ÎCCJ, decizie (scj.ro #84872)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #84872) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Acțiune

în contencios administrativ prin care se invocă apărarea unui interes

legitim public. Condiția justificării în principal a unui interes

legitim privat.

Legea

nr.554/2004, art. 1, alin. (1) și art. 8 alin.(1)

Cuprins pe materii: Drept administrativ

Indice alfabetic: Acțiune în contencios administrativ

Act administrativ

Interes legitim public

Interes legitim privat

Potrivit

art.1 alin.(1) din Legea nr.554/2004 cu modificările  și

completările ulterioare, orice persoană care se consideră

vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim,

de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate

adresa instanței de contencios, interesul legitim putând fi atât privat,

cât  și public. Din dispozițiile art.8 alin.(1)ą din

aceeași lege, rezultă că persoanele fizice pot formula capete de

cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în

subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim

public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului

legitim privat.

În

raport cu aceste dispoziții, acțiunea îndreptată doar împotriva

actului administrativ în temeiul căruia a fost emis actul presupus

vătămător, fără ca reclamantul să fi cerut în

principal anularea acestuia din urmă - ce a produs efecte directe asupra

drepturilor și intereselor sale legitime - nu va putea fi justificată

prin invocarea unui interes legitim public.

Î.C.C.J,

Secția contencios administrativ și fiscal

Decizia

nr. 1054 din 25 februarie 2010

Prin

Sentința nr.75/CA din 4 mai 2009, Curtea de Apel Iași - Secția

contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de

reclamanta TA, în contradictoriu cu  pârâții  Ministerul

Sănătății și Institutul de Gastroenterologie și

Hepatologie Iași, și a anulat Ordinul nr.1852 din 7 noiembrie 2008

emis de ministrul sănătății, dispunând suspendarea

efectelor acestuia până la rămânerea irevocabilă a cauzei. Prin

aceeași sentință, instanța de judecată a respins

excepțiile lipsei de interes, a lipsei calității procesuale

active a reclamantei și cea a prematurității introducerii

acțiunii.

Pentru

a pronunța această sentință, instanța de fond a

reținut, în esență, următoarele:

Prin

Ordinul nr.1852 din 7 noiembrie 2008, s-a dispus desființarea secției

clinice gastroenterologie IV cu 25 de paturi și redistribuirea paturilor

din această secție către celelalte trei secții clinice, la

propunerea Institutului de Gastroenterologie și Hepatologie Iași

cuprinsă în adresa nr. 1774/2008 avizată de către Universitatea

de Medicină și Farmacie „Gr. T. Popa” Iași, precum și

referatul de aprobare al Direcției Generale Organizare, Resurse Umane,

Dezvoltare Profesională și Salarizare nr.11666/2008.

Astfel,

managerul Institutului de Gastroenterologie și Hepatologie Iași, dr.

LM, a propus Directorului General Ec. MI al Ministerului

Sănătății ca, în vederea creșterii eficienței în

funcționarea Institutului, să se dispună „redistribuirea a 5

paturi de la secția clinică gastroenterologie I, precum și a

celor 25 de paturi de la Clinica Gastroenterologie IV către secții II

și III”. În motivarea acestei propuneri se susține că

spațiul existent corespunde perfect acestei structuri propuse și

că personalul de specialitate din Secția IV va fi redistribuit pe

celelalte Secții ale Institutului, iar actualii șefi de Secții

recomandați de Senatul U.M.F., în număr de 3, vor ocupa cele trei

funcții de conducere.

A fost

motivată această propunere și în sensul necesității

creșterii eficienței activității de asistență

medicală acordată în ambulatoriul integrat, deoarece în acest fel ar

urma să crească numărul de consultații acordate

pacienților, obținându-se fonduri suplimentare de la Casa de

Asigurări de Sănătate Iași, precum și

îmbunătățirea indicatorilor de performanță ai

managementului spitalului public în special al celor de calitate și

economico-financiari.

