ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4771/2009

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Soluția primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2562 din 16 iunie 2009 a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 949/1999 invocată de reclamanta C.S., în contradictoriu cu pârâții J.D., M.I.A., T.E.I. și Guvernul României, respingând totodată excepția lipsei de interes, în promovarea acțiunii, ca nefondată. Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarea situație de fapt. Prin încheierea de ședință din data de 12 februarie 2009, pronunțată în dosarul nr. 28743/3/2005, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția penală, a admis cererea inculpatei C.(B.)S.

de sesizare a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepției de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 949/1999, suspendând judecata cauzei până la soluționarea irevocabilă a excepției. În motivarea excepției s-a susținut că hotărârea menționată este contrară prevederilor art. 107 alin. (2) din Constituția României, încalcă acte normative cu forță juridică superioară, respectiv Decretul nr. 16/1976, de aprobare a Metodologiei generale de tehnică legislativă și dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, precum și dispozițiile exprese ale Acordului încheiat de Guvernul României și Guvernul SUA privind modalitățile prin care se poate schimba destinația fondului rambursabil oferit de SUA.

În cauză s-a depus întâmpinare de către pârâtul Guvernul României și s-a formulat cerere de intervenție în interesul acestui pârât de către Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, ambii invocând excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată, iar intervenientul, în plus și excepția lipsei de interes în promovarea acesteia. Instanța a admis în principiu cererea de intervenție formulată de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a respins cererea de intervenție, formulată în interesul aceluiași pârât, de Ministerul Finanțelor Publice.

Analizând cu prioritate cele două excepții mai sus menționate, Curtea de apel a reținut că reclamanta, fiind trimisă în judecată pentru săvârșirea infracțiunii de deturnare de fonduri, prevăzută de art. 302 1 alin. (2) C. pen., constând în schimbarea destinației fondului de contrapartidă constituit din contravaloarea în lei a ajutorului nerambursabil primit din partea SUA, contrar dispozițiilor H.G. nr. 949/1999, apare cu evidență că aceasta justifică interesul promovării acțiunii.

Cu privire la excepția inadmisibilității demersului reclamantei opinia curții de apel a fost aceea că actul administrativ dedus judecății este unul individual, iar nu normativ, producând efecte juridice față de un subiect determinat atunci când stabilește că Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale va utiliza suma prevăzută ca suport financiar pentru acoperirea cheltuielilor de condiționare și depozitare a grâului, aparținând unor producători agricoli stabiliți în baza criteriilor aprobate prin ordin al ministrului agriculturii. Pe cale de consecință, în raport de împrejurarea că excepția de nelegalitate invocată în speță, are ca obiect un act administrativ unilateral, cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, instanța a apreciat că excepția de nelegalitate invocată este inadmisibilă.

În acest context s-a reținut că judecătorul național, în calitate de prim judecător al C.E.D.O. și al dreptului comunitar este competent să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național, considerent în raport de care s-a constatat că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe cale incidentă, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale, cu caracter individual, emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului și practicii C.E.D.O; s-a invocat în acest sens soluția de principiu adoptată la data de 26 mai 2008 în ședința Plenului Judecătorilor Secției de Contencios administrativ și Fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea unificării practicii.

2. Recursurile declarate de recurenții J.D., C.S. și M.I.A. Împotriva acestei sentințe, în termen legal, au declarat recurs reclamanta C.S., precum și pârâții M.I.A. și J.D. 2.1. Recurentul pârât J.D. a criticat sumar sentința pronunțată, în temeiul art. 304 pct. 5 C. proc. civ., cu referire la art. 105 alin. (2) C. proc. civ., arătând în esență că a fost citat prin procedura publicității de către prima instanță, ceea ce în cazul unui litigiu de contencios administrativ este nelegal, fiindu-i totodată încălcat și dreptul la apărare. 2.2. Recurenta-reclamantă C.S., la rândul său a criticat hotărârea primei instanțe, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 4, pct. 5 C. proc.

civ. și respectiv 304 pct. 9 C. proc.

