ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 4776/2010

Asupra recursului de față, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București la data de 23 septembrie 2009, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte a chemat în judecată pe S.M., solicitând, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună restrângerea exercitării dreptului pârâtului la liberă circulație în Franța pentru o perioadă de cel mult 3 ani. Tribunalul București, secția a III-a civilă, prin sentința nr. 1073 din 7 octombrie 2009 a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâtul S.M. Pentru a hotărî astfel, tribunalul a apreciat că măsura reglementată de dispozițiile art. 38 din Legea nr. 248/2005, care este de natură a restrânge libertatea de circulație a pârâtului în Franța, trebuie aplicată numai în măsura în care comportamentul pârâtului în cauză poate aduce atingere ordinii publice sau siguranței publice.

Pentru a fi justificate, măsurile luate din motive de ordine publică sau de siguranță publică trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate justificări care nu sunt direct legate de cazul respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală. Or, în speță, reclamanta a solicitat luarea măsurii reglementate de art. 38 din Legea nr. 248/2005 întemeindu-se exclusiv pe măsura returnării la frontieră luată de autoritățile franceze, care nu este suficientă și nu poate constitui temei al restrângerii dreptului la liberă circulație în Franța pentru pârât, atâta timp cât nu s-a făcut dovada dacă fapta acestuia a fost unică ori repetată și dacă a fost sau nu condamnat pentru săvârșirea ei.

Soluția instanței de fond a fost menținută de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, prin decizia nr. 694 A din 17 decembrie 2009, prin care s-a respins ca nefondat apelul declarat de reclamantă împotriva hotărârii tribunalului. S-a reținut, în esență, de către instanța de apel, că măsura de restrângere a libertății de circulație a unui cetățean român pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, din care acesta a fost expulzat, trebuie privită în contextul dispozițiilor Tratatului de Instituire a Comunităților Europene, care recomandă apelarea la toate mijloacele corespunzătoare pentru eliminarea incompatibilităților, ținând cont de faptul că fiecare stat membru al Uniunii face parte integrantă din comunitatea instituită, astfel că acestora le incumbă responsabilitatea referitoare la crearea instituțiilor comune și funcționalitatea lor.

Sub aspectul aprecierii legalității măsurii dispuse, în materia liberei circulații a persoanelor cetățeni români, atât legislația internă cât și cea comunitară stabilesc regula în raport de care dreptul la liberă circulație este garantat, aspect ce rezultă din prevederile art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul de Instituire a Comunității Europene și art. 4 din Directiva 2004/38/CE. Întrucât există neconcordanță între norma comunitară și norma internă privind excepțiile de la dreptul la libertatea de circulație, care constituie limitări ale exercitării acestui drept, instanța de apel a făcut aplicarea normei comunitare în speță, în virtutea supremației dreptului comunitar.

Analizând cererea de chemare în judecată, din perspectiva necesității și proporționalității restrângerii, curtea de apel a observat că aceasta s-a fundamentat exclusiv pe considerentul că pârâtul a locuit pe teritoriul Franței fără forme legale, fiind returnat de pe teritoriul acestei țări, în baza Acordului de readmisie încheiat cu România. S-a reținut că acest fapt nu exprimă un grad de pericol social real pentru ordinea și securitatea statului respectiv și nu poate fi circumscris excepțiilor care ar conduce la admiterea acțiunii, cu atât mai mult cu cât Directiva 2004/38/CE prevede că nici condamnările penale anterioare nu ar putea justifica în sine restrângerea libertății de circulație.

S-a concluzionat că toate statele membre, indiferent că aplică norma comunitară propriului resortisant sau unui alt cetățean al Uniunii și indiferent că măsura vizează propriul teritoriu sau pe cel al unui al stat membru (în mod neîndoielnic, în temeiul unei dispoziții legale interne și cu respectarea principiului suveranității statului respectiv) trebuie să aplice în mod uniform și egal criteriile de apreciere asupra necesității limitărilor care pot fi aduse dreptului la liberă circulație.

Împotriva acestei ultime decizii a declarat recurs, în termen legal, reclamanta, arătând că și în condițiile existenței principiilor priorității dreptului comunitar și al aplicării directe a acestuia, aplicarea măsurii restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație în străinătate al unui cetățean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 este condiționată de returnarea acelui cetățean dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu respectivul stat, dacă acel cetățean a încălcat legislația statului de unde a fost returnat. Returnarea unui cetățean român dintr-un stat membru UE, în baza unui Acord de readmisie, se aplică evident când s-a încălcat ordinea juridică interioară a acelui stat de către cetățeanul român cu privire la care se solicită returnarea, ceea ce duce la concluzia că doar respectivul stat membru al Uniunii Europene poate cenzura legalitatea măsurii de returnare.

