ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 481/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 481/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 23 ianuarie 2009, reclamanții G.A.,

A.G., G.I. și G.N. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe, obligarea acestuia să le primească de îndată cererile de

redobândire a cetățeniei române, însoțite de actele doveditoare, precum și

obligarea la plata de daune morale în sumă de 1000 de lei.

În

motivarea acțiunii, reclamanții au învederat instanței că în septembrie 2006

s-au adresat Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, având aviz recepție nr. 40882, primirea

cererilor lor și a actelor doveditoare și comunicarea datei la care urmau să

depună actele, însă nu au fost invitați, cu toate că termenul legal de 30 de

zile a expirat.

Prin

întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat în

principal respingerea acțiunii ca prescrisă, având în vedere că termenul de 6

luni pentru a se adresa instanței, care a început să curgă de la data de 26

octombrie 2006, era împlinit la momentul sesizării instanței.

Pe

fondul cauzei, pârâtul a invocat numărul foarte mare de astfel de solicitări,

de ordinul sutelor de mii, precum și dificultățile generate de spațiul prea mic

al secției consulare, numărul restrâns de funcționari, astfel că cererile sunt

procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă soluționarea „peste

rând" a cererii reclamanților.

Prin Sentința Civilă nr. 1569 din 8 aprilie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă

excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de pârât, fiind admisă

cererea formulată. Instanța a obligat pârâtul să primească deîndată cererile

reclamanților de redobândire a cetățeniei române și să achite reclamanților

suma de 1000 lei cu titlu de daune morale, precum și suma de 3700 lei cu titlu

de cheltuieli de judecată.

Pentru

a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în ce privește excepția

invocată, că ceea ce reproșează implicit pârâtul reclamanților, respectiv pasivitatea

pe care o sancționează prescrierea dreptului la acțiune, este exact ceea ce a

profitat pârâtului, adică prelungirea prin acordul tacit a termenului de

soluționare a cererii lor.

Pe

fondul cauzei, prima instanță a reținut că termenul de doi ani și jumătate care

a trecut de la data formulării cererii, poate fi considerat mai mult decât

rezonabil în accepțiunea art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei,

ratificată de România prin Legea nr. 396/2002.

A mai apreciat judecătorul fondului că obligația de soluționare a

cererilor într-un termen rezonabil subsumează toate etapele eventuale ale unei

proceduri, inclusiv cele premergătoare depunerii efective a cererii.

Prima

instanță a reținut că prin nesoluționarea nici măcar într-un termen rezonabil,

reclamanții au fost prejudiciați prin prelungirea inerentă a întregii proceduri

de examinare a cererilor lor și, având în vedere frustrarea încercată de

reclamanți urmare a nesoluționării cererilor, a apreciat ca fiind justificată

cererea de acordare a daunelor morale.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea

ei în sensul respingerii acțiunii reclamantei, în principal, ca fiind prescrisă,

iar în subsidiar ca neîntemeiată.

Criticile aduse hotărârii prin cererea de

recurs

Recurentul a invocat motivul de

recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia a

susținut că soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la

acțiune, precum și asupra fondului cauzei, este rezultatul interpretării

greșite a legii.

Astfel :

1.Cu privire la excepția

prescripției dreptului la acțiune.

Recurentul a susținut că, raportat la

motivarea în fapt a acțiunii – lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna

septembrie 2006 – excepția invocată este întemeiată, conform cu art. 11 alin. (5)

din Legea nr. 554/ 2004 intervenind prescripția dreptului la acțiune, întrucât

termenul de 6 luni calculat de la data expirării termenului de soluționare a

respectivei cereri, în sensul art. 11 alin. (1) lit. c), a expirat cu mult timp

înainte de introducerea cererii.

În opinia acestuia, din moment ce

judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi câștig de

cauză persoanei care s-a adresat instanței, se impunea ca legea contenciosului

administrativ să fie aplicată unitar și inseparabil în toate dispozițiile ei,

iar una din consecințele acestei modalități de aplicare ar fi trebuit să fie și

respingerea acțiunii ca prescrisă, întrucât reclamanta s-a prevalat de o cerere

scrisă, formulată în luna septembrie a anului 2006.