civ., în dezvoltarea cărora a susținut în esență următoarele: - instanța a dat dovadă de „exces de putere" atunci când a considerat ca dispozițiunile art. 4 din Legea nr. 544/2004 nu se aplică, pe motiv ca nu sunt constituționale si in conformitate cu dispozițiile art. 6 din CEDO, deși există in vigoare o decizie obligatorie a Curții Constituționale; în acest sens, au fost schimbate, în mod nereal, pe cale de interpretare empirică prevederile art. 4 din Legea nr. 544/2004, așa cum a fost modificata prin Legea nr. 262/2007; - instanța a comis o imixtiune in atribuțiile puterii legislative, încălcând dispozițiile constituționale clare si limpezi ale art. 20, art. 52 si art. 148 din Constituția României in vigoare ca și atribuțiile Curții Constituționale privind constituționalitatea legilor, prin invocarea art. 6 din CEDO referitor la garanția unui „ proces echitabil" dar confundând însăși esența si scopul acestor dispoziții; - utilizarea de către prima instanță a sintagmei „judecător național" căruia i-a fost atribuită calitatea de „prim judecător al C.E.D.O.

și al dreptului comunitar", adaugă în mod artificial la legea de organizare si funcționare a instanțelor de judecata, Legea nr. 304/2004; - nu au fost respectate prevederile art. 129 alin. (6) C. proc. civ. potrivit cu care „judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse judecații", abuzându-se de rolul activ și hotărându-se asupra inadmisibilității mijlocului de apărare invocat de reclamanta, si nu asupra obiectului excepției, si anume concordanta H.G.

nr. 949/1999 cu legea in temeiul căreia a fost emisa, ci a admisibilității excepției, aspect asupra căruia instanța de fond se pronunțate deja in mod irevocabil; - instanța s-a substituit Curții Constituționale, asumându-și atribuții rezervate in exclusivitate Curții Constituționale tăgăduind texte de lege in vigoare, in pofida faptului ca recunoaște ca asupra acestora s-a pronunțat Curtea Constituționala ca fiind constituționale; - instanța a comunicat numai sentința nr. 2562 din 16 iunie 2009, deși era obligata sa comunice si încheierea din 09 iunie 2009, despre care face vorbire in practicaua sentinței ca este parte integranta întrucât atunci au avut loc dezbaterile pe fond si s-au pus concluzii.

Consecința juridica a necomunicării sentinței sau a unei părți din aceasta, deși obligativitatea acestei comunicări este imperativ stabilita prin dispozițiile art. 266 alin. (3) C. proc. civ., duce la încălcarea dreptului la apărare si la un proces echitabil; - instanța a apreciat greșit că numiții J.D., M.I.A. si T.E. au calitatea de pârâți în cadrul soluționării excepției de nelegalitate ce a constituit obiectul cu care a fost sesizata de către instanța de fond, si anume Secția penală a Înaltei Curți de Casație și Justiție, întrucât calitatea părților nu se poate schimba in cadrul unui proces. Ori, in procesul de fond in care s-a invocat excepția nelegalității, cei trei au calitatea de inculpați împreuna cu reclamanta S.C.

iar cealaltă parte – M.A.D.R. - are calitatea de parte vătămata. - citarea lui J.D. s-a făcut prin publicitate la ușa instanței, in pofida faptului ca s-a stabilit prin Decizia nr. 647/2006 a Curții Constituționale, publicata in M.Of. nr. 921 din 14 noiembrie 2006, ca aceasta reglementare este anticonstituționala, după cum nici citarea paratului nu s-a realizat cu respectarea legii și a dispozițiilor procedurale; - instanța nu s-a pronunțat asupra legalității actului administrativ dedus judecata respectiv H.G. nr. 949/1999, ci numai asupra admisibilității excepției, rezumând la o motivare bazata pe argumentele Deciziei nr. 2307 din 04 iunie 2008 pronunțata intr-o alt; speța de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrative si fiscal, care însă avea un obiect diferit; - instanța interpretând greșit HG.

nr. 949/1999 a schimbat natura acesteia, calificând-o ca fiind un act administrativ unilateral individual, deși Înalta Curte de Casație și Justiție prin încheierea din 12 februarie 2009, prin care a sesizat instanța de contencios, l-a calificat in mod irevocabil ca fiind un act administrativ unilateral normativ, sub acest aspect existând putere de lucru judecat; - H.G. nr. 949/1999 trebuie calificată ca un act administrativ unilateral normativ, întrucât dispune ca prin ordin al ministrului sa se stabilească criterii pentru producătorii agricoli ce vor primi suport financiar pentru depozitarea cerealelor, adresându-se unei anumite categorii de producători agricoli ce vor fi calificați pe baza unor criterii.

