ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1054/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1054/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 75/ CA din

4 mai 2009, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a

admis acțiunea formulată de reclamanta T.A.V., în contradictoriu cu pârâții Ministerul

Sănătății și I.G.H. Iași, și a anulat Ordinul nr. 1852/2008 emis de ministrul

sănătății, dispunând suspendarea efectelor acestuia până la rămânerea

irevocabilă a cauzei. Prin aceeași sentință, instanța de judecată a respins

excepțiile lipsei de interes, a lipsei calității procesuale active a reclamantei

și cea a prematurității introducerii acțiunii.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Prin Ordinul nr. 1852/2008,

s-a dispus desființarea secției clinice gastroenterologie IV cu 25 de paturi și

redistribuirea paturilor din această secție către celelalte trei secții

clinice, la propunerea I.G.H. Iași cuprinsă în adresa nr. 1774/2008 avizată de

către U.M.F. G.T.P. Iași, precum și referatul de aprobare al D.G.O.R.U.D.P.S.

nr. 11666/2008.

Astfel, managerul I.G.H. Iași,

dr. L.M., a propus D.G.M.I. al Ministerului Sănătății ca, în vederea creșterii

eficienței în funcționarea Institutului, să se dispună „redistribuirea a 5

paturi de la secția clinică gastroenterologie I, precum și a celor 25 de paturi

de la Clinica Gastroenterologie IV către secții II și III”. În motivarea

acestei propuneri se susține că spațiul existent corespunde perfect acestei

structuri propuse și că personalul de specialitate din Secția IV va fi

redistribuit pe celelalte Secții ale Institutului, iar actualii șefi de Secții

recomandați de Senatul U.M.F., în număr de 3, vor ocupa cele trei funcții de

conducere.

A fost motivată această

propunere și în sensul necesității creșterii eficienței activității de

asistență medicală acordată în ambulatoriul integrat, deoarece în acest fel ar

urma să crească numărul de consultații acordate pacienților, obținându-se

fonduri suplimentare de la C.A.S. Iași, precum și îmbunătățirea indicatorilor

de performanță ai managementului spitalului public în special al celor de

calitate și economico-financiari.

Referitor la excepțiile

invocate în cauză, prima instanță a apreciat că acestea sunt neîntemeiate,

reținând următoarele:

Prin emiterea Ordinului nr. 1852/2008,

reclamanta a considerat că au fost înfrânte dispoziții imperative ale legii,

sancțiunea decurgând din acest fapt fiind nulitatea absolută a actului, astfel

că orice persoană are dreptul de a reclama încălcarea unor dispoziții de ordine

publică și de a cere instanței restabilirea ordinii de drept perturbate.

Având în vedere finalitatea

urmărită de reclamantă prin interesul său judiciar, respectiv acela al

restabilirii ordinii de drept în I.G.H., instanța de fond a constatat că

cererea reclamantei vizează și modul în care instituțiile publice își

îndeplinesc atribuțiile, reclamanta justificând, astfel, un interes legitim

public.

Având în vedere faptul că,

prin Decizia nr. 121/2008, emisă de către I.G.H., s-a dispus transferarea

reclamantei din Secția I la Secția II a Institutului, transfer care are la bază

același ordin (contestat prin prezenta), prima instanță a  considerat că

acțiunea reclamantei este justificată și prin prisma unui interes personal.

De asemenea, arată instanța

de fond, în ce privește excepția privind prematuritatea introducerii cererii de

chemare în judecată, reclamanta s-a adresat Ministerului Sănătății pentru

anularea ordinului contestat, la data de 15 decembrie 2008, neprimind, însă,

niciun răspuns până la data pronunțării.

Pe fondul cauzei, prima

instanță a reținut următoarele:

Conform dispozițiilor art. 1

alin. (1) și (6) din Ordinul M.S.P. nr. 1836/2007, care prevede atribuțiile

managerului interimar al spitalului public, acesta nu avea dreptul de a elabora

și semna propunerea nr. 1774, care a stat la baza emiterii ordinului contestat,

decât în urma analizei activității Institutului în Comitetul director și pe

baza propunerilor consiliului medical. Or, arată instanța de fond, nici

Comitetul director și nici Consiliul medical nu au fost consultate cu privire

la situația eronată înaintată Ministerului Sănătății, materializată în această

propunere.

