ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 651/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 651/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată

reclamantul G.A. solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească cererea de redobândire a

cetățeniei române, însoțită de actele doveditoare

.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a învederat instanței că, în octombrie 2006, s-a adresat S.C.A.R. la

Chișinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, primirea cererii sale și a

actelor doveditoare, solicitând să-i fie comunicată data la care urma să depună

actele, însă nu a fost invitat nici până în momentul formulării acțiunii în

instanță. A revenit cu o cerere în decembrie 2008, răspunsul primit fiind însă

unul formal, fără ca cererea sa să fi fost soluționată.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea acțiunii ca prescrisă,

având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanței, care a

început să curgă din luna octombrie 2006, era împlinit la momentul sesizării

instanței.

Pe fondul cauzei, pârâtul a

invocat numărul foarte mare de astfel de solicitări, de ordinul sutelor de mii,

precum și dificultățile generate de spațiul prea mic al secției consulare,

numărul restrâns de funcționari, astfel că cererile sunt procesate în ordine

cronologică, fiind inechitabilă soluționarea „peste rând” a cererii

reclamantului.

Prin sentința civilă nr. 2124

din 20 mai 2009, Curtea de Apel București a respins excepția prescripției

dreptului la acțiune, a admis acțiunea și a obligat pârâtul să primească

cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române, împreună cu actele

doveditoare.

Pentru a pronunța această

hotărâre instanța de fond a respins excepția prescripției dreptului la acțiune

al reclamantului, invocată de pârât în raport de prima cerere a acestuia,

apreciind-o ca neîntemeiată.

Prezenta acțiune urmărește

sancționarea instituției pârâte pentru nesoluționarea în termenul legal a unei

cereri.

Astfel, nici un moment

reclamantul nu a solicitat expressis verbis sancționarea pârâtului pentru

nesoluționarea în termenului legal a cererii sale din 2006, ci și-a privit

demersul ca pe un tot unitar, așa cum va proceda și instanța, luând în calcul

ultima revenire a reclamantului.

A împărtăși opinia pârâtului

ar însemna a sancționa îngăduința cu care reclamantul a tratat această

problemă, tocmai în considerarea realelor probleme cu care se confruntă acesta.

În situația de față, nimeni

nu contestă numărul covârșitor de astfel de cereri, de ordinul sutelor de mii,

nici greutățile inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în

condițiile personalului redus al secției consulare și al insuficienței

spațiului, însă astfel de aspecte nu pot amâna la nesfârșit depunerea cererilor

de către solicitanți.

Modul de organizare a

activității instituției, legislația care îngreunează procedura și nu lasă loc

alternativelor la depunerea cererilor, sunt aspecte care nu sunt imputabile

reclamantului, iar până la un punct nici pârâtului; trecând însă peste un

anumit termen rezonabil de soluționare a unei cereri, termen a cărui nesocotire

duce la însăși negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment

nu mai interesează dificultățile întâmpinate de pârât, mai exact ele nu îl pot

exonera la nesfârșit de obligațiile sale, el trebuind să găsească soluții

administrative pentru rezolvarea situației.

Nu trebuie omis faptul că

această procedură, pentru care reclamantul a fost nevoit să se adreseze

instanței de judecată, este doar primul pas, constând efectiv în depunerea

cererii și a documentelor aferente, urmând abia apoi procedura mult mai de

durată a soluționării efective a cererii sale.

Instanța de fond a apreciat

că termenul de mai bine de doi și jumătate cât a trecut de la formularea

cererii și până în momentul pronunțării prezentei hotărâri poate fi considerat

mai mult decât rezonabil în accepțiunea art. 10 din C.E.A.C., adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002.

Împotriva hotărârii

instanței de fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se

arată că instanța a interpretat greșit legea când a respins excepția

prescripției extinctive a dreptului la acțiune deoarece reclamantul a formulat

acțiunea cu mențiunea că întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns

la cererea adresată în luna octombrie 2006.

În temeiul art. 11 alin. 5)

din Legea nr. 554/2004, acțiunea, sau, cel puțin, prima cerere este prescrisă

deoarece s-a împlinit, cu mult timp înainte de data introducerii cererii de chemare

în judecată, termenul de 6 luni în care reclamantul trebuia să formuleze

acțiunea.

Din

moment ce judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi

câștig

de cauză reclamantului pe capătul de cerere vizând repararea prejudiciului

moral,

considerăm că legea contenciosului administrativ trebuie aplicată unitar și

inseparabil în toate dispozițiile ei. Una dintre consecințele acestei aplicări

unitare ar fi

trebuit să fie și respingerea acțiunii ca prescrisă din

moment ce reclamantul s-a

prevalat de o cerere administrativă,

formulată în luna octombrie a anului 2006.

Față de

această cerere, dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,

coroborate

cu cele din art. 11 alin. 5) din același act normativ, nu lasă niciun

echivoc

în această privință, constatarea prescripției extinctive fiind o chestiune

de

ordine publică ce trebuia observată de instanță,

respingerea

acestei excepții reprezentând o eroare în aplicarea

corectă a legii.

