Pace împotriva Maltei

Reclamanții, dl Cecil Pace și dl Henry Pace, sunt doi cetățeni maltezi care s-au născut în 1930 și, respectiv, 1933 și trăiesc în Ta’Xbiex (Malta). Ele sunt reprezentate în fața Curții de dl M. Pace și dl T. Azzopardi, doi avocați practicanți în Ta’Xbiex. s, pot fi rezumați după cum urmează. Reclamanții sunt acționari principali ai Băncii de Industrie, Comerț și Agricultură Limited (denumit în continuare „Banca de Industrie”). La 25 noiembrie 1972, licența Băncii de Industrie a fost suspendată temporar. În conformitate cu secțiunea 18 din Legea bancară 1970 și după consultarea Băncii Centrale a Maltei, ministrul finanțelor a desemnat un controlor și l-a acuzat să asume toate competențele Consiliului de administrație și ale acționarilor Băncii de Industrie.

Operatorul a fost solicitat să se ocupe de activele și datoriile Băncii de Industrie și ale societăților sale asociate, în vederea asigurării drepturilor și intereselor deponenților, creditorilor și acționarilor și a lichidarii activelor pentru distribuția eventuală. Între 1986 și 1989, reclamanții au depus mai multe procese în fața Curții Civile (Primă Sală) împotriva controlului, susținând că el a fost responsabil pentru mal administrare și că comportamentul său a fost abuziv și ilegal. Acestea au susținut că activele Băncii de Industrie au fost dissipate sau vândute pentru un preț de denumire, că datoriile nu au fost colectate și recuperate, că inventarele nu au fost realizate și că documentarea corectă a tranzacțiilor nu a fost păstrată.

Mai multe ședințe au avut loc în fața Curții Civile și au început să fie colectate dovezi. În timp ce procedurile erau în așteptare, Legea XVII din 1995 (Legea societăților controlate – Capitolul 383 din Legile din Malta) a fost pronunțată. Acesta a creat un organism numit „Consiliu de apeluri”. Toate procesele și cererile făcute de solicitanți și în așteptare în fața Curții Civile au fost transferate la acest organism, care a devenit competent pentru a le auzi și a le determina. Comitetul de apel a fost format din trei membri, un președinte și doi experți în servicii bancare sau financiare desemnați de Ministrul Finanțelor. Durata biroului lor, care ar fi fost stabilită în scrisoarea de numire a ministrului, nu ar putea depăși trei ani.

Un apel asupra punctelor de drept în fața Curții de Apel a fost disponibil împotriva deciziilor comitetului de apel. În conformitate cu art. 16 din Legea XVII din 1995 nu se impune nicio acțiune împotriva controlului, a comitetului de apel sau a guvernului pentru orice lucru care a fost făcut în conformitate cu dispozițiile Actului de la data numării controlului. În conformitate cu art. 15 din Legea XVII din 1995 controllerul a avut puterea de a anula numele unei bănci și ale societăților asociate din registrul societăților. El ar putea, de asemenea, să decidă să transmită documente Registrarului. Aceste documente trebuiau distruse după zece ani. În 1996 reclamanții au introdus o cerere (nu.

533/96) în fața Curții Civile (Prima Sală) în jurisdicția sa constituțională, susținând că modificările introduse prin Legea XVII din 1995 au fost destinate în mod specific să le privească de posibilitatea de a avea o cale echitabilă. Reclamanții au susținut că, având în vedere natura și compoziția acesteia, Comitetul de apel nu a putut fi considerat un tribunal imparțial și independent. Într-o hotărâre pronunțată la o dată neespecificată, Curtea Civilă a respins cererea reclamanților, constatând că nu a existat încălcarea articolului 6 § 1 din Convenție, deoarece această dispoziție nu impune ca un organism, cum ar fi comitetul de apel, să aibă același nivel de independență și imparțialitate ca un „tribual”.

Curtea Civilă a susținut că comitetul de apel este independent în mod obiectiv, deoarece deciziile sale nu se bazează pe directive emise de nicio autoritate, iar în plus, nu este supusă oricărei alte părți. Faptul că membrii comitetului de apel au fost desemnați timp de trei ani cu posibilitatea de a se re numirea la expirarea mandatului lor nu a însemnat că nu vor beneficia de suficiente garanții împotriva presiunilor exterioare. Într-o hotărâre din 3 decembrie 1997, Curtea Constituțională a respins recursul reclamanților și a confirmat hotărârea Curții Civile, menționând că Constituția Maltei a făcut trimitere la o instanță sau o altă autoritate instituită prin lege, în timp ce Convenția se referă la un „cort privat”.