Criticând concluzia nerespectării

termenului rezonabil, recurentul a susținut că răspunsul transmis reclamantului

nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca

exprimând o restricționare a unui drept.

Pentru instanța de fond nu a avut

relevanță starea de fapt obiectivă invocată de M.A.E., deși tocmai aceasta a

determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării

procedurii consulare în discuție.

Motivele obiective invocate, care nu au

fost valorificate drept cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o

importanță esențială, din moment ce actul de organizare a activității M.A.E. în

Republica Moldova nu a aparținut integral deciziei luate la nivelul instituției

acestuia, așa cum o pot face celelalte autorități administrative române de pe

cuprinsul țării în gestionarea atribuțiilor ce le revin.

În opinia recurentului, nu se poate pune

semnul echivalenței între factorul volitiv, definit ca sursă a refuzului

indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 și factorul obiectiv

al imposibilității autorităților române de a organiza pe teritoriul Republicii

Moldova spații adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire și pentru

procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai scurt.

Or, în lipsa unei culpe administrative,

instituția pârâtă nu putea fi obligată, în baza legii contenciosului

administrativ, să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea

reclamantului.

Totodată, susține recurentul, în lipsa

unui termen legal concret, puterea judecătorească nu se poate substitui puterii

legislative în a edicta termenele de primire a cererilor, dereglând activitatea

secției consulare a Ambasadei Române la Chișinău.

Pe de altă parte, durata termenului

rezonabil, decantată în jurisprudența C.E.D.O., se aplică numai în cazurile

expres specificate, respectiv atunci când solicitanții sunt rezidenți în țara a

cărei cetățenie o solicită, putându-li-se limita drepturile față de celelalte

persoane în mijlocul cărora trăiesc în mod statornic și care se bucură de

plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu

se regăsește și reclamantul.

Mai mult, durata termenului rezonabil de

procesare a unor astfel de solicitări trebuie determinată în funcție de toate

circumstanțele relevante, în sensul aceleiași jurisprudențe, neputându-se omite

faptul că întreaga procedură de redobândire a cetățeniei se subsumează

dreptului suveran al statului de a analiza aceste cereri raportat la condițiile

obiective în care activitatea în cauză se poate desfășura.

Prin urmare, a concluzionat recurentul,

instanța nu avea niciun temei legal pentru obligarea M.A.E. la stabilirea datei

de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei, fiind inacceptabil ca

aceasta să judece cauza în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar,

specific spațiului anglo-saxon, în condițiile în care sistemul de drept de

origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei

tehnico-juridice de interpretare a legii.

S-a precizat, de asemenea, că, raportat

la numărul mare (peste 300.000) al cererilor de programare, s-au făcut

demersuri pentru modificarea cadrului legislativ, astfel încât documentele

vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi depuse și la prefecturile oricărui

județ din România, concluzionându-se că lipsa de diligență a Statului Român pentru

deblocarea impasului real în care s-a ajuns în ceea ce privește activitatea actului

de preluare a cererilor nu poate fi reținută.

În privința daunelor morale, s-a apreciat

că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanții să fi afirmat, cel puțin, ceea

ce instanța a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de aceștia.

Astfel, susține recurentul, pretinsa

„conștiință a neputinței” este un element vag definit, nereclamat de reclamanți

și care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1000 lei este

o compensare adecvată pentru „neputință”, care nu este de natură emoțională și

nu afectează prestigiul social al reclamanților.

S-a solicitat și cenzurarea cheltuielilor

de judecată, apreciindu-se că suma acordată cu acest titlu este rezultatul unei

erori materiale, nefăcându-se proba unui cuantum de 3700 lei.

Constatările și considerentele instanței

de recurs.

Examinând actele dosarului, hotărârea

atacată și criticile ce i-au fost aduse, prin prisma dispozițiilor legale

incidente în materia supusă controlului judiciar, și cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

dreptului la acțiune.

Sesizând instanța de contencios

administrativ și întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 10

1

și

art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/2001, precum și pe cele ale Legii nr.

554/2004, reclamanții au solicitat obligarea pârâtului M.A.E. ca, prin

intermediul Ambasadei Române la Chișinău, să-i primească cererea și actele

necesare cu privire la redobândirea cetățeniei române, apreciind că termenul de

programare de peste 2 ani, raportat la prima solicitare formulată în septembrie

2006, este exagerat de lung.

