ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3671/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta T.L. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească de îndată cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele doveditoare, precum și obligarea la plata de daune morale în sumă de 1000 de lei, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii sale, reclamanta a învederat instanței că în septembrie 2006 s-a adresat Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, primirea cererii sale de redobândire a cetățeniei și a actelor doveditoare, precum și să îi fie comunicată data la care urmau să depună actele, însă nu a fost invitată nici până în momentul introducerii acțiunii, cu toate că a revenit cu cerere de urgentare în mai 2009. Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei în ședința publică din data de 29 septembrie 2009, Pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea acțiunii ca prescrisă, având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanței, care a început să curgă în luna septembrie 2006, era împlinit la momentul sesizării instanței și în subsidiar ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 3252 din 14 octombrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, invocată de pârât, a admis acțiunea formulată de reclamanta T.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe și, în consecință, a obligat pârâtul să primească de îndată cererea reclamantei de redobândire a cetățeniei române, precum și actele doveditoare și a obligat pârâtul să achite către reclamantă suma de 1000 lei daune morale și suma de 543,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut în esență următoarele: Examinând cu prioritate excepția prescripției dreptului la acțiune al reclamantei, invocată de pârât în raport de prima cerere a acesteia, instanța de fond a apreciat-o ca neîntemeiată, reținând că prezenta acțiune urmărește sancționarea instituției pârâte pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri. Astfel, nici un moment reclamanta nu a solicitat expressis verbis sancționarea pârâtului pentru nesoluționarea în termenului legal a cererii sale din 2006, ci și-a privit demersul ca pe un tot unitar, așa cum a procedat și instanța, luând în calcul ultima revenire a reclamantei.

Instanța de fond a apreciat că termenul de mai bine de trei ani cât a trecut de la formularea cererii și până în momentul pronunțării hotărârii poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepțiunea art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit căruia „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie". Or, această obligație de soluționare a cererilor în termen rezonabil subsumează toate etapele eventuale ale unei proceduri, inclusiv cele premergătoare depunerii efective a cererii, cât timp aceasta din urmă e condiționată de anumite proceduri și termene.

Curtea de apel a considerat că, prin nesoluționarea nu atât în termenul legal, ci nici măcar într-un termen rezonabil, reclamanta a fost prejudiciată prin prelungirea inerentă a întregii proceduri de examinare a cererii sale de redobândire a cetățeniei, încălcându-i-se, prin derizoriul obiectului cererii sale, adică simpla invitare la depunerea cererii, în raport de timpul consumat pentru aceasta, dreptul la examinarea cererii sale în timp rezonabil; instanța a avut în vedere conștiința neputinței, frustrarea încercată de reclamantă atunci când a conștientizat că, la ritmul de invitare a solicitanților pentru depunerea cererilor, nu ar fi ajuns în decursul întregii sale vieți la depunerea cel puțin a cererii sale, cu atât mai puțin la soluționarea ei și beneficiul eventualului drept câștigat, mai exact beneficiul pe care îl aduce cu sine redobândirea cetățeniei române, precum și intervalul de mai bine de 3 ani de la formularea cererii.

Instanța de fond a apreciat că cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata unor daune morale de 1000 de lei este întru totul justificată, astfel că a obligat pârâtul în consecință, în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Fiind partea care a căzut în pretenții, aflându-se în culpă procesuală, pârâtul a fost obligat - în temeiul art. 274 C. proc. civ. - să achite reclamantei suma de 543,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru, timbru judiciar și onorariu avocațial. Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea greșită a legii. Recurentul consideră că instanța de fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, în condițiile în care recurentul susține că intimata a invocat refuzul nejustificat al instituției abilitate de a soluționa cererea înregistrată în luna septembrie 2006. În plus, pentru soluția de admitere a acțiunii deduse judecății, instanța a luat în apreciere data la care reclamanta a formulat prima cerere la autoritatea publică. De asemenea, recurentul arată că greșit s-a constatat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor intimatei având ca obiect redobândirea cetățeniei române.

În dezvoltarea acestei critici, recurentul susține faptul că a răspuns la cererea intimatei, în sensul că aceasta va fi soluționată favorabil la momentul la care urmează să fie procesate și cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în aceeași perioadă. De asemenea, recurentul a reluat susținerea, făcută și în fața instanței de fond, în sensul că există motive de ordin administrativ, organizatoric – cele peste 360.000 de cereri înregistrate cu acest obiect – care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui termen rezonabil. În opinia recurentului, instanța de fond trebuia să evalueze exact situația specifică a derulării activității în exteriorul României și gradul în care Ministerul Afacerilor Externe își poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de luare a deciziilor.

În concluzie, recurentul a arătat că, în speță, nu sunt întrunite condițiile existenței unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimatei, conform definiției legale a acestei noțiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de legiuitor. În privința daunelor morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi afirmat, cel puțin ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul moral suferit de aceasta. Astfel, respectiva „conștiință a neputinței” este un element vag definit, nereclamat de părțile care au acționat în judecată și care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamantă”, sentiment care nu constituie o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamantei.

Faptul că s-a oferit câștig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a dreptului reclamantei prin soluția instanței, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speță. Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte dispoziții, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare . În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune, motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2). Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei.

Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h). Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice.

Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1). Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul că începând cu data de 9 septembrie 2006, reclamanta era decăzută din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a rezolva cererea formulată la 28 mai 2009. Evident, dreptul subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, aceasta era îndreptățită să formuleze o nouă cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată. Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 28 mai 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă, soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri, acțiunea fiind înregistrată la data de 2 iunie 2009. Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

În ceea ce privește acordarea daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate . Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanta trebuie să dovedească daunele suferite. Cererea formulată de reclamantă reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetățeniei române. Chiar dacă suma solicitată de reclamantă este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu și fapta autorității. Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de cerere referitor la daunele morale.

În consecință, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica, în parte, sentința recurată, în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 3252 din 14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca neîntemeiat. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 17 septembrie 2010.