Referitor

la excepțiile invocate în cauză, prima instanță a apreciat

că acestea sunt neîntemeiate, reținând următoarele:

Prin

emiterea Ordinului nr.1852 din 07 noiembrie 2008, reclamanta a considerat

că au fost  înfrânte dispoziții  imperative ale

legii, sancțiunea decurgând din acest fapt fiind nulitatea absolută a

actului, astfel că orice persoană are dreptul de a reclama

încălcarea unor dispoziții de ordine publică și de a cere

instanței restabilirea ordinii de drept perturbate.

Având

în vedere finalitatea urmărită de reclamantă prin interesul

său judiciar, respectiv acela al restabilirii ordinii de drept în

Institutul de Gastroenterologie și Hepatologie, instanța de fond a

constatat că cererea reclamantei vizează și modul în care

instituțiile publice își îndeplinesc atribuțiile, reclamanta

justificând, astfel, un interes legitim public.

Având

în vedere faptul că, prin Decizia nr.121 din 29.12.2008, emisă de

către Institutul de Gastroenterologie și Hepatologie, s-a dispus

transferarea reclamantei din Secția I la Secția II a Institutului,

transfer care are la bază același ordin (contestat prin prezenta),

prima instanță a   considerat că acțiunea

reclamantei este justificată și prin prisma unui interes personal.

De

asemenea, arată instanța de fond, în ce privește excepția

privind prematuritatea introducerii cererii de chemare în judecată,

reclamanta s-a adresat Ministerului Sănătății pentru

anularea ordinului contestat, la data de 15 decembrie 2008, neprimind,

însă, niciun răspuns până la data pronunțării.

Pe

fondul cauzei, prima instanță a reținut următoarele:

Conform

dispozițiilor art.1 alin.(1) și (6) din Ordinul M.S.P. nr.1836 din 23

octombrie 2007, care prevede atribuțiile managerului interimar al

spitalului public, acesta nu avea dreptul de a elabora și semna propunerea

nr.1774, care a stat la baza emiterii ordinului contestat, decât în urma

analizei activității Institutului în Comitetul director și pe

baza propunerilor consiliului medical. Or, arată instanța de fond,

nici Comitetul director și nici Consiliul medical nu au fost consultate cu

privire la situația eronată înaintată Ministerului

Sănătății, materializată în această propunere.

La data

de 14.10.2008, Consiliul medical al Institutului era valabil constituit prin

decizia nr.25 din 30.06.2006 și avea ca principale atribuții

îmbunătățirea standardelor clinice în scopul acordării de

servicii medicale de calitate precum și evaluarea activității

medicale desfășurate în spital în scopul creșterii

performanțelor, context în care raportat la dispozițiile legale

directorul general nu putea ignora existența acestui consiliu ci trebuia

să analizeze situația structurii organizatorice împreună cu

aceste foruri.

De

asemenea, se arată în considerentele sentinței atacate, chiar și

propunerea prin care s-a solicitat a fi redistribuite 5 paturi din Secția

I nu se justifică, în condițiile în care această Secție are

cei mai buni indicatori ai activității medicale din toate

Secțiile Institutului (aspect ce reiese din rapoartele transmise periodic la

INCDS), fiind urmată de Secția IV.

Mai reține

instanța de fond că, în urma reorganizării, din actele depuse la

dosarul cauzei, rezultă scăderea finanțării de către

Casa de Asigurări de sănătate a sumelor alocate fiecărui

pacient, cea mai evidentă scădere observându-se la nivelul

Secției I, care a fost restructurată, deși a avut întotdeauna

cei mai performanți indicatori.

Din

fișele de indicatori depuse la dosarul cauzei rezultă, reține de

asemenea prima instanță, faptul că noua structură aduce

atingere actului medical în condițiile în care în Secția 2 s-au

înregistrat în permanență dubluri (au stat câte doi pacienți în

pat) în timp ce în Secția 3 au stat câte aproximativ 10 zile cu paturi

goale.

