ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 656/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată, la data de 13 aprilie 2009, reclamanții Ț.V. și Ț.S. au solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să le primească cererile de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele doveditoare, precum și obligarea la plata de daune morale în sumă de 1000 de lei. În motivarea acțiunii, reclamanții au învederat instanței că în septembrie 2006 s-au adresat S.C.A.R.

la Chișinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, primirea cererilor și a actelor doveditoare, solicitând să le fie comunicată data la care urmau să depună actele, însă nu a fost invitați nici până în momentul introducerii prezentei acțiuni, cu toate că au revenit cu cereri de urgentare în februarie 2009. Prin sentința civilă nr. 2773 din 24 iunie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, a admis acțiunea formulată de reclamanți, a obligat pârâtul să primească cererile de redobândire a cetățeniei române, precum și actele doveditoare și să achite reclamanților suma de 1.000 lei cu titlu de daune morale.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a examinat mai întâi excepția prescripției dreptului la acțiune al reclamanților, pe care a respins-o, ca neîntemeiată, având în vedere că prezenta acțiune urmărește sancționarea instituției pârâte pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri. Astfel, nici un moment reclamanții nu au solicitat expressis verbis sancționarea pârâtului pentru nesoluționarea în termenului legal a cererii lor din 2006, ci și-au privit demersul ca pe un tot unitar, luând în calcul ultima revenire a acestora. În lumina celor expuse mai sus, instanța de fond a apreciat că termenul de mai bine de doi și jumătate cât a trecut de la formularea cererii și până în momentul pronunțării prezentei hotărâri poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepțiunea art. 10 din C.E.A.C., adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002.

În fine, instanța de fond a apreciat că cererea reclamanților de obligare a pârâtului la plata unor daune morale de 1000 de lei pentru toți patru împreună este întru totul justificată, astfel că a obligat pârâtul, în temeiul art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, la plata acestor sume. Împotriva acestei hotărâri pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru netemeinicie și nelegalitate . În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea greșită a legii, dintr-o dublă perspectivă: 1) Respingerea greșită a excepției prescripției dreptului la acțiune, în condițiile în care recurentul susține că intimații au invocat refuzul nejustificat al instituției abilitate de a soluționa cererea înregistrată în luna septembrie 2006. În plus, pentru soluția de admitere a acțiunii deduse judecății, instanța a luat în apreciere data la care reclamanta a formulat prima cerere la autoritatea publică. Constatarea greșită a existenței unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor intimaților având ca obiect redobândirea cetățeniei române. În dezvoltarea acestei critici, recurentul susține faptul că a răspuns la cererea intimaților, în sensul că aceasta va fi soluționată favorabil la momentul la care urmează să fie procesate și cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în aceeași perioadă.

De asemenea, recurentul a reluat susținerea, făcută și în fața instanței de fond, în sensul că există motive de ordin administrativ, organizatoric, cele peste 360.000 de cereri înregistrate cu acest obiect, care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui termen rezonabil. În opinia recurentului, instanța de fond trebuia să evalueze exact situația specifică a derulării activității în exteriorul României și gradul în care Ministerul Afacerilor Externe își poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de luare a deciziilor. În concluzie, recurentul a arătat că, în speță, nu sunt întrunite condițiile existenței unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimaților, conform definiției legale a acestei noțiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de legiuitor.

În privința daunelor morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanții să fi afirmat, cel puțin ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul moral suferit de aceștia. Astfel, respectiva „conștiință a neputinței” este un element vag definit, nereclamat de părțile care au acționat în judecată și care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamanți”, sentiment care nu constituie o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamanților. Faptul că s-a oferit câștig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a drepturilor membrilor familiei Ț. prin soluția instanței, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speță.

Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte dispoziții pentru considerentele ce se vor arăta în continuare . În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [(art. 11 alin. (1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2). Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei.

Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii, în cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii, în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h). Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice.

Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1). Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înțeles să limiteze la un an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [(art. 8 alin. (1) teza II)], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia. Totodată, în jurisprudența C.C.R. și a C.E.D.O.

s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din C.E.D.O., acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa. În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul că începând cu data de 25 septembrie 2006, reclamanții erau decăzuți din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a le rezolva cererea formulată la 27 februarie 2009. Evident, dreptul lor subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, aceștia erau îndreptățiți să formuleze o nouă cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 27 februarie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă, soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri, acțiunea fiind înregistrată la 13 aprilie 2009. Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susținerea recurenților privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

În urma demersurilor repetate întreprinse de intimații-reclamanți începând cu luna septembrie 2006, S.C.A.R. la Chișinău a comunicat acestora că Legea cetățeniei nu stabilește termene de soluționare a cererilor și că instituția în cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în ultimii ani. Aceste răspunsuri au fost apreciate de intimații-reclamanți ca reprezentând un refuz nejustificat de soluționare a cererii sale. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din C.E.C., adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu. În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri, septembrie 2006, și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței C.E.D.O. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a S.C.A.R., întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție. În ceea ce privește acordarea daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate . Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanții trebuie să dovedească daunele suferite.

Cererea formulată de reclamanți reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetățeniei române. Chiar dacă suma solicitată de reclamanți este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu și fapta autorității. Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de cerere referitor la daunele morale. În consecință, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica, în parte, sentința recurată în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe, împotriva sentinței civile nr. 2773 din 24 iunie 2009 a Curți de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică, în parte, sentința atacată în sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale. Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 februarie 2010.