ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4771/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4771/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2562 din 16 iunie 2009 a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 949/1999 invocată de reclamanta C.S., în

contradictoriu cu pârâții J.D., M.I.A., T.E.I. și Guvernul României, respingând

totodată excepția lipsei de interes, în promovarea acțiunii, ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a

reținut următoarea situație de fapt.

Prin încheierea de ședință din data de 12

februarie 2009, pronunțată în dosarul nr. 28743/3/2005, Înalta Curte de Casație

și Justiție, secția penală, a admis cererea inculpatei C.(B.)S. de sesizare a

Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, în

vederea soluționării excepției de nelegalitate a prevederilor H.G. nr.

949/1999, suspendând judecata cauzei până la soluționarea irevocabilă a

excepției.

În motivarea excepției s-a susținut că

hotărârea menționată este contrară prevederilor art. 107 alin. (2) din

Constituția României, încalcă acte normative cu forță juridică superioară,

respectiv Decretul nr. 16/1976, de aprobare a Metodologiei generale de tehnică

legislativă și dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, precum și

dispozițiile exprese ale Acordului încheiat de Guvernul României și Guvernul

SUA privind modalitățile prin care se poate schimba destinația fondului

rambursabil oferit de SUA.

În cauză s-a depus întâmpinare de către

pârâtul Guvernul României și s-a formulat cerere de intervenție în interesul

acestui pârât de către Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, ambii invocând excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate

invocată, iar intervenientul, în plus și excepția lipsei de interes în

promovarea acesteia.

Instanța a admis în principiu cererea de

intervenție formulată de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale și a respins cererea de intervenție, formulată în interesul aceluiași

pârât, de Ministerul Finanțelor Publice.

Analizând cu prioritate cele două

excepții mai sus menționate, Curtea de apel a reținut că reclamanta, fiind

trimisă în judecată pentru săvârșirea infracțiunii de deturnare de fonduri,

prevăzută de art. 302

1

alin. (2) C. pen., constând în schimbarea

destinației fondului de contrapartidă constituit din contravaloarea în lei a

ajutorului nerambursabil primit din partea SUA, contrar dispozițiilor H.G. nr.

949/1999, apare cu evidență că aceasta justifică interesul promovării acțiunii.

Cu privire la excepția inadmisibilității

demersului reclamantei opinia curții de apel a fost aceea că actul administrativ

dedus judecății este unul individual, iar nu normativ, producând efecte

juridice față de un subiect determinat atunci când stabilește că Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale va utiliza suma prevăzută ca

suport financiar pentru acoperirea cheltuielilor de condiționare și depozitare

a grâului, aparținând unor producători agricoli stabiliți în baza criteriilor

aprobate prin ordin al ministrului agriculturii.

Pe cale de consecință, în raport de

împrejurarea că excepția de nelegalitate invocată în speță, are ca obiect un

act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, instanța a apreciat că excepția de nelegalitate

invocată este inadmisibilă.

În acest context s-a reținut că

judecătorul național, în calitate de prim judecător al C.E.D.O. și al dreptului

comunitar este competent să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar,

îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național,

considerent în raport de care s-a constatat că dispozițiile art. 4 din Legea

nr. 554/2004, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe cale incidentă, a

excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale, cu caracter

individual, emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin

dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a

Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului și practicii C.E.D.O; s-a

invocat în acest sens soluția de principiu adoptată la data de 26 mai 2008 în

ședința Plenului Judecătorilor Secției de Contencios administrativ și Fiscal a

Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea unificării practicii.

recurenții J.D., C.S. și M.I.A.

Împotriva acestei sentințe, în

termen legal, au declarat recurs reclamanta C.S., precum și pârâții M.I.A. și J.D.

2.1. Recurentul pârât J.D. a

criticat sumar sentința pronunțată, în temeiul art. 304 pct. 5 C. proc. civ.,

cu referire la art. 105 alin. (2) C. proc. civ., arătând în esență că a fost

citat prin procedura publicității de către prima instanță, ceea ce în cazul

unui litigiu de contencios administrativ este nelegal, fiindu-i totodată

încălcat și dreptul la apărare.

2.2. Recurenta-reclamantă C.S., la

rândul său a criticat hotărârea primei instanțe, invocând motivele de

nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 4, pct. 5 C. proc. civ. și respectiv

304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea cărora a susținut în esență

următoarele:

- instanța

a dat dovadă de „exces de putere" atunci când a considerat ca dispozițiunile

art. 4 din Legea nr. 544/2004 nu se aplică, pe motiv ca nu sunt constituționale

si in conformitate cu dispozițiile art. 6 din CEDO, deși există in vigoare o

decizie obligatorie a Curții Constituționale; în acest sens, au fost schimbate,

în mod nereal, pe cale de interpretare empirică

prevederile art. 4 din Legea nr.