Astfel, drepturile civile ar putea fi stabilite de ambele instituții. În opinia Curții Constituționale, nu existau îndoieli cu privire la imparțialitatea personală a membrilor consiliului. În ceea ce privește argumentul reclamanților potrivit căruia lipsa de imparțialitate obiectivă ar putea fi deferită de faptul că membrii consiliului au fost desemnați de Ministrul Finanțelor, care a fost acuzat în procesele pe care le-au introdus-o, Curtea Constituțională a observat că legea se aplică în mod egal tuturor și că autoritatea care a desemnat consiliul este de puțină relevanță. În orice caz, modalitatea de numire a președintelui și a membrilor comitetului de recurs nu a ridicat îndoieli obiectiv justificate în ceea ce privește imparțialitatea și independența lor, deoarece nu au nicio legătură de ocupare a forței de muncă sau de dependență cu ministrul finanțelor.

Consiliul a fost autorizat să ia deciziile sale liber și independent de orice presiune sau influență. Membrii săi nu pot fi respinși arbitrar. Curtea Constituțională a susținut, de asemenea, că Legea XVII din 1995 a garantat un proces echitabil. Între timp, reclamanții au introdus o altă cerere (n. 549/96) în fața Curții Civile (Primă Sală) în jurisdicția sa constituțională. Acestea au susținut că, având în vedere că deciziile comitetului de apel au fost definitive în măsura în care au determinat puncte de fapt, beneficiul existent anterior de dubla examinare a fost pierdut. În plus, având în vedere imunitatea retroactivă acordată de art. 16 din Legea XVII controlului din 1995, comitetului de apel și guvernului, nimeni nu ar putea fi responsabil pentru dissiparea activelor lor și comportamentul neglijent și ilegal în administrarea intereselor lor financiare.

Prin urmare, chiar dacă procesele lor erau bine fondate, reclamanții nu au putut obține o hotărâre împotriva acuzaților sau să o impună. În plus, ei au susținut că art. 15 din Actul XVII din 1995 prevede, de asemenea, îndepărtarea denumirii unei societăți din registrul societăților, ceea ce implică arhivarea și distrugerea dosarelor societății. În hotărârea din 28 mai 1999, Curtea Civilă a declarat că Legea XVII din 1995 a încălcat dreptul reclamanților de a continua cazurile lor în curs într-un timp rezonabil și de a avea un remediu eficace în fața unei autorități naționale. Prin urmare, aceasta a susținut că procesele instituíte de către reclamanții înainte de intrarea în vigoare a prezentei acte ar trebui să fie hotărâte de Curtea Civilă în conformitate cu normele preexistente și nu de către comitetul de apeluri.

Curtea civilă a susținut că nu este competentă să decidă asupra presupusei imunități juridice a controlului. De asemenea, acesta a respins plângerea reclamanților cu privire la distrugerea documentelor, deoarece sunt disponibile remedii obișnuite pentru a evita luarea unor astfel de acțiuni. Procurorul general a recurs la Curtea Constituțională. Reclamanții au depus un recurs încrucișat. Într-o hotărâre din 27 februarie 2003, Curtea Constituțională a confirmat hotărârea Curții Civile în ceea ce privește constatarea unei încălcări a dreptului reclamantului la un proces într-un timp rezonabil. Cu toate acestea, acest lucru nu a însemnat că un transfer de cauze de la Curtea Civilă către consiliu ar fi fost licit și legal, în special deoarece ar fi putut diminua drepturile și remediile de care au beneficiat părțile.

În special, în temeiul Legii XVII din 1995 părțile nu au dreptul la un recurs asupra unor puncte de fapt (cum sunt garantate de normele anterioare), dar nu au putut decât contesta punctele de drept decise de comitetul de recurs în fața Curții de Apel. Prin urmare, părțile au pierdut pentente lite dreptul la un recurs deplin. Acest lucru a constituit o încălcare a articolului 13 din Convenția Curtea Constituțională a susținut, de asemenea, că este legitim să acorde imunității controlului și ministrului finanțelor. Cu toate acestea, art. 16 din Actul XVII din 1995 nu a putut fi interpretat ca conferind o imunitate generală. Întrucât nimeni nu ar fi putut fi considerat ca fiind deasupra legii, controlorul ar fi putut fi protejat împotriva acțiunilor judiciare doar în măsura în care a acționat cu bună credință.

