ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 651/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamantul G.A. solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele doveditoare . În motivarea acțiunii, reclamantul a învederat instanței că, în octombrie 2006, s-a adresat S.C.A.R. la Chișinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, primirea cererii sale și a actelor doveditoare, solicitând să-i fie comunicată data la care urma să depună actele, însă nu a fost invitat nici până în momentul formulării acțiunii în instanță. A revenit cu o cerere în decembrie 2008, răspunsul primit fiind însă unul formal, fără ca cererea sa să fi fost soluționată.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea acțiunii ca prescrisă, având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanței, care a început să curgă din luna octombrie 2006, era împlinit la momentul sesizării instanței. Pe fondul cauzei, pârâtul a invocat numărul foarte mare de astfel de solicitări, de ordinul sutelor de mii, precum și dificultățile generate de spațiul prea mic al secției consulare, numărul restrâns de funcționari, astfel că cererile sunt procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă soluționarea „peste rând” a cererii reclamantului. Prin sentința civilă nr. 2124 din 20 mai 2009, Curtea de Apel București a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, a admis acțiunea și a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române, împreună cu actele doveditoare.

Pentru a pronunța această hotărâre instanța de fond a respins excepția prescripției dreptului la acțiune al reclamantului, invocată de pârât în raport de prima cerere a acestuia, apreciind-o ca neîntemeiată. Prezenta acțiune urmărește sancționarea instituției pârâte pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri. Astfel, nici un moment reclamantul nu a solicitat expressis verbis sancționarea pârâtului pentru nesoluționarea în termenului legal a cererii sale din 2006, ci și-a privit demersul ca pe un tot unitar, așa cum va proceda și instanța, luând în calcul ultima revenire a reclamantului. A împărtăși opinia pârâtului ar însemna a sancționa îngăduința cu care reclamantul a tratat această problemă, tocmai în considerarea realelor probleme cu care se confruntă acesta.

În situația de față, nimeni nu contestă numărul covârșitor de astfel de cereri, de ordinul sutelor de mii, nici greutățile inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în condițiile personalului redus al secției consulare și al insuficienței spațiului, însă astfel de aspecte nu pot amâna la nesfârșit depunerea cererilor de către solicitanți. Modul de organizare a activității instituției, legislația care îngreunează procedura și nu lasă loc alternativelor la depunerea cererilor, sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantului, iar până la un punct nici pârâtului; trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluționare a unei cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăși negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultățile întâmpinate de pârât, mai exact ele nu îl pot exonera la nesfârșit de obligațiile sale, el trebuind să găsească soluții administrative pentru rezolvarea situației.

Nu trebuie omis faptul că această procedură, pentru care reclamantul a fost nevoit să se adreseze instanței de judecată, este doar primul pas, constând efectiv în depunerea cererii și a documentelor aferente, urmând abia apoi procedura mult mai de durată a soluționării efective a cererii sale. Instanța de fond a apreciat că termenul de mai bine de doi și jumătate cât a trecut de la formularea cererii și până în momentul pronunțării prezentei hotărâri poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepțiunea art. 10 din C.E.A.C., adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că instanța a interpretat greșit legea când a respins excepția prescripției extinctive a dreptului la acțiune deoarece reclamantul a formulat acțiunea cu mențiunea că întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna octombrie 2006. În temeiul art. 11 alin. 5) din Legea nr. 554/2004, acțiunea, sau, cel puțin, prima cerere este prescrisă deoarece s-a împlinit, cu mult timp înainte de data introducerii cererii de chemare în judecată, termenul de 6 luni în care reclamantul trebuia să formuleze acțiunea. Din moment ce judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi câștig de cauză reclamantului pe capătul de cerere vizând repararea prejudiciului moral, considerăm că legea contenciosului administrativ trebuie aplicată unitar și inseparabil în toate dispozițiile ei.

Una dintre consecințele acestei aplicări unitare ar fi trebuit să fie și respingerea acțiunii ca prescrisă din moment ce reclamantul s-a prevalat de o cerere administrativă, formulată în luna octombrie a anului 2006. Față de această cerere, dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele din art. 11 alin. 5) din același act normativ, nu lasă niciun echivoc în această privință, constatarea prescripției extinctive fiind o chestiune de ordine publică ce trebuia observată de instanță, respingerea acestei excepții reprezentând o eroare în aplicarea corectă a legii. Se mai arată că față de împrejurarea că există un răspuns administrativ al Ministerului Afacerilor Externe ce a fost comunicat reclamantului, judecătorul fondului trebuia să analizeze dacă acesta încorporează un refuz nejustificat și, cu atât mai mult, dacă acesta poate fi considerat ca exprimând o restricționare a realizării unui drept sau interes legitim.

Justificarea refuzului îndeplinirii operațiunii învederate de reclamant (programarea datei pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei) nu poate atrage condamnarea autorității administrative solicitate deoarece contenciosul administrativ (varietate a răspunderii civile delictuale) sancționează exclusiv culpa administrativă (prin dovedirea unei forme de vinovăție) și nu faptul obiectiv al neîndeplinirii unei atribuții (prezumat relativ, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, a constitui un prejudiciu prin vătămarea adusă de încălcarea unui drept sau interes legitim al petiționarului). Corect este să menționăm că, la data prezentei, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locații a S.C.A.R.

la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. În lipsa unei culpe administrative, recurentul consideră că nu poate fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului. De aceea, recurentul apreciază că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei și de a le impune apoi subscrisului, potrivit autorității lucrului judecat, într-o ordine ce ar putea însemna dereglarea activității S.C.A.R.

în Republica Moldova. „Termenul rezonabil” de soluționare a cererii, invocat de reclamant, nu se regăsește în legislația română de lege lata. Pe de o parte, instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga Ministerul Afacerilor Externe la stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a prezentei hotărâri, iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon. Recurentul mai menționează că durata acestui termen rezonabil a fost decantată în jurisprudența C.E.D.O.

dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul. Determinarea termenului rezonabil de procesare a unor astfel de solicitări se stabilește în funcție de toate circumstanțele relevante. Pe de altă parte, este de notorietate faptul că situația de la S.C. A.R. în Republica Moldova nu se mai regăsește la nicio altă secție a rețelei misiunilor diplomatice române deoarece, excluzând România, Republica Moldova este țara cu cel mai mare număr de cetățeni de etnie română.

De aceea, procedura de programare a depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu se va regăsi la secțiile consulare din țări, precum Canada, unde se află de-asemenea persoane ce-și doresc redobândirea cetățeniei române. Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [(art. 11 alin. (1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2). Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei.

Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii, în cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii, în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h). Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice.

Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1). Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înțeles să limiteze la un an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [(art. 8 alin. (1) teza II)], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia. Totodată, în jurisprudența C.C.R. și a C.E.D.O.

s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6(1) din C.E.D.O., acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa. În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul că începând cu luna octombrie 2006, reclamantul era decăzut din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea formulată la 17 decembrie 2008. Evident, dreptul său subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit să formuleze o noua cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 17 decembrie 2008 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă, soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri, ori acțiunea a fost înregistrată la 6 februarie 2009. Pe fondul cauzei, Înalta Curtea apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din C.E.C., adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii, septembrie 2006, și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței C.E.D.O. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a S.C.A.R., întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2124 din 20 mai 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 februarie 2010.