544/2004, așa cum a fost modificata prin Legea nr. 262/2007;

- instanța a

comis o imixtiune in atribuțiile puterii legislative, încălcând dispozițiile

constituționale clare si

limpezi ale art. 20, art. 52 si art. 148 din Constituția României in vigoare ca

și atribuțiile Curții Constituționale privind constituționalitatea legilor, prin

invocarea art. 6 din CEDO referitor la garanția unui „ proces echitabil" dar

confundând însăși esența si scopul acestor dispoziții;

- utilizarea de către prima instanță

a sintagmei „judecător național" căruia i-a fost atribuită calitatea de „prim

judecător al C.E.D.O. și al dreptului comunitar", adaugă în mod artificial

la legea de organizare si funcționare a instanțelor de judecata, Legea nr. 304/2004;

- nu au fost respectate prevederile art. 129 alin. (6) C. proc. civ.

potrivit cu care „judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse

judecații", abuzându-se de rolul activ și hotărându-se asupra inadmisibilității

mijlocului de apărare invocat de reclamanta, si nu asupra obiectului excepției,

si anume concordanta H.G. nr. 949/1999 cu legea in temeiul căreia a fost emisa,

ci a admisibilității excepției, aspect asupra căruia instanța de fond se

pronunțate deja in mod irevocabil;

- instanța s-a substituit Curții Constituționale, asumându-și atribuții

rezervate in exclusivitate Curții Constituționale tăgăduind texte de lege in

vigoare, in pofida faptului ca recunoaște ca asupra acestora s-a pronunțat

Curtea Constituționala ca fiind constituționale;

- instanța a comunicat numai

sentința nr. 2562 din 16 iunie 2009, deși era obligata sa comunice si

încheierea din 09 iunie 2009, despre care face vorbire in practicaua sentinței

ca este parte integranta întrucât atunci au avut loc dezbaterile pe fond si

s-au pus concluzii.

Consecința

juridica a necomunicării sentinței sau a unei părți din aceasta, deși

obligativitatea acestei comunicări este imperativ stabilita prin dispozițiile

art. 266 alin. (3) C. proc. civ., duce la încălcarea dreptului la apărare si la

un proces echitabil;

- instanța a apreciat greșit că

numiții J.D., M.I.A. si T.E. au calitatea de pârâți în cadrul soluționării excepției

de nelegalitate ce a constituit obiectul cu care a fost sesizata de către

instanța de fond, si anume Secția penală a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

întrucât calitatea părților nu se poate schimba in cadrul unui proces.

Ori, in procesul de fond in care s-a

invocat excepția nelegalității, cei trei au calitatea de inculpați împreuna cu

reclamanta S.C. iar cealaltă parte – M.A.D.R. - are calitatea de parte

vătămata.

- citarea lui J.D. s-a făcut

prin publicitate la ușa instanței, in pofida faptului ca s-a stabilit prin

Decizia nr. 647/2006 a Curții Constituționale, publicata in M.Of. nr. 921 din 14

noiembrie 2006, ca aceasta reglementare este anticonstituționala, după cum nici

citarea paratului nu s-a realizat cu respectarea legii și a dispozițiilor

procedurale;

- instanța nu s-a pronunțat asupra

legalității actului administrativ dedus judecata

respectiv H.G. nr. 949/1999, ci

numai asupra admisibilității excepției, rezumând la o motivare bazata pe argumentele

Deciziei nr. 2307 din 04 iunie 2008 pronunțata intr-o alt; speța de Înalta

Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrative si fiscal,

care însă avea un obiect diferit;

- instanța interpretând greșit HG. nr.

949/1999 a schimbat natura acesteia,

calificând-o ca fiind un act administrativ unilateral

individual, deși Înalta Curte de Casație și Justiție prin încheierea din 12

februarie 2009, prin care a sesizat instanța de contencios, l-a calificat in

mod irevocabil ca fiind un act administrativ unilateral normativ, sub acest

aspect existând putere de lucru judecat;

- H.G. nr. 949/1999 trebuie

calificată ca un act administrativ unilateral normativ, întrucât dispune ca prin

ordin al ministrului sa se stabilească criterii pentru producătorii agricoli ce

vor primi suport financiar pentru depozitarea cerealelor, adresându-se unei

anumite categorii de producători agricoli ce vor fi calificați pe baza unor

criterii.