La data de 14 octombrie 2008,

Consiliul medical al Institutului era valabil constituit prin decizia nr. 25

din 30 iunie 2006 și avea ca principale atribuții îmbunătățirea standardelor

clinice în scopul acordării de servicii medicale de calitate precum și

evaluarea activității medicale desfășurate în spital în scopul creșterii

performanțelor, context în care raportat la dispozițiile legale directorul

general nu putea ignora existența acestui consiliu ci trebuia să analizeze

situația structurii organizatorice împreună cu aceste foruri.

De asemenea, se arată în

considerentele sentinței atacate, chiar și propunerea prin care s-a solicitat a

fi redistribuite 5 paturi din Secția I nu se justifică, în condițiile în care

această Secție are cei mai buni indicatori ai activității medicale din toate

Secțiile Institutului (aspect ce reiese din rapoartele transmise periodic la I.N.C.D.S.),

fiind urmată de Secția IV.

Mai reține instanța de fond

că, în urma reorganizării, din actele depuse la dosarul cauzei, rezultă

scăderea finanțării de către C.A.S. a sumelor alocate fiecărui pacient, cea mai

evidentă scădere observându-se la nivelul Secției I, care a fost restructurată,

deși a avut întotdeauna cei mai performanți indicatori.

Din fișele de indicatori

depuse la dosarul cauzei rezultă, reține, de asemenea, prima instanță, faptul

că noua structură aduce atingere actului medical în condițiile în care în Secția

2 s-au înregistrat în permanență dubluri (au stat câte doi pacienți în pat) în

timp ce în Secția 3 au stat câte aproximativ 10 zile cu paturi goale.

De asemenea, se arată în

considerentele sentinței recurate, în cauză sunt întrunite dispozițiile art. 14

din Legea nr. 554/2004, cazurile justificate fiind reprezentate de acele

împrejurări legate de starea de fapt și de drept ce au fost analizate pe larg

mai sus, sens în care se impune și suspendarea efectelor Ordinului contestat.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs Ministerul Sănătății

și I.G.H. Ia și.

Astfel, în recursul

formulat, Ministerul Sănătății a invocat, ca temei legal, dispozițiile art. 304

pct. 8 și 9, art. 304

1

C. proc. civ. și a susținut, în esență,

următoarele critici:

- în mod greșit a respins

instanța de fond excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei în

invocarea vătămării unui interes public;

- ordinul atacat a avut ca

obiect reorganizarea secțiilor clinice din cadrul I.G.H. Iași în scopul

eficientizării activității și îmbunătățirii indicatorilor de calitate;

- instanța de fond nu a

motivat măsura suspendării executării ordinului atacat;

- în mod greșit a reținut

instanța de fond că ordinul atacat este lovit de nulitate.

În recursul formulat, I.G.H.

Ia și a invocat dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ. și a susținut,

în esență, următoarele critici:

- în mod greșit a respins

instanța de fond excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, reținând

în mod eronat că Decizia nr. 121/2008 ar vătăma un interes personal al

reclamantei, ceea ce ar justifica invocarea vătămării unui interes public prin

ordinul atacat;

- în mod greșit a respins

instanța de fond excepția prematurității acțiunii formulate, deși reclamanta nu

a parcurs procedura plângerii prealabile în condițiile art. 7 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004;

- în mod greșit a reținut

instanța de fond că Ordinul nr. 1852/2008 este nelegal pentru că propunerea de

reorganizare a secțiilor institutului s-a făcut fără să fi existat o analiză

din partea Comitetului director.

Intimata-reclamantă a depus

întâmpinare prin care a răspuns criticilor formulate de către autoritățile

recurente, susținând că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică și

solicitând respingerea recursurilor.

Recursurile sunt întemeiate

pentru motivele care vor fi prezentate în continuare.

Așa cum s-a arătat și în

expunerea rezumativă prezentată mai sus, în cauză, este necontestat că prin

Ordinul nr. 1852/2008 emis de M.S.P. a fost modificat Ordinul nr. 1197/2008 și

s-a dispus reorganizarea I.G.H. Iași în sensul desființării uneia dintre cele 4

secții clinice de gastroenterologie și redistribuirea personalului și a

posturilor la celelalte trei secții clinice de gastroenterologie, la propunerea

managerului institutului.

Pentru a respinge excepția

lipsei calității procesuale active a intimatei-reclamante în ceea ce privește

cererea de anulare a acestui ordin prin invocarea unui interes legitim public,

instanța de fond a reținut că „acțiunea este justificată prin prisma unui

interes personal”, având în vedere „faptul că prin decizia nr. 121/2008 emisă

de către I.G.H. Iași s-a dispus transferarea reclamantei din Secția I la Secția

a II-a a institutului, transfer ce are la bază același ordin (contestat).

