ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 649/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 649/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin

cererea înregistrată la data de 02 februarie 2009 reclamantul A.B. a

chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătății

Publice, solicitând instanței, în temeiul dispozițiilor art. 15 din

Legea 554/2004, suspendarea Ordinului nr. 1701 din 18 decembrie 2008 al Ministrului

Sănătății Publice.

În

motivarea cererii, reclamantul a arătat că în cauză sunt

îndeplinite cerințele privind existența cazului bine justificat

și al iminentei pagube.

Prin

Ordinul nr. 1701 din 18 decembrie 2008 Ministrul Sănătății

Publice, începând cu data de 19 decembrie 2008 a dispus eliberarea

reclamantului din funcția de manager interimar al Spitalului Clinic

„Colentina" București.

Reclamantul

deținea funcția din care a fost eliberat din data de 17 septembrie 2008,

fiind numit prin Ordinul Ministrului Sănătății Publice nr. 1358.

Este

adevărat că potrivit dispozițiile art. 200 alin. (5) din Legea

nr. 95/2006 președinții consiliilor consultative și comitetelor

directoare interimare se numesc pe o perioadă de maximum 6 luni, prin

ordin al Ministrului Sănătății Publice, însă la data

eliberării din funcție, termenul de 6 luni nu expirase. Împrejurarea că

într-o eventuală admitere a acțiunii, reclamantul ar putea fi repus

în funcție, chiar dacă termenul de 6 luni s-a împlinit, nu

prezintă relevanță în cauză, față de faptul

că, în speță, reclamantul a desfășurat o activitate de

numai 3 luni de la numirea sa, fiind ulterior demis.

În

aceste condiții, excepția inadmisibilității cererii,

raportată la împlinirea termenului de 6 luni reglementat de

dispozițiile art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 nu a fost primită

în cauză, iar Curtea a respins-o ca neîntemeiată.

Cu

privire la cererea de suspendare, Curtea a apreciat-o ca întemeiată:

Suspendarea

actului administrativ reglementată prin art. 14, art. 15 din Legea nr. 554/2004

este una judecătorească, la cerere, facultativă, admisibilă

după sesizarea instanței de contencios administrativ și care

durează până la soluționarea definitivă și

irevocabilă a cauzei.

Din

analiza textelor mai sus citate rezultă necesitatea existenței a

două cerințe de fond pentru admiterea cererii de suspendare a

executării: a) existența unei pagube iminente, care se încearcă

a fi prevenită și b) existența unui caz bine justificat. Cele

două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ele determinându-se

reciproc.

Existența

unui caz bine justificat, care să înfrângă principiul potrivit

căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, impune

existența unei puternice îndoieli asupra prezumției de legalitate de

care se bucură un act administrativ, care este emis pe baza legii și

pentru executarea acestuia.

Instanța

de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei cereri de

suspendare a executării trebuie să „pipăie" fondul, evitând

a se pronunța asupra acestuia, pentru a constata dacă

într-adevăr cererea vizează un act administrativ care să fie

vădit nelegal, executarea lui practică fiind, deci de natură se

creeze efecte nejustificate cu privire la situația reclamantului.

În

cererea de suspendare a executării actului administrativ, reclamantul a

susținut că există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea

actelor administrative atacate, acestea reprezentând, alături de interesul

sau legitim, un caz bine justificat.

Curtea

a considerat că această modalitate de abordare a întrunirii

condiției mai sus indicate este corectă, avându-se in vedere și

Recomandarea nr. R(89)8 din 15 septembrie 1989 a Consiliului de Miniștrii

din cadrul Consiliului Europei.

Acest

act juridic emis la nivel european a considerat că este de dorit să

se asigure persoanelor o protecția jurisdicțională provizorie,

fără a recunoaște, totuși, eficacitatea necesară

acțiunii administrative.

Recomandarea

a apreciat că autoritățile administrative acționează

în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de

natură a afecta drepturile, libertățile și interesele

persoanelor și astfel executarea imediată și integrală a

actelor administrative contestate cauzează persoanelor un prejudiciu

ireparabil și pe care echitatea îl impune ca fiind de evitat în

măsura posibilului.

Instanța

de judecată, chemată să decidă măsuri de

protecție provizorii trebuie să țină cont de ansamblul

circumstanțelor și intereselor prezente, asemenea măsuri putând

fi acordate mai ales atunci când executarea actului administrativ este de

natură a cauza pagube grave, dificil de reparat.

Analizând

actul administrativ vătămător, respectiv Ordinul nr. 1701 din 18

decembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice (fila 14)

s-a constatat că acesta nu cuprinde motivarea deciziei autorității,

în preambulul acestuia făcându-se trimitere generic la Legea nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sanitar și H.G. nr. 862/2006 privind

organizarea și funcționarea Ministerului

Sănătății Publice, fără a indica motivele

imputabile ce au dus la eliberarea din funcție a reclamantului, motivarea

constituind o condiție de validitate a actului administrativ.