În plus, instanța de contencios administrativ, ce nu judeca litigiul fondului cauzei, nu are dreptul sa schimbe natura actului juridic prin greșita calificare a acestuia, sancțiunea fiind reformarea hotărârii recurate. 2.3. Și recurentul-pârât I.M. a criticat hotărârea primei instanțe, invocând ca motiv de nelegalitate prevederile art. 304 pct. 5 cu referire la art. 105 alin. (2) C. proc. civ., justificat de împrejurarea că nu ar fi fost citat la soluționarea cauzei, cu atât mai mult cu cât cererea sa pentru lipsă de apărare a fost nemotivat respinsă, ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a dreptului fundamental la apărare, consacrat explicit în Constituția României cât și în Codul de procedură civilă.

3. Soluția instanței de control judiciar Recursurile sunt nefondate. Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor prezentate de cei trei recurenți ca și față de prevederile legale incidente și sub toate aspectele, potrivit art. 304 1 apreciază că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate care să impună, fie casarea, fie modificarea hotărârii atacate în considerarea celor în continuare arătate. Analizând și răspunzând sistematic criticilor comune, după caz, ale celor trei recurenți, Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate motivele de recurs ce vizează nerespectarea dreptului la apărare al recurenților J.D. și respectiv I.M., prin pretinsa încălcare a formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității, de art. 105 alin. (2) C. proc.

civ., urmare a citării prin procedura publicității la ușa instanței a recurentului J.D. și respectiv prin neacordarea unui termen pentru lipsă de apărare solicitat de recurentul M.I. În acest sens, Înalta Curte reține cu prioritate că prima instanță de contencios administrativ a fost investită cu soluționarea excepției de nelegalitate de față, a H.G. nr. 949/1999, în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, urmare a invocării acestei excepții în fața unei instanțe penale, de către reclamanta-recurentă C.S. (inculpat în dosarul penal).

Constatând la termenul de judecată din 14 aprilie 2009 că citația expediată pârâtului-recurent J.D., la adresa existentă și menționată în cauza penală, a fost restituită cu mențiunea „mutat de la adresă” și date fiind prevederile art. 4 alin. (2) din același act normativ, vizând procedura de soluționare, de urgență, prima instanță, în mod corect, în opinia Înaltei Curți a dispus citarea în condițiile art. 95 C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât nici una dintre părțile din cauză nu a fost în măsură să îi indice noul domiciliu. Nu se poate reține, raportat și la obiectul cauzei că în acest mod s-ar fi pricinuit recurentului o vătămare, în sensul art. 105 alin. (2) C. proc. civ., nefiind incidente nici prevederile art. 95 alin. (4) C. proc.

civ. în sensul că recurentul pârât J.D. nu a dovedit că a fost cu rea-credință citat în cauză, prin publicitate. Nefondate sunt și criticile vizând pretinsa încălcare a dreptului la apărare a recurentului pârât M.I., legal citat la adresa indicată în cauza penală, câtă vreme cererea formulată în temeiul art. 156 C. proc. civ. a fost respinsă motivat de către instanță, fiind apreciată ca nefiind temeinic motivată, după cum rezultă din încheierea de ședință de la 9 iunie 2009 (fila 51, dosar Curtea de Apel București) în condițiile în care art. 156 C. proc. civ. prevede numai posibilitatea acordării de către instanță a unui termen pentru un astfel de motiv și nu o obligativitate în acest sens. Înalta Curte va respinge și criticile recurentei C.S.

vizând aceleași aspecte, mai cu seamă că, din perspectiva modalității de citare a celorlalți doi recurenți aceasta nu poate invoca nicio o potențială vătămare proprie. Nefondate sunt și criticile recurentei-reclamante C.S. vizând stabilirea naturii juridice a actului administrativ a cărui excepție s-a invocat, respectiv a H.G. nr. 949/1999, pentru modificarea H.G. nr. 818/1999 privind utilizarea Fondului de Contrapartidă constituit din contravaloarea în lei a ajutorului primit din partea SUA, conform Acordului de credit nerambursabil pentru importul de mărfuri, aprobat prin H.G. nr. 45/1993, în sensul că instanța de contencios administrativ greșit a apreciat că acesta este un act administrativ individual și nu unul normativ, cum se impunea.