Au precizat, totodată, că la data de

10 noiembrie 2008 au formulat o nouă cerere către Ministerul Afacerilor

Externe, cu rugămintea de a fi înaintată către secția Consulară din Chișinău,

însă nici aceasta nu a primit o soluționare favorabilă.

Legea nr. 554/2004 reglementează,

prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de

contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres

în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui

împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și

(ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive

temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze

de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la

alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6 luni

este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date

diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele

de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat

de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a

acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data

expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării

în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un an este

reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii

în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost

introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor

configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11,

legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului

la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu

tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu

s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a

așteptat primirea acestuia.[1]

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei

cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza

II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă

unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare

sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții

Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a

statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea

diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul

nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, acestea fiind restricții admise întrucât nu

aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi

legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte

considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul

că începând cu data de 27 septembrie 2007, reclamantul era decăzut din dreptul

de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva

cererea formulată inițial.

Evident, dreptul său subiectiv

pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit să formuleze o

noua cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea

publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor

prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului

administrativ, sesizarea transmisă Ministerului de Externe la data de 10

noiembrie 2008 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a

depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, cu fixarea datei la

care va fi invitat pentru depunerea lor.

Din această perspectivă, soluția

adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă,

termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să

curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri.

impune în mod evident, cel puțin pentru anumite considerente circumscrise

necesității respectării rigorii juridice și aplicării unitare a legii, ca

pentru examinarea temeiniciei acțiunii reclamantului să fie avută în vedere

aceeași dată a depunerii ultimei cereri, pasivitatea/așteptarea recurentului

din perioada anterioară nefiind de natură să justifice reținerea unei eventuale

culpe administrative în sarcina instituției pârâtei prin raportare la data

primei cereri, în condițiile în care această pasivitate a avut drept consecință

decăderea reclamantului din dreptul de a recurge la forța de constrângere a

Statului Român pentru rezolvarea acesteia, cum s-a arătat mai sus. Aceasta cu

atât mai mult cu cât comportamentul reclamantului constituie, alături de cel al

autorității competente, unul din criteriile consacrate în jurisprudența C.E.D.O.

pentru stabilirea caracterului rezonabil al duratei unei proceduri.

Reglementând obiectul acțiunii

judiciare, art. 8 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004 prevede că se

poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră

vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluționarea în termen

sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin

refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru

exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În înțelesul acestei legi,

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a nu

răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,

dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 2 alin. (1) lit. h)].

Recurentul-pârât a răspuns

petiționarului în termenul legal de 30 de zile de la data primirii cererilor,

în ipoteza prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004

nefăcându-se nicio distincție în funcție de tipul soluției administrative

oferită prin respectivele răspunsuri, respectiv favorabilă sau nefavorabilă.

Or, în aceste condiții, tăcerea

administrației ca act administrativ asimilat, supus controlului de legalitate

exercitat de instanța de contencios administrativ, nu poate fi reținută,

ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind îndeplinită.

Totodată, în raport cu circumstanțele concrete ale cauzei, existența unei

vătămări a reclamantului în interesul său legitim derivat din vocația dobândită

în temeiul art. 10

1

din Legea nr. 21/1991 – de a redobândi sau de a

i se recunoaște cetățenia română – care să fie produsă printr-un refuz

nejustificat de soluționare a cererii sale, grefat pe un exces de putere, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. i), teza I și lit. n) din Legea nr. 554/2004, nu

poate fi reținută, impunându-se a se examina doar dacă o atare vătămare a fost

cauzată din perspectiva nerespectării limitelor rezonabilității în stabilirea termenelor

pentru depunerea actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei.

Legiuitorul a reglementat, prin art. 12 alin. (3) din Legea

nr. 21/1991, dreptul persoanelor care au domiciliul sau reședința în

străinătate de a depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de

actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile sau

oficiile consulare competente ale României, fără a stabili și un termen în care

autoritățile române trebuie să proceseze astfel de cereri.

Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, dispune

însă, prin art. 10, că „fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să

examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea,

pierderea cetățeniei sale sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Obligația astfel instituită subsumează, în mod evident,

toate etapele unei proceduri, iar aprecierea caracterului rezonabil al duratei

acesteia trebuie făcută în fiecare cauză în parte, în funcție de toate circumstanțele

relevante și ținând cont de criteriile consacrate în jurisprudența C.E.D.O. ,

în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al

autorităților competente.

Din această perspectivă, nu se poate face abstracție de faptul că

cererea reclamantului de a fi programat pentru depunerea actelor necesare în

vederea redobândirii cetățeniei nu a fost soluționată nici până la această

dată.

Prin urmare, având în vedere și faptul că măsurile

preconizate pentru deblocarea impasului creat, la care s-a făcut referire în

motivarea cererii de recurs, nu au devenit operaționale, se impune a se concluziona

că limita rezonabilității în soluționarea cererii reclamanților, raportat

desigur și la obiectul acesteia, a fost depășită, motiv pentru care soluția

adoptată de judecătorul fondului va fi păstrată, în parte, în ceea ce privește

obligarea pârâtului să primească, de îndată, cererile acestora.

În conformitate cu prevederile art. 18

alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul soluționării cererii, instanța va

hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate,

dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Daunele morale sunt apreciate în doctrină

și jurisprudență ca reprezentând o atingere adusă existenței fizice a

persoanei, integrității corporale și sănătății, cinstei, demnității și onoarei,

prestigiului profesional, etc.

Pentru acordarea acestora, reclamantul trebuie

să facă dovada existenței prejudiciului moral încercat, a caracterului ilicit

al faptei pârâtului, săvârșită de acesta cu vinovăție și a raportului de

cauzalitate dintre prejudiciul respectiv și fapta pârâtului, potrivit regulilor

de drept comun.

Determinarea cuantumului acestora

constituie atributul instanței care, în absența unor criterii criteriu de

individualizare prevăzute de lege, va avea în vedere ca acesta să aibă efecte

compensatorii, neputând să constituie nici amenzi excesive pentru autorii

daunelor și nici venituri nejustificate pentru victimele acestora.

În speță, în justificarea cererii de

acordare a daunelor morale, reclamanții au apreciat doar că prin nepermiterea

formulării și depunerii cererii de redobândire le-a fost încălcată demnitatea

umană, întrucât au fost privați de drepturile legale și constituționale, astfel

încât s-ar realiza o reparare echitabilă a prejudiciului moral suferit .

Pretinsa conștiință a neputinței și frustrarea

încercată de reclamanți atunci când au conștientizat că, la ritmul de invitare

a petiționarelor, nu ar fi ajuns în decursul întregii lor vieți la depunerea

cel puțin a cererii lor, reținută de judecătorul fondului nu a fost invocată de

reclamanți în demersul lor judiciar, iar raportat la circumstanțele concrete

ale cauzei nu se poate reține că depășirea limitelor rezonabilității în

soluționarea favorabilă a cererii acestora, în raport cu care s-a apreciat că

se impune păstrarea în parte a soluției adoptate, cum s-a arătat mai sus, este

de natură a le încălca în vreun mod demnitatea umană.

Prin urmare, contrar celor reținute de

prima instanță, Înalta Curte apreciază că acordarea daunelor morale în cuantum

de 1000 lei nu este justificată, modalitatea de soluționare a petitului

principal al acțiunii și recunoașterea vătămării produse constituind o măsură

reparatorie suficientă și pentru prejudiciul moral ce ar fi fost suferit de

parte.

Cenzurarea cheltuielilor de judecată

acordate de prima instanță nu se justifică, fiind atașată la dosarul cauzei

dovada suportării acestora, în cuantumul solicitat.

Față de cele expuse, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. va admite recursul, modificând însă

numai în parte hotărârea atacată, în sensul înlăturării obligației stabilite în

sarcina pârâtului privind plata daunelor morale în cuantum de 1000 lei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul

Afacerilor Externe împotriva Sentinței Civile nr. 1569 din 8 aprilie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată în

sensul că înlătură obligarea recurentului-pârât Ministerul Afacerilor Externe la

plata daunelor morale în sumă de 1000 lei.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2

februarie 2010.