Mai

mult decât atât, toate documentele depuse la dosar: raportul de control

desfășurat în perioada 08 - 09 ianuarie 2009 înregistrat sub nr. 1.B.24/DC

24 din 21 ianuarie 2009 (fila 9) și memoriul înaintat de șefii de

secție ai Spitalului Clinic „Colentina" sunt favorabile

reclamantului, subliniind activitatea corespunzătoare

desfășurată de către acesta în calitate de manager interimar.

Totodată,

instanța analizând existența cazului bine justificat pentru admiterea

cererii a făcut și aplicarea principiului

proporționalității prin cântărirea intereselor

părților, raportat la fiecare rezultat posibil și a luat în

considerare și interesul menținerii desfășurării

normale a activității în cadrul Spitalului prin asigurarea

continuității conducerii.

Eliberarea

din funcție a reclamantului, fără o motivare a atitudinii sale

culpabile și înainte de împlinirea termenului pentru care a fost numit, i-a

produs în mod evident un prejudiciu acestuia, avându-se în vedere efectele

deciziei de eliberare din funcție: lipsirea acestuia de plata drepturilor

salariale, afectarea imaginii și prestigiului profesional, etc.

Prin

sentința civilă nr. 498 din data de 10 februarie 2009, Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare, a

admis cererea de suspendare a executării Ordinului Ministrului

Sănătății Publice nr. 1701 din 18 decembrie 2008, de

asemenea suspendă executarea Ordinului nr. 1701/2008 al Ministrului

Sănătății Publice până la soluționarea

definitivă și irevocabilă a cauzei ce face obiectul dosarului

nr. 789/2/2008 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Împotriva

acestei hotărâri, în termen legal a declarat recurs pârâtul Ministerul

Sănătății.

În

motivarea recursului pârâtul a arătat, în esență,

următoarele:

În ceea ce privește respingerea excepției inadmisibilității,

i

nstanța a

reținut dispozițiile art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 prin

care se

instituie limita maximă pentru

care un manager interimar poate ocupa această funcție,

respectiv

6 luni, însă apreciază că, chiar dacă termenul de 6 luni

s-a împlinit, nu prezintă relevanță, în cauza de

față".

Prin decizia sa, instanța "recunoaște"

reclamantului un drept practic nerecunoscut de

legiuitor, dispunând în sensul obligării

recurentei-pârâte la menținerea intimatului-reclamant în

funcția de manager interimar cu mult peste termenul legal.

Pe fond, instanța de fond, a reținut

faptul că "în cererea de suspendare a executării actului

administrativ reclamantul a susținut că există indicii temeinice

cu privire la

nelegalitatea actelor

administrative atacate, acestea reprezentând, alături de interesul

său

legitim, un caz bine justificat" admițând astfel cererea

reclamantului, fără însă a menționa concret și

"indiciile temeinice" invocate de reclamant și reținute de

instanță. Instanța de fond, reține însă că

eliberarea din funcție a reclamantului produce în mod evident un

prejudiciu acestuia, avându-se în vedere efectele deciziei de

eliberare din funcție: lipsirea acestuia de

plata drepturilor salariale, afectarea imaginii

și prestigiului

profesional, etc.

Față de cele reținute de instanța de

fond a considerat că nu sunt dovedite de

intimatul-reclamant

îndeplinirea condițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Din interpretarea coroborată a

prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 14 alin.

(1)

din

Legea nr. 554/2004 reiese că sunt necesar a fi întrunite

cumulativ cele două condiții, care prin tonul lor restrictiv-imperativ

denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării

executării actului administrativ, presupunând, așadar, dovedirea efectivă

a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului

atacat, care să fie de natură a argumenta existența

"cazului justificat" și a "iminenței producerii

pagubei".

Cele două condiții nu se consideră a fi

îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze

aparența de nelegalitate a actului administrativ a cărui executare se

solicită a fi suspendată. Existența cazului bine justificat în

sensul

art. 14 poate fi reținută

dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică

și evidentă asupra prezumției de legalitate, care

constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor

administrative. Simpla afirmație a persoanei vătămate în sensul

că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din lege nu

este suficientă în lipsa mijloacelor de probă din care să

rezulte existența cazului bine justificat și a producerii unei pagube

iminente. Este vorba, așadar, de efecte ale actului administrativ

unilateral ireparabile, prejudiciul

creat

fiind greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.

Recursul este nefondat.