În plus, instanța de contencios

administrativ, ce nu judeca litigiul fondului cauzei, nu are dreptul sa schimbe

natura actului juridic prin greșita calificare a acestuia, sancțiunea fiind

reformarea hotărârii recurate.

2.3. Și recurentul-pârât I.M. a

criticat hotărârea primei instanțe, invocând ca motiv de nelegalitate

prevederile art. 304 pct. 5 cu referire la art. 105 alin. (2) C. proc. civ.,

justificat de împrejurarea că nu ar fi fost citat la soluționarea cauzei, cu

atât mai mult cu cât cererea sa pentru lipsă de apărare a fost nemotivat

respinsă, ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a dreptului fundamental la

apărare, consacrat explicit în Constituția României cât și în Codul de

procedură civilă.

Recursurile sunt nefondate.

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată

prin prisma criticilor prezentate de cei trei recurenți ca și față de

prevederile legale incidente și sub toate aspectele, potrivit art. 304

1

apreciază că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate care să impună, fie

casarea, fie modificarea hotărârii atacate în considerarea celor în continuare

arătate.

Analizând și răspunzând sistematic

criticilor comune, după caz, ale celor trei recurenți, Înalta Curte constată că

nu sunt întemeiate motivele de recurs ce vizează nerespectarea dreptului la

apărare al recurenților J.D. și respectiv I.M., prin pretinsa încălcare a

formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității, de art. 105 alin. (2)

C. proc. civ., urmare a citării prin procedura publicității la ușa instanței a recurentului

J.D. și respectiv prin neacordarea unui termen pentru lipsă de apărare

solicitat de recurentul M.I.

În acest sens, Înalta Curte reține cu

prioritate că prima instanță de contencios administrativ a fost investită cu

soluționarea excepției de nelegalitate de față, a H.G. nr. 949/1999, în

condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, urmare a

invocării acestei excepții în fața unei instanțe penale, de către reclamanta-recurentă

C.S. (inculpat în dosarul penal).

Constatând la termenul de judecată din 14

aprilie 2009 că citația expediată pârâtului-recurent J.D., la adresa existentă

și menționată în cauza penală, a fost restituită cu mențiunea „mutat de la

adresă” și date fiind prevederile art. 4 alin. (2) din același act normativ,

vizând procedura de soluționare, de urgență, prima instanță, în mod corect, în

opinia Înaltei Curți a dispus citarea în condițiile art. 95 C. proc. civ., cu

atât mai mult cu cât nici una dintre părțile din cauză nu a fost în măsură să îi

indice noul domiciliu.

Nu se poate reține, raportat și la

obiectul cauzei că în acest mod s-ar fi pricinuit recurentului o vătămare, în

sensul art. 105 alin. (2) C. proc. civ., nefiind incidente nici prevederile

art. 95 alin. (4) C. proc. civ. în sensul că recurentul pârât J.D. nu a dovedit

că a fost cu rea-credință citat în cauză, prin publicitate.

Nefondate sunt și criticile vizând

pretinsa încălcare a dreptului la apărare a recurentului pârât M.I., legal

citat la adresa indicată în cauza penală, câtă vreme cererea formulată în

temeiul art. 156 C. proc. civ. a fost respinsă motivat de către instanță, fiind

apreciată ca nefiind temeinic motivată, după cum rezultă din încheierea de

ședință de la 9 iunie 2009 (fila 51, dosar Curtea de Apel București) în condițiile

în care art. 156 C. proc. civ. prevede numai posibilitatea acordării de către

instanță a unui termen pentru un astfel de motiv și nu o obligativitate în

acest sens.

Înalta Curte va respinge și

criticile recurentei C.S. vizând aceleași aspecte, mai cu seamă că, din

perspectiva modalității de citare a celorlalți doi recurenți aceasta nu poate

invoca nicio o potențială vătămare proprie.

Nefondate sunt și criticile

recurentei-reclamante C.S. vizând stabilirea naturii juridice a actului

administrativ a cărui excepție s-a invocat, respectiv a H.G. nr. 949/1999,

pentru modificarea H.G. nr. 818/1999 privind utilizarea Fondului de

Contrapartidă constituit din contravaloarea în lei a ajutorului primit din partea

SUA, conform Acordului de credit nerambursabil pentru importul de mărfuri,

aprobat prin H.G. nr. 45/1993, în sensul că instanța de contencios

administrativ greșit a apreciat că acesta este un act administrativ individual

și nu unul normativ, cum se impunea.