De

asemenea, se arată în considerentele sentinței recurate, în

cauză sunt întrunite dispozițiile art.14 din Legea nr.554/2004,

cazurile justificate fiind reprezentate de acele împrejurări legate de

starea de fapt și de drept ce au fost analizate pe larg mai sus, sens în

care se impune și suspendarea efectelor Ordinului contestat.

Împotriva

acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au

declarat recurs Ministerul Sănătății și Institutul de

Gastroenterologie și Hepatologie Ia și.

Astfel,

în recursul formulat, Ministerul Sănătății a invocat, ca

temei legal, dispozițiile art.304 pct.8  și 9, art.304

1

din Codul de procedură civilă  și a susținut, în

esență, următoarele critici:

- în

mod greșit a respins instanța de fond excepția lipsei

calității procesuale active a reclamantei în invocarea

vătămării unui interes public;

-

ordinul atacat a avut ca obiect reorganizarea secțiilor clinice din cadrul

Institutului de Gastroenterologie și Hepatologie Iași în scopul

eficientizării activității  și

îmbunătățirii indicatorilor de calitate;

-

instanța de fond nu a motivat măsura suspendării executării

ordinului atacat;

- în

mod greșit a reținut instanța de fond că ordinul atacat

este lovit de nulitate.

În

recursul formulat, Institutul de Gastroenterologie  și Hepatologie Ia

și a invocat dispozițiile art.304

1

din Codul de

procedură civilă  și a susținut, în esență,

următoarele critici:

- în

mod greșit a respins instanța de fond excepția lipsei

calității procesuale active a reclamantei, reținând în mod

eronat că Decizia nr.121/ 2008 ar vătăma un interes personal al

reclamantei, ceea ce ar justifica invocarea vătămării unui

interes public prin ordinul atacat;

- în

mod greșit a respins instanța de fond excepția

prematurității acțiunii formulate, deși reclamanta nu a

parcurs procedura plângerii prealabile în condițiile art.7 alin.(1) din

Legea nr.554/2004;

- în

mod greșit a reținut instanța de fond că Ordinul

nr.1852/2008 este nelegal pentru că propunerea de reorganizare a

secțiilor institutului s-a făcut fără să fi existat o

analiză din partea Comitetului director.

Intimata-reclamantă

a depus întâmpinare prin care a răspuns criticilor formulate de către

autoritățile recurente, susținând că hotărârea

instanței de fond este legală  și temeinică

și solicitând respingerea recursurilor.

Recursurile

sunt întemeiate pentru motivele care vor fi prezentate în continuare.

A

șa cum s-a arătat  și în expunerea rezumativă

prezentată mai sus, în cauză, este necontestat că prin Ordinul

nr.1852/2008 emis de ministrul Sănătății Publice a fost

modificat Ordinul nr.1197/2008 și s-a dispus reorganizarea Institutului de

Gastroenterologie și Hepatologie Iași în sensul

desființării uneia dintre cele 4 secții clinice de

gastroenterologie și redistribuirea personalului și a posturilor la

celelalte trei secții clinice de gastroenterologie, la propunerea

managerului institutului.

Pentru

a respinge excepția lipsei calității procesuale active a

intimatei-reclamante în ceea ce privește cererea de anulare a acestui

ordin prin invocarea unui interes legitim public, instanța de fond a

reținut că „acțiunea este justificată prin prisma unui

interes personal”, având în vedere „faptul că prin decizia nr.121/2008

emisă de către Institutul de Gastroenterologie  și

Hepatologie Iași s-a dispus transferarea reclamantei din Secția I la

Secția a II-a a institutului, transfer ce are la bază același

ordin (contestat).

Este

adevărat că potrivit art.1 alin.(1) din Legea nr.554/2004 cu

modificările  și completările ulterioare, orice

persoană care se consideră vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică,

printr-un act administrativ, se poate adresa instanței de contencios,

interesul legitim putând fi atât privat, cât  și public, precum în

cauza de față.