Excepția inadmisibilității invocată de

pârât a fost corect respinsă de prima instanță. Astfel, bine s-a

reținut de judecătorul fondului că eliberarea din funcție a

reclamantului s-a produs înlăuntrul perioadei de 6 luni

prevăzută de art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 și că

din acest punct de vedere o eventuală admitere a acțiunii principale

ce vizează anularea Ordinului nr. 1701 din 18 decembrie 2008, cu

consecința repunerii domnului B.A. în funcție chiar după expirarea

perioadei de 6 luni, este lipsită de relevanță în prezenta

cauză.

Contrar celor susținute de recurent, prima

instanță nu i-a recunoscut reclamantului un drept nerecunoscut de legislator,

de a fi menținut pe funcția de manager peste termenul legal, a avut

în vedere că, învestită cu soluționarea cererii de suspendare a

actului administrativ contestat, controlul judecătoresc se rezumă

strict la îndeplinirea condițiilor prevăzute în art. 14 din Legea

contenciosului administrativ, fără a lua în discuție fondul

cauzei.

În ceea ce privește condițiile prevăzute în

art. 14 din Legea contenciosului administrativ pentru a se dispune suspendarea

actului administrativ ce formează obiectul cauzei, a căror

neîndeplinire a invocat-o recurentul, critica vizând exclusiv condiția

cazului bine justificat și condiția iminenței producerii

pagubei, Înalta Curte reține următoarele:

Este de principiu că actul administrativ se bucură

de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează

pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge

că a nu executa un act administrativ emis în baza legii

echivalează cu a nu executa legea. Pentru

aceasta, suspendarea executării unui act

administrativ nu poate fi

ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în

situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii

exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004.

Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condițiile în

care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului

administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiții

cumulative: a) condiția declanșării procedurii administrative

prealabile, b) condiția cazului bine justificat și c) condiția

prevenirii unei pagube iminente.

Art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul

conținut: „în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic

superioare, persoana vătămată poate să ceară

instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței

de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce

acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea

încetează de drept și fără nicio formalitate."

În ceea ce privește

condiția cazului bine justificat, Curtea observă că,

această

exigență

legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din

Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin cazuri bine justificate se precizează în

textul legal mai sus

menționat, se înțeleg „împrejurările legate de starea de fapt

și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului

administrativ".

Referitor la condiția iminenței producerii unei

pagube, de asemenea, Legea Contenciosului administrativ conține o

definiție a ei în termenii art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004,

prin pagubă iminentă se înțelege „prejudiciul material viitor

și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă

a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public".

În speță, constată Înalta Curte, soluția

pronunțată de Curtea de apel este corectă atât în privința

cazului bine justificat, cât și în privința prevenirii pagubei

iminente.

Astfel, referitor la prima din cele două condiții,

instanța a reținut ca element decisiv nemotivarea actului

administrativ, ceea ce și în opinia Înaltei Curți este de natură

a argumenta cazul bine justificat.

Motivarea actelor administrative reprezintă o

condiție de valabilitate a acestora, precizează Înalta Curte,

emitentului unui astfel de act revenindu-i obligația de a indica neechivoc

elementele de drept și de fapt care au stat la baza soluției

adoptate, pentru a putea fi cunoscute de destinatar și în funcție de

care să-și poată formula eventuale apărări, pe de o parte,

precum și pentru ca instanța de judecată să poată

exercita un control efectiv a legalității actului, pe de altă

parte. Or, în speță, este dincolo de orice îndoială că

ordinul contestat de reclamant este nemotivat (fila 14 dosar de fond), astfel

că există o îndoială serioasă cu privire la aparența

de legalitate a actului administrativ în discuție.

Apoi, instanța analizând condiția prevenirii unei

pagube iminente, de asemenea, a reținut corect că eliberarea din

funcție a reclamantului, fără indicarea motivelor care au dus la

luarea acestei decizii, nefiind evidențiată culpa sa în exercitarea

funcției de manager, este de natură a-i produce un prejudiciu atât

sub aspect pecuniar, cât și în privința imaginii și prestigiului

profesional.

Invocarea de către recurent a jurisprudenței instanței

supreme este lipsită de relevanță pentru că nu destituirea

din funcția publică a reclamantului a argumentat cazul bine

justificat, ci nemotivarea actului administrativ, pe de o parte, iar pe de

altă parte, prima instanță examinând condiția prevenirii

unei pagube iminente s-a raportat la definiția legală a acestei

exigențe, cuprinsă în art. 2 lit. ș) din Legea contenciosului

administrativ.

Față de cele ce preced, Înalta Curte constată

că sentința atacată este legală și temeinică,

motiv pentru care în baza art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat

de pârâtul Ministerul Sănătății.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Ministerul Sănătății împotriva

sentinței civile nr. 498 din 10 februarie 2009 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 9 februarie 2010.