Independent de împrejurarea că

însăși recurenta-reclamantă, în cuprinsul motivării excepției de nelegalitate

invocată (filele 13-15 dosar Curtea de Apel București) califică acest act

administrativ ca fiind unul individual, și nu normativ, Înalta Curte constată

că prima instanță în mod corect a apreciat actul ca având o astfel de natură

juridică, rezultând fără echivoc din cuprinsul acestuia că se adresează și este

de natură a produce efecte față de persoane determinate și determinabile,

dinainte stabilite, în cauză, față de producătorii agricoli stabiliți în baza

criteriilor aprobate prin ordin al ministrului agriculturii și alimentației.

Așa fiind nu se putea reține natura

de act administrativ normativ a hotărârii de guvern menționată, neputându-se

evident susține că aprecierea cuprinsă în încheierea de sesizare a instanței de

contencios administrativ, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004,

republicată, ar putea avea autoritate de lucru judecat și ar „obliga” astfel la

o identică calificare, cum eronat s-a susținut.

O astfel de apreciere este în totală

neconcordanță cu voința legiuitorului, cu esența instituției excepției de

nelegalitate și nu are de fapt nici un suport juridic, câtă vreme numai

instanța de contencios administrativ are competența de soluționare în această

materie.

Nefondată este și critica vizând

necomunicarea încheierii de dezbateri, întrucât în sensul art. 266 alin. (3) C.

proc. civ. comunicarea este necesară pentru ca partea, cunoscând considerentele

hotărârii, să poată formula motivele căii de atac, recurenta reclamantă

neprobând existența vreunui prejudiciu sau a unei vătămări din această

perspectivă, de necomunicarea încheierii din 9 iunie 2009.

În fine, nefondate sunt și toate celelalte

critici formulate de recurenta-reclamantă S.C. prin care, în variate forme este

criticată soluția dată de prima instanță asupra excepției de nelegalitate

invocată, date fiind argumentele prezentate de instanța de fond, conform cu practica

constantă în această materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, la care de

altfel s-a și făcut referire.

Înalta Curte de Casație și Justiție,

secția de contencios administrativ și fiscal, apreciază că se menține

viabilitatea argumentelor prezentate în numeroasele sale decizii, pronunțate în

legătură cu admisibilitatea invocării excepțiilor de nelegalitate a actelor

administrative individuale, adoptate anterior intrării în vigoare a prezentei

legi a contenciosului administrativ, nr. 554/2004, republicată, cum este și

cazul H.G. nr. 949/1999 și nu se impune, raportat la cele învederate, revenirea

asupra acestei practici constante.

În plus de cele deja corect reținute

și de instanța de fond, Înalta Curte, independent de argumentele Curții

Constituționale, a căror substanță nu este nesocotită, nu poate să nu rețină,

pe temeiul art. 20 alin. (2) din Constituția României, că judecătorul național

este cel ce aplică direct și nemijlocit prevederile cuprinse în tratatele

internaționale, având și rolul de a aprecia în sensul art. 148 alin. (2) din

Constituție, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul

intern cu reglementările și jurisprudența C.E.D.O. și cea comunitară, respectiv

de a interpreta sau îndepărta, în măsura necesară, un act normativ național

contrar.

Așa fiind, corect a reținut și prima

instanță că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în

măsura în care permit repunerea în discuție, repetat și fără limită de timp, a

legalității unui act administrativ individual, întrucât încalcă principiile

fundamentale consacrate în practica C.E.D.O. și a celei comunitare, cu referire

specială la principiul securității raporturilor juridice și cel al protecției încrederii

legitime.

În plus, deși este necontestat că admiterea

excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci

doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, tot atât de

adevărat este că beneficiarul actului administrativ constatator sau constitutiv

de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit

astfel de fundamentul dreptului consacrat , astfel că admiterea excepției de

nelegalitate produce practic efecte similare, ca întindere și conținut, cu

anularea actului.

De asemenea, conform jurisprudenței

Curții de Justiție de la Luxemburg, este de competența judecătorului național,

în calitate de prim judecător comunitar, să asigure pe deplin aplicarea

dreptului comunitar.

Este semnificativ că aceeași instanță

comunitară a reținut, în ceea ce privește posibilitatea invocării excepției de

nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că atunci când

partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act

comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni,

trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al

respectivului act și nu va mai putea solicita în instanță controlul de

legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de

nelegalitate.

Față de toate cele mai sus arătate, în

temeiul art. 312 C. proc. civ. vor fi respinse ca nefondate cele trei recursuri

declarate în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de C.S., M.I.A.

și J.D. împotriva sentinței civile nr. 2562 din 16 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 3

noiembrie 2009.