El ar fi totuși responsabil dacă ar fi fost dovedit că a acționat în credință proastă. În ceea ce privește competențele conferite controlului prin art. 15 din Legea XVII din 1995, Curtea Constituțională a observat că, în temeiul dreptului intern, reclamanții ar fi putut utiliza alte măsuri de remediere ordinare pentru a obține producerea oricărui document relevant; nu s-a demonstrat că reclamanții au fost negați ilegal acest drept. Într-un fax din 14 noiembrie 2005, reclamanții au informat Curții că nu au introdus niciun proces după 1995. Procesele depuse împotriva controlului Băncii de Industrie și împotriva Ministrului Finanțelor înainte de 1995 au fost suspendate în așteptarea rezultatului cererilor constituționale ale reclamanților.

Acestea au fost reluate după eliberarea hotărârii Curții Constituționale din 27 februarie 2003 și, la 14 noiembrie 2005, au fost încă în așteptare. Compoziția și metoda de numire a comitetului de recurs sunt descrise în art. 7 din Legea XVII din 1995, care se menționează după cum urmează: „(1) În sensul prezentului act se constituie o comisie care să fie desemnată în mod corespunzător comitetului de apel, care constă într-un președintor și în alți doi membri desemnați de ministru. (2) Membrii consiliului, înainte de a intra pe biroul lor, iau în fața procurorului general jurământul de a examina și de a decide orice chestiune le-a menționat cu echitate și imparțialitate. (3) Președintele este un avocat cu un minim de 12 ani de practică juridică.

(4) Ceilalți doi membri menționate în art. (1) sunt persoane care, în avizul ministrului, dețin expertiza și experiența necesare în serviciile bancare sau financiare.

(5) Membrii consiliului sunt desemnați pentru o astfel de perioadă pe care ministrul le poate stabili în scrisoarea de numire, pe care perioada nu depășește trei ani, și pot fi eliminați numai de către ministru cu consimțământul Comisiei pentru administrarea justiției, din motive dovedit că nu poate îndeplini funcțiile biroului lor, fie că rezultă din infirmerie a organismului sau a mintei sau din alte cauze, sau că se dovedește că este defavorizat.” În conformitate cu art. 12 din lege, „deciziile consiliului de administrare sunt finale, cu excepția punctelor de drept decise de consiliu din care un recurs depune Curtea de Apel.” În conformitate cu Legea XVII din 1995, Ministrul Finanțelor este obligat să numească un operator pentru a gestiona activele și interesele unei societăți ale căror licență a fost restricționată sau revocată.

În conformitate cu art. 16 din lege se acordă imunitate, care spune: „Nici o acțiune nu are loc împotriva Contralor, a comitetului de apel sau a guvernului pentru orice lucru efectuat în temeiul prezentului lege sau a legii bancare, iar acest articol se aplică de la data numării Contralorlor chiar dacă această dată se întâmplă să fie înainte de data intrării în vigoare a prezentului lege.” Autoritatea controlului de a sparge numele societăților din registrul societăților este prevăzută de art. 15 din lege, potrivit căreia: „1) Contractorul trebuie, de asemenea, în conformitate cu art. 161 din Ordonia privind parteneriatele comerciale sau cu orice altă dispoziție a oricărei alte legi care înlocuiesc această ordonanță, să furnizeze grefierului pentru înregistrare de către el un anunț de o astfel de aprobare, iar secretarul trebuie să anuleze în acest caz numele societății sau parteneriatului de înregistrare.

(2) Contractorul, împreună cu notificarea menționată anterior, transmite cărțile și alte documente ale societății grefierului, care le păstrează pentru o perioadă de zece ani de la data în care numele societății sau parteneriatului a fost eliminat de registru.”

The applicants, Mr Cecil Pace and Mr Henry Pace, are two Maltese nationals who were born respectively in 1930 and 1933 and live in Ta’Xbiex (Malta). They are represented before the Court by Mr M. Pace and Mr T. Azzopardi, two lawyers practising in Ta’Xbiex. s, may be summarised as follows. The applicants are principal shareholders of the Bank of Industry, Commerce and Agriculture Limited (hereinafter, the “Bank of Industry”). On 25 November 1972 the licence of the Bank of Industry was temporarily suspended. Pursuant to Section 18 of the Banking Act 1970 and after consultation with the Central Bank of Malta, the Minister of Finance appointed a controller and charged him to assume all the powers of the Board of Directors and of the shareholders of the Bank of Industry.