Obligațiile prevăzute în Legea nr. 248/2005, act normativ care îndeplinește calitățile necesare reținute de Curtea Europeană deoarece a fost publicat în Monitorul Oficial și oferă garanțiile procesuale pentru înlăturarea diverselor abuzuri, trebuie respectate de toți cetățenii români, indiferent în ce scop călătoresc în străinătate. A apreciat că respingerea cererii de restrângere a exercitării dreptului la libera circulație a pârâtului nu este justificată de circumstanțele concrete ale cauzei, în condițiile în care pârâtul a încălcat deja pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene dispozițiile legale privind regimul juridic al străinilor, iar definirea și aplicarea dreptului de ordine publică aparține legilor și tribunalelor naționale.

În plus, a considerat că se justifică și caracterul proporțional al măsurii, în raport de scopurile urmărite la aplicarea ei, întrucât responsabilizarea pârâtului în a conștientiza respectarea unor condiții legale pe teritoriul unor state străine se poate realiza și prin interzicerea dreptului acestuia de a se afla pe teritoriul respectivelor state, pe o durată de timp rezonabilă. Recursul este nefondat, urmând a fi respins ca atare în considerarea argumentelor de mai jos. Măsura restrângerii libertății de circulație, prin aplicarea dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, pentru singurul motiv al returnării intimatului - pârât, pe baza unui acord de readmisie, ignoră normele de drept internațional.

Aceasta, în condițiile în care, norma internă impune drept unică condiție de restrângere a dreptului la libera circulație, ca persoana în cauză să fi fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie, în timp ce normele comunitare permit limitarea acestei libertăți în condiții mult mai restrictive, legate de pericolul pe care persoana l-ar prezenta pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat. Or, astfel de motive care să impună restrângerea libertății de circulație nu pot rezulta în mod suficient din faptul însuși al expulzării determinat de șederea ilegală, pentru că ar însemna ca principiul proporționalității în adoptarea măsurii să nu mai intereseze și astfel, să fie ignorată exigența normei internaționale.

La această interpretare obligă dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile”. În consecință, pentru a se permite persoanei - cetățean român să iasă de pe teritoriul țării și să circule în statele membre ale Uniunii Europene, nu mai trebuie avută în vedere neîndeplinirea condițiilor de ședere în spațiul Uniunii (care după data aderării României oricum nu mai subzistă în aceiași termeni). Pe de o parte, nerespectarea culpabilă a cerințelor de ședere pe teritoriul unui stat a fost sancționată și s-a consumat prin adoptarea măsurii interzicerii pârâtului de a se întoarce în statul respectiv.

Pe de altă parte, potrivit dreptului internațional, libertatea de circulație poate fi îngrădită doar atunci când este vorba de măsuri necesare într-un stat democratic, cu respectarea principiului proporționalității în adoptarea măsurii și a exigențelor impuse de normele comunitare, situație neregăsită în speță. Cum interpretarea și aplicarea dreptului național nu se pot realiza în conformitate cu prevederile Directivei, datorită condițiilor restrictive impuse [art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005], rezultă că instanța, ca autoritate a statului căruia îi revine obligația de transpunere în legislația internă a normei comunitare, trebuie să aplice dreptul comunitar, protejând astfel, drepturile conferite de acesta persoanelor.

Altminteri, ar însemna ca, prin măsurile dispuse înainte de transpunerea normelor comunitare să nu mai poată fi realizat obiectivul propus de acestea, ceea ce ar contraveni jurisprudenței Curții de Justiție a Comunităților Europene, potrivit căreia „jurisdicțiile naționale sunt obligate să se abțină să interpreteze dreptul intern într-un mod care ar risca serios, după epuizarea termenului de transpunere, realizarea obiectivului propus de respectiva directivă”. Or, potrivit dreptului comunitar [art. 4 alin. (1) din Directivă], toți cetățenii Uniunii au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa într-un alt stat membru, fără a li se putea impune vize de ieșire și nici alte formalități echivalente.

Așa fiind, în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul declarat de reclamantă urmează a se respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte împotriva deciziei nr. 694 A din 17 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 septembrie 2010.