ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3671/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3671/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta T.L.

a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor

Externe, obligarea acestuia să îi primească de îndată cererea de redobândire a

cetățeniei române, însoțită de actele doveditoare, precum și obligarea la plata

de daune morale în sumă de 1000 de lei, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii sale,

reclamanta a învederat instanței că în septembrie 2006 s-a adresat Secției

Consulare a Ambasadei României la Chișinău, solicitând, printr-o cerere scrisă,

primirea cererii sale de redobândire a cetățeniei și a actelor doveditoare, precum

și să îi fie comunicată data la care urmau să depună actele, însă nu a fost

invitată nici până în momentul introducerii acțiunii, cu toate că a revenit cu

cerere de urgentare în mai 2009.

Prin întâmpinarea depusă la dosarul

cauzei în ședința publică din data de 29 septembrie 2009, Pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea acțiunii ca prescrisă,

având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanței, care a

început să curgă în luna septembrie 2006, era împlinit la momentul sesizării

instanței și în subsidiar ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 3252 din 14

octombrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune,

invocată de pârât, a admis acțiunea formulată de reclamanta T.L., în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe și, în consecință, a obligat

pârâtul să primească de îndată cererea reclamantei de redobândire a cetățeniei

române, precum și actele doveditoare și a obligat pârâtul să achite către

reclamantă suma de 1000 lei daune morale și suma de 543,3 lei cu titlu de

cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție

instanța de fond a reținut în esență următoarele:

Examinând cu prioritate excepția

prescripției dreptului la acțiune al reclamantei, invocată de pârât în raport

de prima cerere a acesteia, instanța de fond a apreciat-o ca neîntemeiată,

reținând că prezenta acțiune urmărește sancționarea instituției pârâte pentru

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

Astfel, nici un moment reclamanta nu

a solicitat

expressis verbis

sancționarea pârâtului pentru

nesoluționarea în termenului legal a cererii sale din 2006, ci și-a privit

demersul ca pe un tot unitar, așa cum a procedat și instanța, luând în calcul

ultima revenire a reclamantei.

Instanța de fond a apreciat că

termenul de mai bine de trei ani cât a trecut de la formularea cererii și până

în momentul pronunțării hotărârii poate fi considerat mai mult decât rezonabil

în accepțiunea art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit

căruia „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un

termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei

sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie".

Or, această obligație de soluționare

a cererilor în termen rezonabil subsumează toate etapele eventuale ale unei

proceduri, inclusiv cele premergătoare depunerii efective a cererii, cât timp

aceasta din urmă e condiționată de anumite proceduri și termene.

Curtea de apel a considerat că, prin

nesoluționarea nu atât în termenul legal, ci nici măcar într-un termen

rezonabil, reclamanta a fost prejudiciată prin prelungirea inerentă a întregii

proceduri de examinare a cererii sale de redobândire a cetățeniei,

încălcându-i-se, prin derizoriul obiectului cererii sale, adică simpla invitare

la depunerea cererii, în raport de timpul consumat pentru aceasta, dreptul la examinarea

cererii sale în timp rezonabil; instanța a avut în vedere conștiința

neputinței, frustrarea încercată de reclamantă atunci când a conștientizat că,

la ritmul de invitare a solicitanților pentru depunerea cererilor, nu ar fi

ajuns în decursul întregii sale vieți la depunerea cel puțin a cererii sale, cu

atât mai puțin la soluționarea ei și beneficiul eventualului drept câștigat,

mai exact beneficiul pe care îl aduce cu sine redobândirea cetățeniei române,

precum și intervalul de mai bine de 3 ani de la formularea cererii.

Instanța de fond a apreciat că

cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata unor daune morale de 1000

de lei este întru totul justificată, astfel că a obligat pârâtul în consecință,

în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Fiind partea care a căzut în

pretenții, aflându-se în culpă procesuală, pârâtul a fost obligat - în temeiul

art. 274 C. proc. civ. - să achite reclamantei suma de 543,3 lei cu titlu de

cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru, timbru judiciar

și onorariu avocațial.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs,

încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu

interpretarea greșită a legii.

Recurentul consideră că instanța de

fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, în

condițiile în care recurentul susține că intimata a invocat refuzul

nejustificat al instituției abilitate de a soluționa cererea înregistrată în

luna septembrie 2006.