The controller was requested to take care of the assets and liabilities of the Bank of Industry and of its associated companies with a view to safeguarding the rights and interests of the depositors, creditors and shareholders and to liquidate the assets for eventual distribution. Between 1986 and 1989 the applicants filed several lawsuits before the Civil Court (First Hall) against the controller, alleging that he was responsible for mismanagement and that his behaviour had been abusive and illegal. They claimed that the assets of the Bank of Industry were being dissipated or sold for a derisory price, that debts were not being collected and recovered, that inventories were not being made and that proper documentation of the transactions was not being kept.

Several sittings took place before the Civil Court and evidence started to be collected. While the proceedings were pending, Act XVII of 1995 (Controlled Companies Act – Chapter 383 of the Laws of Malta) was enacted. It created a body called “Appeals Board”. All the lawsuits and claims made by the applicants and pending before the Civil Court were transferred to this body, which had become competent to hear and determine them. The Appeals Board was to be composed of three members, a Chairman and two experts in banking or financial services appointed by the Minister of Finance. The duration of their office, which would have been established in the Minister’s letter of appointment, could not exceed three years.

An Appeal on points of law before the Court of Appeal was available against the decisions of the Appeals Board. According to Article 16 of Act XVII of 1995 no action lay against the controller, the Appeals Board or the Government for anything which had been done in accordance with the provisions of the Act from the date of the appointment of the controller. Under Article 15 of Act XVII of 1995 the controller had the power of striking off the names of a bank and of its associated companies from the register of companies. He could also decide to deliver documents to the registrar. These documents were to be destroyed after ten years. In 1996 the applicants introduced a claim (no. 533/96) before the Civil Court (First Hall) in its constitutional jurisdiction.

They alleged that the changes introduced by Act XVII of 1995 were specifically aimed at depriving them of the possibility of having a fair trail. The applicants submitted that, in view of its nature and composition, the Appeals Board could not be regarded as an impartial and independent tribunal. In a judgment delivered on an unspecified date, the Civil Court dismissed the applicants’ claim. It found that there had been no violation of Article 6 § 1 of the Convention, since this provision did not require a body such as the Appeals Board to have the same level of independence and impartiality as a “tribunal”. The Civil Court held that the Appeals Board was objectively independent as its decisions were not based on directives issued by any authority.

Furthermore, it was free from subjection to any other party. The fact that the members of the Appeals Board were appointed for three years with a possibility of reappointment at the expiry of their term of office did not mean that they would not enjoy sufficient guarantees against outside pressures. The applicants appealed to the Constitutional Court. In a judgment of 3 December 1997, the Constitutional Court rejected the applicants’ appeal and confirmed the Civil Court’s judgment. It noted that the Constitution of Malta referred to a court or other authority instituted by law, while the Convention referred to an “impartial tribunal”. Thus, civil rights might be determined by both these institutions.

In the Constitutional Court’s view, there were no doubts as to the personal impartiality of the members of the board. As to the applicants’ argument that a lack of objective impartiality could be inferred from the fact that the members of the board were nominated by the Minister of Finance, who was the defendant in the lawsuits they had introduced, the Constitutional Court observed that the law applied equally to everybody and that the authority who appointed the board was of little relevance. In any case, the manner of appointment of the Chairman and of the members of the Appeals Board did not raise any objectively justified doubts as to their impartiality and independence, as they had no relationship of employment or dependence with the Minister of Finance.

The board was allowed to make its decisions freely and independently of any pressure or influence. Its members could not be arbitrarily dismissed. The Constitutional Court also held that Act XVII of 1995 guaranteed a fair trial. In the meantime, the applicants had introduced another claim (no. 549/96) before the Civil Court (First Hall) in its constitutional jurisdiction. They submitted that since the decisions of the Appeals Board were final in so far as they determined points of fact, the previous existing benefit of double examination had been lost. Furthermore, in view of the retroactive immunity granted by Article 16 of Act XVII of 1995 to the controller, to the Appeals Board and to the Government, nobody could be held legally responsible for the dissipation of their assets and negligent and illegal behaviour in administrating their financial interests.

