ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3270/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința nr. 105/F/CA/2010 din 20 aprilie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă în parte excepția de nelegalitate invocată de petenții O.H. prin P., respectiv C.L.O. Hațeg, în contradictoriu cu intimații G.R. – S.G., SC M. SRL Hațeg, D.A., SC T. SRL Hațeg, G.M.D., B.N., B.A., SC G.P. SRL Hațeg, S.C.V. și SC S.M.C. SRL Hațeg. Instanța a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004, respingând excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (2) din același act normativ. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G.

nr. 884/2004, bunurile imobile sau părțile acestora aflate în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ teritoriale, în care funcționează cabinete medicale, trec în proprietatea privată a statului, respectiv a unităților teritoriale, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii. S-a mai reținut că în conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin H.G., a C.J. sau a C.L., dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel. Instanța a apreciat că prin art. 1 alin. (1) din H.G.

nr. 884/2004 s-a dispus de către emitentul hotărârii cu privire la trecerea în proprietatea privată a unităților administrativ - teritoriale a bunurilor aflate în proprietatea publică a acestora, cu încălcarea competențelor stabilite prin prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 În atare condiții, consiliul local este lipsit de dreptul de apreciere cu privire la oportunitatea acestei măsuri, ajungându-se la atât la încălcarea principiului autonomiei, consacrat prin art. 2 din Legea nr. 215/2001 dezvoltat prin dispozițiile 3, 4, 5 și 10 din același act normativ și de art. 120, respectiv art. 121 din Constituția României, cât și a dispozițiilor art. 136 alin. (2) din Constituție. În ce privește prevederile art. 4 alin. (2) din H.G.

nr. 884/2004, în conformitate cu care modul de calcul al redevenței se stabilește de către concedent, iar valoarea redevenței se negociază cu concesionarul și va fi de 1 euro/mp/an în primii 5 ani, s-a apreciat că acesta stabilește o condiție avantajoasă, pe o perioadă limitată, pentru medicii care își desfășoară activitatea în spațiul concesionat, reprezentând o transpunere a principiului constituțional prevăzut de art. 34 care impune statului ca, prin organele sale, să garanteze dreptul la ocrotirea sănătății, prin măsuri de asigurare a sănătății publice. A apreciat prima instanță că în raport cu interesul public de facilitare a accesului la serviciile medicale, limitarea pe o perioadă de 5 ani a cuantumului redevenței nu este contrară reglementărilor invocate, în măsura în care autonomia locală presupune dreptul autorităților administrației publice locale de a gestiona bunurile în interesul colectivității pe care o reprezintă.

Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a formulat recurs pârâtul G.R. În motivarea recursului, pârâtul a arătat, în esență, următoarele: Instanța de fond a respins nejustificat excepția inadmisibilității cererii, deși a arătat că instanța supremă se mai pronunțase anterior prin numeroase decizii în sensul susținerilor G.R. În speță, excepția de nelegalitate vizează un act administrativ cu caracter normativ, situație în care prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt inaplicabile.

Deși în sistemul judiciar român judecătorul nu este legat, în hotărârea pe care o pronunță, de o cauză similară sau de un proces similar judecat de el însuți sau de o altă instanță, precedentul judiciar nefiind legiferat ca izvor de drept, totuși există în legislație prevederi legale care urmăresc unificarea practicii judiciare, precum și interpretarea și aplicarea unitară a legii, cum ar fi reglementările privind recursul în interesul legii, dar și prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, potrivit cărora instanța supremă asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii. Or, prin hotărârea atacată, instanța de fond a deconsiderat rolul și importanța Înaltei Curți de Casație și Justiție în unificarea practicii judiciare.

Pe fondul cauzei, se impune a fi precizat că în mod nejudicios a fost exclusă din analiza textului sintagma „potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998”, care infirmă concluzia instanței de fond privind încălcarea competențelor autorităților locale. Pe de altă parte, prima instanță a apreciat eronat asupra drepturilor de apreciere al C.L. cu privire la oportunitatea acestei măsuri în condițiile în care prin textul art. 1 era stabilit un termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii, depășit cu mult la data soluționării cauzei. În mod eronat a fost admisă excepția de nelegalitate a H.G. nr. 884/2004, aspectele reținute de instanță vizând, în realitate, forme de aplicare a normei prescrise prin lege și prin actul administrativ subsecvent în raport de situația de fapt.

În consecință, problemele de ordin practic ce rezultă din aplicarea dispozițiilor criticate privesc modul de interpretare și aplicare a legii, care nu intră sub incidența controlului de legalitate realizat de instanțele de contencios administrativ. Examinând hotărârea recurată prin prisma criticilor formulate precum și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare: În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată de G.R., Înalta Curte constată că în mod corect a fost respinsă de către prima instanță. Asupra admisibilității excepției de nelegalitate formulată cu privire la un act administrativ normativ.

Art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data pronunțării sentinței, are următorul conținut: „(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.

Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze. (2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Din economia textului rezultă, în mod evident, că excepția de nelegalitate, putând fi invocată oricând în cadrul unui proces, adică în soluționarea unei acțiuni aflate pe rolul oricărei instanțe în orice grad de jurisdicție, este un mijloc de apărare, iar nu o acțiune în contenciosul administrativ, în sensul art. 8 din Legea nr. 554/ 2004. În ceea ce privește calificarea actului administrativ unilateral atacat în raport cu nivelul de adresabilitate: individual sau normativ, este evident că omisiunea legiuitorului cu privire la excepția de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine de neprimire a excepției pentru aceste acte, pe baza mai multor argumente: 1) în „expunerea de motive” la Legea nr. 262/2007, care a modificat dispozițiile art. 4 în sensul textului mai sus citat, la punctul 2 alin. (6), în legătură cu art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004, se arată: „Pentru a se înlătura orice discuție, inițiativa legislativă propunea o completare, textul dobândind redactarea: «legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces».

Așadar, modificarea textului viza includerea ambelor categorii de acte în textul art. 4, iar nu doar pe cele individuale. 2) Principiul coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate, atât pentru actele individuale, cât și pentru cele normative, așa încât acest mijloc de apărare să nu fie restrictiv, pierzându-și astfel funcția pentru care a fost creat. Dacă legiuitorul a înțeles să pună la îndemâna persoanelor de drept privat un mijloc de apărare pe cale de excepție pentru acte de autoritate individuale, în privința cărora cei vizați au deja la îndemână acțiunea directă în contenciosul administrativ, pe baza argumentului de logică «afortiori», cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit persoanelor în legătură cu acte normative a căror adresabilitate este generală și ale căror efecte asupra persoanelor se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior.

3) Din conținutul general al „expunerii de motive” la Legea nr. 262/2007 rezultă cert că modificarea art. 4 a apărut ca necesitate pentru înlăturarea unei ambiguități a textului inițial, în sensul că excepția de nelegalitate poate fi invocată împotriva oricărui act administrativ unilateral, fie el individual sau normativ. Modificarea avea rolul de a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative. Faptul că au fost pronunțate hotărâri judecătorești și în sensul celor susținute de pârâtul G.R., nu avea relevanță, judecătorul fondului nefiind ținut atunci când soluționează excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ să urmeze jurisprudența respectivă.

Apoi, contrar afirmațiilor recurentului, instanța supremă s-a pronunțat constant în sensul admisibilității unor astfel de excepții de nelegalitate. În ceea ce privește fondul cauzei, prima instanță a reținut corect că prevederile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 sunt nelegale. Prin dispozițiile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 s-a dispus trecerea din proprietate publică în proprietatea privată a statului, respectiv a unităților administrativ teritoriale, a bunurilor imobile sau părți din acestea, în care funcționează cabinete medicale înființate conform O.G. nr. 124/1998, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998.

În conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001 Consiliul local este autoritatea deliberativă a administrației publice locale care administrează domeniul public și privat al comunei fiind singura autoritate care poate hotărî trecerea unui bun imobil din domeniul public de interes local în domeniul privat al comunei, astfel cu prevăd dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. G.R. nu se poate substitui C.L. și nu poate dispune trecerea prin act administrativ (hotărâre de guvern) a unui bun de interes local din domeniul public în domeniul privat al unității administrativ teritoriale. Este real faptul că art. 14 alin. (3) din O.G. nr. 124/1998, modificată, privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, s-a prevăzut că bunurile imobile aflate în proprietate publică, utilizate pentru activități medicale, vor fi trecute în domeniul privat al statului, respectiv al unităților administrativ-teritoriale.

Aceasta este norma legală, de principiu, care trebuia aplicată în respectarea competențelor prevăzute în Legea nr. 215/2001 (în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern contestate) și în art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Din aceste considerente rezultă nelegalitatea art. 1 alin. (1) al H.G. nr. 884/2004, astfel cum în mod corect a stabilit curtea de apel, întrucât Guvernul nu se poate substitui și nu poate prelua competențele C.L. privind trecerea unui bun imobil din proprietatea publică a unității administrativ teritoriale în proprietatea privată a acesteia Având în vedere O.G.

nr. 124/1998, modificată, privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, Legea nr. 219/1998, modificată, privind regimul concesiunilor, art. 10 din Legea nr. 215/2001, republicată, privind administrația publică locală, art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, actul atacat este nelegal și în mod corect instanța de fond a admis excepția de nelegalitate. Referirea din text la art. 10 din Legea nr. 215/1998 nu schimbă cu nimic situația. Textul legal precitat statuează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin H.G., a C.J., respectiv a C.G.M.B. sau a C.L. Or, tocmai în pofida prevederii legale amintite, Guvernul, comite o intruziune în sfera de competență a autorității publice locale, în condițiile în care ordonă în termeni imperativi, în hotărârea atacată în prezenta cauză, trecerea în proprietatea privată a bunurilor imobile în care funcționează cabinete medicale.

Cum corect s-a apreciat că trecerea bunurilor respective intră în competența C.L., nu a Guvernului, chestiunea referitoare la exercitarea dreptului de apreciere asupra oportunității unei astfel de măsuri, nu poate fi pusă în discuție de recurent. În fine, din cele ce preced, rezultă cu puterea evidenței că prevederile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 sunt nelegale, și nu se poate discuta în termenii propuși de recurent, în sensul că nu ar fi o chestiune de legalitate a textului contestat pe calea excepției de nelegalitate, ci de aplicare, așa cum rezultă din practica administrativă. În consecință, Înalta Curte va respinge recursul pârâtului G.R., ca nefondat, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de G.R. – S.G. împotriva Sentinței nr. 105/F/CA/2010 din 20 aprilie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 iunie 2010.