Independent de împrejurarea că însăși recurenta-reclamantă, în cuprinsul motivării excepției de nelegalitate invocată (filele 13-15 dosar Curtea de Apel București) califică acest act administrativ ca fiind unul individual, și nu normativ, Înalta Curte constată că prima instanță în mod corect a apreciat actul ca având o astfel de natură juridică, rezultând fără echivoc din cuprinsul acestuia că se adresează și este de natură a produce efecte față de persoane determinate și determinabile, dinainte stabilite, în cauză, față de producătorii agricoli stabiliți în baza criteriilor aprobate prin ordin al ministrului agriculturii și alimentației.

Așa fiind nu se putea reține natura de act administrativ normativ a hotărârii de guvern menționată, neputându-se evident susține că aprecierea cuprinsă în încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, ar putea avea autoritate de lucru judecat și ar „obliga” astfel la o identică calificare, cum eronat s-a susținut. O astfel de apreciere este în totală neconcordanță cu voința legiuitorului, cu esența instituției excepției de nelegalitate și nu are de fapt nici un suport juridic, câtă vreme numai instanța de contencios administrativ are competența de soluționare în această materie. Nefondată este și critica vizând necomunicarea încheierii de dezbateri, întrucât în sensul art. 266 alin. (3) C. proc.

civ. comunicarea este necesară pentru ca partea, cunoscând considerentele hotărârii, să poată formula motivele căii de atac, recurenta reclamantă neprobând existența vreunui prejudiciu sau a unei vătămări din această perspectivă, de necomunicarea încheierii din 9 iunie 2009. În fine, nefondate sunt și toate celelalte critici formulate de recurenta-reclamantă S.C. prin care, în variate forme este criticată soluția dată de prima instanță asupra excepției de nelegalitate invocată, date fiind argumentele prezentate de instanța de fond, conform cu practica constantă în această materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, la care de altfel s-a și făcut referire.

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, apreciază că se menține viabilitatea argumentelor prezentate în numeroasele sale decizii, pronunțate în legătură cu admisibilitatea invocării excepțiilor de nelegalitate a actelor administrative individuale, adoptate anterior intrării în vigoare a prezentei legi a contenciosului administrativ, nr. 554/2004, republicată, cum este și cazul H.G. nr. 949/1999 și nu se impune, raportat la cele învederate, revenirea asupra acestei practici constante.

În plus de cele deja corect reținute și de instanța de fond, Înalta Curte, independent de argumentele Curții Constituționale, a căror substanță nu este nesocotită, nu poate să nu rețină, pe temeiul art. 20 alin. (2) din Constituția României, că judecătorul național este cel ce aplică direct și nemijlocit prevederile cuprinse în tratatele internaționale, având și rolul de a aprecia în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența C.E.D.O. și cea comunitară, respectiv de a interpreta sau îndepărta, în măsura necesară, un act normativ național contrar. Așa fiind, corect a reținut și prima instanță că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în măsura în care permit repunerea în discuție, repetat și fără limită de timp, a legalității unui act administrativ individual, întrucât încalcă principiile fundamentale consacrate în practica C.E.D.O.

și a celei comunitare, cu referire specială la principiul securității raporturilor juridice și cel al protecției încrederii legitime. În plus, deși este necontestat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, tot atât de adevărat este că beneficiarul actului administrativ constatator sau constitutiv de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului consacrat , astfel că admiterea excepției de nelegalitate produce practic efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului. De asemenea, conform jurisprudenței Curții de Justiție de la Luxemburg, este de competența judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar.

Este semnificativ că aceeași instanță comunitară a reținut, în ceea ce privește posibilitatea invocării excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al respectivului act și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Față de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. vor fi respinse ca nefondate cele trei recursuri declarate în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de C.S., M.I.A. și J.D. împotriva sentinței civile nr. 2562 din 16 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 noiembrie 2009.