În plus, pentru soluția de admitere

a acțiunii deduse judecății, instanța a luat în apreciere data la care

reclamanta a formulat prima cerere la autoritatea publică.

De asemenea, recurentul arată că

greșit s-a constatat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor

intimatei având ca obiect redobândirea cetățeniei române.

În dezvoltarea acestei critici,

recurentul susține faptul că a răspuns la cererea intimatei, în sensul că

aceasta va fi soluționată favorabil la momentul la care urmează să fie

procesate și cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în aceeași

perioadă.

De asemenea, recurentul a reluat

susținerea, făcută și în fața instanței de fond, în sensul că există motive de

ordin administrativ, organizatoric – cele peste 360.000 de cereri înregistrate

cu acest obiect – care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui

termen rezonabil.

În opinia recurentului, instanța de

fond trebuia să evalueze exact situația specifică a derulării activității în

exteriorul României și gradul în care Ministerul Afacerilor Externe își poate

dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub

suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de

luare a deciziilor.

În concluzie, recurentul a arătat

că, în speță, nu sunt întrunite condițiile existenței unui refuz nejustificat

de rezolvare a cererii intimatei, conform definiției legale a acestei noțiuni,

simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de

legiuitor.

În privința daunelor morale,

recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi

afirmat, cel puțin ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul

moral suferit de aceasta. Astfel, respectiva „conștiință a neputinței” este un

element vag definit, nereclamat de părțile care au acționat în judecată și care

nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o

compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamantă”, sentiment care

nu constituie o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al

reclamantei.

Faptul că s-a oferit câștig de cauză

în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa

vătămare a dreptului reclamantei prin soluția instanței, este o măsură reparatorie

suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune

materiale, împrejurare neîntâlnită în speță.

Examinând cauza și sentința atacată

în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul

este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru

care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte

dispoziții, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare

.

În primul rând, Înalta Curte

constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de

către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune,

motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de

început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează,

prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de

contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres

în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui

împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și

(ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive

temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze

de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la

alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6 luni

este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date

diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele

de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat

de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a

acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data

expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării

în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un an este

reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii

în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost

introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor

configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul

a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere,

obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze

introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit

niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat

primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei

cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza

II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă

unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare

sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții

Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a

statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea

diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul

nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO,

acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la

un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi

legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte

considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul

că începând cu data de 9 septembrie 2006, reclamanta era decăzută din dreptul

de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a rezolva

cererea formulată la 28 mai 2009.

Evident, dreptul subiectiv pretins

încălcat fiind imprescriptibil, aceasta era îndreptățită să formuleze o nouă

cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică

astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor

prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului

administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 28

mai 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii

actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o

programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă, soluția

adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă,

termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să

curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri,

acțiunea fiind înregistrată la data de 2 iunie 2009.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte

apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima

instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului

administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a

cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea

cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în

străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de

actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile

diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi

înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune a fi

rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie

să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior

arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în

care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea

termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția

Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat

parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil

cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea

acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că

noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi

definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen

rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în

mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru

a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau

nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra

întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare

realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie «civilă», dies a

quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el

include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea

jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de

circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în

special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și

cel al autorităților competente.

Înalta Curte apreciază că intervalul

de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – și data

soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul

dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a

Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța de

control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un

număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției

Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile

necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia

aflată în discuție.

În ceea ce privește acordarea

daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru

considerentele în continuare arătate

.

Pentru acordarea de daune morale nu

este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanta trebuie să

dovedească daunele suferite.

Cererea formulată de reclamantă

reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetățeniei

române.

Chiar dacă suma solicitată de

reclamantă este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea

judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească

producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu

și fapta autorității.

Având în vedere că acestea nu au

fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de

cerere referitor la daunele morale.

În consecință, în temeiul art. 312 alin.

(1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica,

în parte, sentința recurată, în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de

la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe

împotriva sentinței civile nr. 3252 din 14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată,

în sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca neîntemeiat.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 17

septembrie 2010.