Se mai arată că

față de împrejurarea că există un răspuns

administrativ al Ministerului Afacerilor Externe ce a fost comunicat

reclamantului, judecătorul fondului trebuia să analizeze dacă acesta

încorporează un refuz nejustificat și, cu atât

mai mult, dacă acesta poate fi

considerat

ca exprimând o restricționare a realizării unui drept sau interes legitim.

Justificarea refuzului îndeplinirii operațiunii

învederate de reclamant (programarea

datei

pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei) nu poate atrage

condamnarea autorității administrative solicitate

deoarece contenciosul administrativ (varietate a răspunderii civile delictuale)

sancționează exclusiv culpa administrativă

(prin dovedirea unei forme de vinovăție) și nu faptul obiectiv al

neîndeplinirii unei atribuții (prezumat relativ, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004,

a constitui un prejudiciu prin vătămarea adusă de încălcarea unui drept sau

interes legitim al

petiționarului).

Corect

este să menționăm că, la data prezentei, stadiul procesării cererilor de

redobândire

a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei noi

locații a S.C.A.R. la Chișinău. Dar acumularea

cererilor de

intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din

perioada

când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări)

generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor

cetățeni de

a

fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor.

În lipsa unei culpe

administrative, recurentul consideră că nu poate fi obligat, în baza legii

contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri

anterior reclamantului dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe

ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului.

De aceea, recurentul apreciază

că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta

termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei și de a le

impune apoi subscrisului, potrivit autorității lucrului judecat, într-o ordine

ce ar putea însemna dereglarea activității S.C.A.R. în Republica Moldova.

„Termenul rezonabil” de

soluționare a cererii, invocat de reclamant, nu se regăsește în legislația

română de lege lata.

Pe de o parte, instanța nu

avea nici un temei legal pentru a obliga Ministerul Afacerilor Externe la

stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a prezentei hotărâri, iar sistemul românesc de drept, având origine

continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice

de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este

inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de

drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.

Recurentul mai menționează

că durata acestui termen rezonabil a fost decantată în jurisprudența C.E.D.O.

dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în

condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o

solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea

drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește

în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de

statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul.

Determinarea termenului rezonabil

de procesare a unor astfel de solicitări se stabilește în funcție de toate

circumstanțele relevante.

Pe de

altă parte, este de notorietate faptul că situația de la S.C.

A.R. în

Republica Moldova nu se mai regăsește la nicio altă secție a

rețelei

misiunilor diplomatice române deoarece, excluzând România, Republica Moldova

este țara cu cel mai mare număr de cetățeni de etnie română. De aceea,

procedura

de programare a depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu se va

regăsi

la secțiile consulare din țări, precum Canada, unde se află de-asemenea

persoane ce-și doresc

redobândirea cetățeniei române.

Examinând sentința recurată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a

reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat în

cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

În primul rând, Înalta Curte

constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de

către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune

motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de

început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004

reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea

instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este

prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6

luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [(art. 11 alin.

(1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru

motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor

cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere

la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6

luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date

diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele

de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat

de soluționare a cererii, în cazul refuzului explicit de soluționare a

acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data

expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii, în cazul nesoluționării în

termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un

an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității

acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a

fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor

configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11,

legiuitorul a înțeles să limiteze la un an perioada de așteptare a răspunsului

la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu

tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu

s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a

așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei

cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [(art. 8 alin. (1)

teza II)], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie

supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de

soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a

acesteia.

Totodată, în jurisprudența C.C.R.

și a C.E.D.O. s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru

efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează

în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6(1) din C.E.D.O.,

acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la

un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste

prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor

scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil

faptul că începând cu luna octombrie 2006, reclamantul era decăzut din dreptul

de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva

cererea formulată la 17 decembrie 2008.

Evident, dreptul său

subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit să

formuleze o noua cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de

autoritatea publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea

acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării

contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor

Externe la data de 17 decembrie 2008 nu poate fi calificată decât ca o nouă

cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române,

fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă,

soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este

corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1)

începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi

cereri, ori acțiunea a fost înregistrată la 6 februarie 2009.

Pe fondul cauzei, Înalta

Curtea apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către

prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea

contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de

soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12 alin. (3)

din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința

în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită

de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile

diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi

înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune a fi

rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie

să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit

un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui

asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din C.E.C.,

adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă

astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea,

păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui

atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat

că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi

definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen

rezonabil” trebuie apreciat  într-o dublă manieră, respectiv în mod global și

în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru

a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau

nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra

întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare

realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie «civilă»,

dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el

include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea

jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de

circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în

special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și

cel al autorităților competente.

În cauză, Înalta Curte

apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii, septembrie

2006, și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil,

în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței C.E.D.O.

Pe de altă parte, instanța

de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există

un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a S.C.A.R.,

întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru

respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în

discuție.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot

fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe

care o va menține.

În consecință, pentru

considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin.

(1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2124 din 20 mai

2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 9 februarie 2010.