Therefore, even if their lawsuits were well-founded, the applicants could not obtain a judgment against the defendants or enforce it. In addition, they submitted that Article 15 of Act XVII of 1995 also provided for the removal of a company’s name from the register of companies, which entailed the archiving and destruction of the company’s files. This could result in the obliteration of evidence which the applicants might need to use. In a judgment of 28 May 1999, the Civil Court declared that Act XVII of 1995 had breached the applicants’ right to continue their pending cases within a reasonable time and to have an effective remedy before a national authority. Therefore, it held that the lawsuits instituted by the applicants before the entry into force of this Act should be decided by the Civil Court in accordance with the pre-existing rules, and not by the Appeals Board.

The Civil Court held that it was not competent to decide upon the alleged legal immunity of the controller. It also rejected the applicants’ complaint regarding the destruction of the documents as ordinary remedies were available to avoid such actions being taken. The Attorney General appealed to the Constitutional Court. The applicants lodged a cross appeal. In a judgment of 27 February 2003, the Constitutional Court confirmed the Civil Court’s decision in so far as it concerned the finding of a violation of the applicants’ right to a trial within a reasonable time. It observed that in its previous judgment of 3 December 1997, it had held that the Appeals Board had the necessary requirements of independence and impartiality.

However, this did not mean that a transfer of cases from the Civil Court to the board would have been licit and legal, especially since it might have diminished the rights and remedies enjoyed by the parties. In particular, under Act XVII of 1995 the parties were not entitled to an appeal on points of fact (as guaranteed by the previous rules), but could only challenge the points of law decided by the Appeals Board before the Court of Appeal. Therefore, the parties had lost pendente lite the right to a full appeal. This constituted a violation of Article 13 of the Convention The Constitutional Court furthermore held that it was legitimate to grant immunity to the controller and to the Minister of Finance.

However, Article 16 of Act XVII of 1995 could not be interpreted as conferring a general immunity. As no one could be considered to be above the law, the controller could have been protected against judicial actions only in so far as he had acted in good faith. He would still be liable if it was proved that he had acted in bad faith. As to the powers given to the controller by Article 15 of Act XVII of 1995, the Constitutional Court observed that under domestic law the applicants could have made use of other ordinary remedies in order to obtain the production of any relevant document. It had not been shown that the applicants had been illegally denied this right. In a fax of 14 November 2005, the applicants informed the Court that they had not introduced any lawsuit after 1995. The lawsuits filed against the controller of the Bank of Industry and against the Minister of Finance before 1995 were suspended awaiting the outcome of the applicants’ constitutional claims.

They were resumed after the delivery of the Constitutional Court’s judgment of 27 February 2003 and were, on 14 November 2005, still pending. The composition and the method of appointment of the Appeals Board are described in Article 7 of Act XVII of 1995, which reads as follows: “(1) For the purpose of this Act there shall be constituted a Board to be styled the Appeals Board which shall consist of a Chairman and two other members appointed by the Minister. (2) The members of the Board shall, before entering upon their office, take before the Attorney General the oath to examine and decide any matter referred to them with equity and impartiality. (3) The Chairman shall be an advocate with a minimum of twelve years’ legal practice.

(4) The two other members mentioned in sub article (1) shall be persons who in the opinion of the Minister, possess the necessary expertise and experience in banking or financial services.

(5) The members of the Board shall be appointed for such period that the minister may establish in the letter of appointment, which period shall not exceed three years, and may only be removed by the Minister on the advice of the Commission for the Administration of Justice on the grounds of proved inability to perform the functions of their office whether arising from infirmity of body or mind or any other cause, or proved misbehaviour.” According to Article 12 of the Act, “The decisions of the Board shall be final except with respect to points of law decided by the Board from which an appeal shall lie to the Court of Appeal.” Under Act XVII of 1995, the Minister of Finance is required to appoint a controller in order to manage the assets and interests of a company whose licence has been restricted or revoked.

The controller is granted an immunity under Article 16 of the Act, which reads as follows: “No action shall lie against the Controller, the Appeals Board or the Government for anything done under the authority of this Act or of the Banking Act and this article shall apply from the date of appointment of the Controller even if that date happens to be before the date of the coming into force of this Act.” The controller’s power to strike off names of companies from the register of companies is provided for by Article 15 of the Act, according to which: “(1) The Controller shall also, in accordance with article 161 of the Commercial Partnerships Ordinance or any other provision of any other law substituting the said Ordinance, deliver to the Registrar for registration by him a notice of such approval, and the Registrar shall thereupon strike the name of the company or partnership off the register.

(2) The Controller shall, together with the aforesaid notice, deliver the books and other documents of the company to the Registrar, who shall keep them for a period of ten years from the date at which the name of the company or partnership was struck off the register.”