ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 656/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 656/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată,

la data de 13 aprilie 2009, reclamanții Ț.V. și Ț.S. au solicitat instanței, în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să

le primească cererile de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele

doveditoare, precum și obligarea la plata de daune morale în sumă de 1000 de

lei.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au învederat instanței că în septembrie 2006 s-au adresat S.C.A.R. la

Chișinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, primirea cererilor și a actelor

doveditoare, solicitând să le fie comunicată data la care urmau să depună

actele, însă nu a fost invitați nici până în momentul introducerii prezentei

acțiuni, cu toate că au revenit cu cereri de urgentare în februarie 2009.

Prin sentința civilă nr. 2773

din 24 iunie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune,

a admis acțiunea formulată de reclamanți, a obligat pârâtul să primească cererile

de redobândire a cetățeniei române, precum și actele doveditoare și să achite reclamanților

suma de 1.000 lei cu titlu de daune morale.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța de fond a examinat mai întâi excepția prescripției dreptului la acțiune

al reclamanților, pe care a respins-o, ca neîntemeiată, având în vedere că prezenta

acțiune urmărește sancționarea instituției pârâte pentru nesoluționarea în

termenul legal a unei cereri.

Astfel, nici un moment

reclamanții nu au solicitat expressis verbis sancționarea pârâtului pentru

nesoluționarea în termenului legal a cererii lor din 2006, ci și-au privit

demersul ca pe un tot unitar, luând în calcul ultima revenire a acestora.

În lumina celor expuse mai

sus, instanța de fond a apreciat că termenul de mai bine de doi și jumătate cât

a trecut de la formularea cererii și până în momentul pronunțării prezentei

hotărâri poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepțiunea art. 10

din C.E.A.C., adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002.

În fine, instanța de fond a apreciat

că cererea reclamanților de obligare a pârâtului la plata unor daune morale de

1000 de lei pentru toți patru împreună este întru totul justificată, astfel că a

obligat pârâtul, în temeiul art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, la plata acestor

sume.

Împotriva acestei hotărâri

pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru netemeinicie

și nelegalitate

.

În motivarea cererii de

recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată

cu interpretarea greșită a legii, dintr-o dublă perspectivă:

1) Respingerea greșită a

excepției prescripției dreptului la acțiune, în condițiile în care recurentul

susține că intimații au invocat refuzul nejustificat al instituției abilitate

de a soluționa cererea înregistrată în luna septembrie 2006.

În plus, pentru soluția de

admitere a acțiunii deduse judecății, instanța a luat în apreciere data la care

reclamanta a formulat prima cerere la autoritatea publică.

Constatarea greșită a

existenței unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor intimaților având

ca obiect redobândirea cetățeniei române.

În dezvoltarea acestei

critici, recurentul susține faptul că a răspuns la cererea intimaților, în

sensul că aceasta va fi soluționată favorabil la momentul la care urmează să

fie procesate și cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în

aceeași perioadă.

De asemenea, recurentul a

reluat susținerea, făcută și în fața instanței de fond, în sensul că există

motive de ordin administrativ, organizatoric, cele peste 360.000 de cereri

înregistrate cu acest obiect, care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în

cadrul unui termen rezonabil.

În opinia recurentului,

instanța de fond trebuia să evalueze exact situația specifică a derulării

activității în exteriorul României și gradul în care Ministerul Afacerilor

Externe își poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu

se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra

mecanismului de luare a deciziilor.

În concluzie, recurentul a

arătat că, în speță, nu sunt întrunite condițiile existenței unui refuz

nejustificat de rezolvare a cererii intimaților, conform definiției legale a

acestei noțiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute

în vedere de legiuitor.

În privința daunelor morale,

recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanții să fi

afirmat, cel puțin ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul

moral suferit de aceștia. Astfel, respectiva „conștiință a neputinței” este un

element vag definit, nereclamat de părțile care au acționat în judecată și care

nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o

compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamanți”, sentiment care

nu constituie o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al

reclamanților.

Faptul că s-a oferit câștig

de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa

vătămare a drepturilor membrilor familiei Ț. prin soluția instanței, este o

măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub

rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speță.

Examinând cauza și sentința

atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că

recursul este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv

pentru care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute

celelalte dispoziții pentru considerentele ce se vor arăta în continuare

.

În primul rând, Înalta Curte

constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de

către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune

motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de

început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004

reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea

instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este

prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6

luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [(art. 11 alin.

(1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru

motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor

cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere

la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6

luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date

diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele

de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat

de soluționare a cererii, în cazul refuzului explicit de soluționare a

acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data

expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii, în cazul nesoluționării în

termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un

an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității

acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a

fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor

configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11,

legiuitorul a înțeles să limiteze la un an perioada de așteptare a răspunsului

la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu

tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu

s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a

așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei

cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [(art. 8 alin. (1)

teza II)], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie

supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de

soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a

acesteia.

Totodată, în jurisprudența C.C.R.

și a C.E.D.O. s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru

efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează

în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din C.E.D.O.,

acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la

un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste

prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor

scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil

faptul că începând cu data de 25 septembrie 2006, reclamanții erau decăzuți din

dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a le

rezolva cererea formulată la 27 februarie 2009.

Evident, dreptul lor

subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, aceștia erau îndreptățiți să

formuleze o nouă cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de

autoritatea publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea

acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării

contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor

Externe la data de 27 februarie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă

cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române,

fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă,

soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este

corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1)

începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi

cereri, acțiunea fiind înregistrată la 13 aprilie 2009.

Pe fondul cauzei, Înalta

Curte apreciază că susținerea recurenților privind greșita aplicare de către

prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea

contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de

soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12 alin. (3)

din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința

în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită

de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile

diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi

înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

În urma demersurilor

repetate întreprinse de intimații-reclamanți începând cu luna septembrie 2006, S.C.A.R.

la Chișinău a comunicat acestora că Legea cetățeniei nu stabilește termene de

soluționare a cererilor și că instituția în cauză face eforturi constante

pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în ultimii ani.

Aceste răspunsuri au fost

apreciate de intimații-reclamanți ca reprezentând un refuz nejustificat de

soluționare a cererii sale.

Problema care se impune a fi

rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie

să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit

un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui

asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din C.E.C.,

adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă

astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea,

păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui

atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat

că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi

definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen

rezonabil” trebuie apreciat  într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în

mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru

a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau

nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra

întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare

realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie «civilă»,

dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el

include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea

jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de

circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în

special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și

cel al autorităților competente.

Înalta Curte apreciază că

intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri, septembrie 2006,

și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în

sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței C.E.D.O.

Pe de altă parte, instanța

de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există

un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a S.C.A.R.,

întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru

respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în

discuție.

În ceea ce privește

acordarea daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată

pentru considerentele în continuare arătate

.

Pentru acordarea de daune

morale nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanții trebuie

să dovedească daunele suferite.

Cererea formulată de

reclamanți reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a

cetățeniei române.

Chiar dacă suma solicitată

de reclamanți este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la

aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să

dovedească producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între

prejudiciu și fapta autorității.

Având în vedere că acestea

nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul

de cerere referitor la daunele morale.

În consecință, în temeiul art.

312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr.

554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se

modifica, în parte, sentința recurată în sensul că se va înlătura obligarea

pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale

sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de

Ministerul Afacerilor Externe, împotriva sentinței civile nr. 2773 din 24 iunie

2009 a Curți de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal.

Modifică, în parte, sentința

atacată în sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței recurate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 9 februarie 2010.