Este adevărat că potrivit art.

1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare,

orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un

interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se

poate adresa instanței de contencios, interesul legitim putând fi atât privat,

cât și public, precum în cauza de față.

Dar, din dispozițiile art. 8

alin. (1) din aceeași lege, rezultă că persoanele fizice pot formula capete de

cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în

subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic

din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Or, în cauza de față,

obiectul acțiunii formulate de către reclamanta-intimată îl formează anularea

Ordinului nr. 1852/2008 prin invocarea unui interes legitim public, așa cum reține

și instanța de fond, fără ca intimata-reclamantă să fi cerut, în principal,

anularea Deciziei nr. 121/2008, în legătură cu care instanța de fond a reținut

că ar fi vătămat acesteia un interes privat prin faptul că s-ar fi dispus

transferarea sa de la secția I la secția a II-a.

Astfel fiind, rezultă că

instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția privind legitimarea

procesuală activă a reclamantei.

În ceea ce privește soluția

dată excepției de prematuritate, instanța de fond reține în mod corect că

intimata-reclamantă s-a adresat cu plângere prealabilă, prin care a cerut

anularea ordinului în litigiu, la data de 15 decembrie 2008, dar omite să menționeze

că la aceeași dată a fost depusă la oficiul poștal și acțiunea adresată instanței

de contencios administrativ pentru anularea ordinului respectiv.

Or, potrivit art. 7 alin. (1)

coroborat cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și

completările ulterioare, rezultă că cererile prin care se solicită anularea

unui act administrativ se pot introduce la instanța de contencios administrativ

fie după data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, fie după data

expirării termenului legal de 30 de zile de soluționare a plângerii prealabile

sau, respectiv, data expirării termenului legal de soluționare a cererii, ceea

ce face ca soluția instanței de fond să fie nelegală și din acest punct de

vedere.

În ceea ce privește soluționarea

pe fond a cauzei, pentru a anula Ordinul nr. 1852/2008, Curtea de apel a reținut

că acest ordin este lovit de nulitate pentru că a fost emis la propunerea unui

manager interimar care nu avea atribuția să facă o astfel de propunere, fără ca

această cerință să constituie o condiție de validitate a actului administrativ

atacat.

Astfel, potrivit art. 174 alin.

(31) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în sănătate, introdus prin Legea nr.

264/2007, structura organizatorică a unităților sanitare publice cu paturi din

subordinea Ministerului Sănătății se aprobă prin ordin al ministrului, la

propunerea managerului sau la inițiativa Ministerului Sănătății.

Deci, din moment ce inițiativa

emiterii ordinului respectiv este lăsată la opțiunea emitentului, rezultă că

numai lipsa oricărei propuneri ar fi putut atrage nulitatea ordinului atacat,

în timp ce, în cauză, dispozițiile legale au fost respectate în ambele ipoteze,

propunerea managerului institutului fiind însușită și de compartimentul de

specialitate al ministerului, fiind aprobată de șeful Direcției generale organizare,

resurse umane, dezvoltare profesională și salarizare.

În fine, instanța de fond reține

că actul administrativ este nelegal și pentru faptul că măsurile organizatorice

nu se impuneau, din moment ce, în perioada următoare reorganizării secțiilor,

activitatea acestora a fost afectată în mod negativ, dar acest aspect excede

competenței unei instanțe de contencios administrativ, care este obligată de

dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 să-și limiteze controlul la

legalitatea actului administrativ, cu excluderea oricăror analize, constatări

și judecăți referitoare la oportunitatea, eficacitatea și eficiența activității

structurilor puterii executiv-administrative.

În ceea ce privește măsura

suspendării executării Ordinului nr. 1852/2008, soluția instanței de fond este,

de asemenea, nelegală, fiind nemotivată, din moment ce totul s-a rezumat la o

simplă afirmație referitoare la existența unui caz bine justificat în condițiile

art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, instanța de

recurs va admite ambele recursuri și va casa sentința atacată ca fiind nelegală

și netemeinică și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea pentru motivele

prezentate în considerentele de mai sus.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de pârâții Ministerul Sănătății și I.G.H. Iași împotriva sentinței nr. 75/ CA

din 4 mai 2009 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și

fiscal.

Casează sentința atacată și,

pe fond, respinge acțiunea formulată de reclamanta T.A.V., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 25 februarie 2010.