Dar,

din dispozițiile art.8 alin.(1) din aceeași lege, rezultă

că persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care invocă

apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în

care vătămarea interesului legitim public decurge logic din

încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Or, în

cauza de față, obiectul acțiunii formulate de către

reclamanta-intimată îl formează anularea Ordinului nr.1852/2008 prin

invocarea unui interes legitim public, așa cum reține  și

instanța de fond, fără ca intimata-reclamantă să fi

cerut, în principal, anularea Deciziei nr.121/2008, în legătură cu care

instanța de fond a reținut că ar fi vătămat acesteia

un interes privat prin faptul că s-ar fi dispus transferarea sa de la

Secția I la Secția a II-a.

Astfel

fiind, rezultă că instanța de fond a soluționat în mod

greșit excepția privind legitimarea procesuală activă a

reclamantei.

În ceea

ce privește soluția dată excepției de prematuritate,

instanța de fond reține în mod corect că

intimata-reclamantă s-a adresat cu plângere prealabilă, prin care a

cerut anularea ordinului în litigiu, la data de 15 decembrie 2008, dar omite

să menționeze că la aceeași dată a fost depusă la

oficiul poștal și acțiunea adresată instanței de

contencios administrativ pentru anularea ordinului respectiv.

Or,

potrivit art.7 alin.(1) coroborat cu art.11 alin.(1) din Legea nr.554/ 2004 cu

modificările  și completările ulterioare, rezultă

că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ se

pot introduce la instanța de contencios administrativ fie după data

comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, fie după

data expirării termenului legal de 30 de zile de soluționare a

plângerii prealabile sau, respectiv, data expirării termenului legal de

soluționare a cererii, ceea ce face ca soluția instanței de fond

să fie nelegală  și din acest punct de vedere.

În ceea

ce privește soluționarea pe fond a cauzei, pentru a anula Ordinul

nr.1852/2008, Curtea de apel a reținut că acest ordin este lovit de

nulitate pentru că a fost emis la propunerea unui manager interimar care

nu avea atribuția să facă o astfel de propunere, fără

ca această cerință să constituie o condiție de

validitate a actului administrativ atacat.

Astfel,

potrivit art.174 alin.(31) din Legea nr.95/2006 privind reforma în

sănătate, introdus prin Legea nr.264/2007, structura

organizatorică a unităților sanitare publice cu paturi din

subordinea Ministerului Sănătății se aprobă prin ordin

al ministrului, la propunerea managerului sau la inițiativa Ministerului

Sănătății.

Deci,

din moment ce inițiativa emiterii ordinului respectiv este

lăsată la opțiunea emitentului, rezultă că numai lipsa

oricărei propuneri ar fi putut atrage nulitatea ordinului atacat, în timp

ce, în cauză, dispozițiile legale au fost respectate în ambele

ipoteze, propunerea managerului institutului fiind însușită

și de compartimentul de specialitate al ministerului, fiind aprobată

de șeful Direcției generale organizare, resurse umane, dezvoltare

profesională  și salarizare.

În

fine, instanța de fond reține că actul administrativ este

nelegal  și pentru faptul că măsurile organizatorice nu se

impuneau, din moment ce, în perioada următoare reorganizării

secțiilor, activitatea acestora a fost afectată în mod negativ, dar

acest aspect excede competenței unei instanțe de contencios

administrativ, care este obligată de dispozițiile generale ale Legii

nr.554/ 2004 să-și limiteze controlul la legalitatea actului

administrativ, cu excluderea oricăror analize, constatări și

judecăți referitoare la oportunitatea, eficacitatea și

eficiența activității structurilor puterii

executiv-administrative.

În ceea

ce privește măsura suspendării executării Ordinului

nr.1852/ 2008, soluția instanței de fond este, de asemenea

nelegală, fiind nemotivată, din moment ce totul s-a rezumat la o

simplă afirmație referitoare la existența unui caz bine

justificat în condițiile art.14 din Legea nr.554/2004.

În

concluzie, instanța de recurs a admis ambele recursuri  și a

casat sentința atacată ca fiind nelegală  și

netemeinică  și, rejudecând cauza, a respins acțiunea

pentru motivele prezentate în considerentele de mai sus.