSSS., TTTTTTTTTTTT., UUUUUUUUUUUU., VVVVVVVVVVVV., WWWWWWWWWWWW., XXXXXXXXXXXX., YYYYYYYYYYYY., ZZZZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEEEE., FFFFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGGGG., HHHHHHHHHHHHH., IIIIIIIIIIIII., JJJJJJJJJJJJJ., KKKKKKKKKKKKK., LLLLLLLLLLLLL., MMMMMMMMMMMMM., NNNNNNNNNNNNN., OOOOOOOOOOOOO., PPPPPPPPPPPPP., QQQQQQQQQQQQQ., RRRRRRRRRRRRR., SSSSSSSSSSSSS., TTTTTTTTTTTTT., UUUUUUUUUUUUU., VVVVVVVVVVVVV., WWWWWWWWWWWWW., XXXXXXXXXXXXX., YYYYYYYYYYYYY., ZZZZZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEEEEE., FFFFFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGGGGG., HHHHHHHHHHHHHH., IIIIIIIIIIIIII., JJJJJJJJJJJJJJ., KKKKKKKKKKKKKK., LLLLLLLLLLLLLL., MMMMMMMMMMMMMM., NNNNNNNNNNNNNN., OOOOOOOOOOOOOO., PPPPPPPPPPPPPP., QQQQQQQQQQQQQQ., RRRRRRRRRRRRRR., SSSSSSSSSSSSSS., TTTTTTTTTTTTTT., UUUUUUUUUUUUUU., VVVVVVVVVVVVVV., WWWWWWWWWWWWWW., XXXXXXXXXXXXXX., YYYYYYYYYYYYYY., ZZZZZZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEEEEEE., FFFFFFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGGGGGG., HHHHHHHHHHHHHHH., IIIIIIIIIIIIIII., JJJJJJJJJJJJJJJ., KKKKKKKKKKKKKKK., LLLLLLLLLLLLLLL., MMMMMMMMMMMMMMM., NNNNNNNNNNNNNNN., OOOOOOOOOOOOOOO., PPPPPPPPPPPPPPP., QQQQQQQQQQQQQQQ., RRRRRRRRRRRRRRR., SSSSSSSSSSSSSSS., TTTTTTTTTTTTTTT., UUUUUUUUUUUUUUU., VVVVVVVVVVVVVVV., WWWWWWWWWWWWWWW., XXXXXXXXXXXXXXX. și YYYYYYYYYYYYYYY. și de intervenienții AAAAAAAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEEEEEEE., FFFFFFFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGGGGGGG., HHHHHHHHHHHHHHHH., IIIIIIIIIIIIIIII., KKKKKKKKKKKKKKKK. și LLLLLLLLLLLLLLLL. împotriva Sentinței civile nr. 677 din 11 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 martie 2018.

Procesat de GGC - LM