ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3270/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3270/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin Sentința nr. 105/F/CA/2010

din 20 aprilie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios

administrativ și fiscal, a fost admisă în parte excepția de

nelegalitate invocată de petenții O.H. prin P., respectiv C.L.O. Hațeg,

în contradictoriu cu intimații G.R. – S.G., SC M. SRL Hațeg, D.A., SC

T. SRL Hațeg, G.M.D., B.N., B.A., SC G.P. SRL Hațeg, S.C.V. și

SC S.M.C. SRL Hațeg. Instanța a constatat nelegalitatea

dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004, respingând

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (2) din

același act normativ.

Pentru a pronunța această

hotărâre, prima instanță a reținut că potrivit

dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004, bunurile imobile sau

părțile acestora aflate în proprietatea publică a statului sau a

unităților administrativ teritoriale, în care funcționează

cabinete medicale, trec în proprietatea privată a statului, respectiv a

unităților teritoriale, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998, în

termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii.

S-a mai reținut că în

conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998,

trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat se face, după

caz, prin H.G., a C.J. sau a C.L., dacă prin Constituție sau prin

lege nu se dispune altfel.

Instanța a apreciat că

prin art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 s-a dispus de către emitentul

hotărârii cu privire la trecerea în proprietatea privată a

unităților administrativ - teritoriale a bunurilor aflate în

proprietatea publică a acestora, cu încălcarea competențelor

stabilite prin prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998

În atare condiții, consiliul

local este lipsit de dreptul de apreciere cu privire la oportunitatea acestei

măsuri, ajungându-se la atât la încălcarea principiului autonomiei,

consacrat prin art. 2 din Legea nr. 215/2001 dezvoltat prin dispozițiile

3, 4, 5 și 10 din același act normativ și de art. 120, respectiv

art. 121 din Constituția României, cât și a dispozițiilor art. 136

alin. (2) din Constituție.

În ce privește prevederile art.

4 alin. (2) din H.G. nr. 884/2004, în conformitate cu care modul de calcul al

redevenței se stabilește de către concedent, iar valoarea

redevenței se negociază cu concesionarul și va fi de 1 euro/mp/an

în primii 5 ani, s-a apreciat că acesta stabilește o condiție

avantajoasă, pe o perioadă limitată, pentru medicii care

își desfășoară activitatea în spațiul concesionat,

reprezentând o transpunere a principiului constituțional prevăzut de art.

34 care impune statului ca, prin organele sale, să garanteze dreptul la

ocrotirea sănătății, prin măsuri de asigurare a

sănătății publice.

A apreciat prima instanță

că în raport cu interesul public de facilitare a accesului la serviciile

medicale, limitarea pe o perioadă de 5 ani a cuantumului redevenței

nu este contrară reglementărilor invocate, în măsura în care

autonomia locală presupune dreptul autorităților

administrației publice locale de a gestiona bunurile în interesul

colectivității pe care o reprezintă.

Împotriva acestei hotărâri, în

termen legal, a formulat recurs pârâtul G.R.

În motivarea recursului, pârâtul a

arătat, în esență, următoarele:

Instanța de fond a respins

nejustificat excepția inadmisibilității cererii, deși a

arătat că instanța supremă se mai pronunțase anterior

prin numeroase decizii în sensul susținerilor G.R.

În speță, excepția de

nelegalitate vizează un act administrativ cu caracter normativ,

situație în care prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt

inaplicabile.

Deși în sistemul judiciar român

judecătorul nu este legat, în hotărârea pe care o pronunță,

de o cauză similară sau de un proces similar judecat de el

însuți sau de o altă instanță, precedentul judiciar nefiind

legiferat ca izvor de drept, totuși există în legislație

prevederi legale care urmăresc unificarea practicii judiciare, precum

și interpretarea și aplicarea unitară a legii, cum ar fi

reglementările privind recursul în interesul legii, dar și

prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea

judiciară, potrivit cărora instanța supremă asigură

interpretarea și aplicarea unitară a legii. Or, prin hotărârea atacată,

instanța de fond a deconsiderat rolul și importanța Înaltei

Curți de Casație și Justiție în unificarea practicii

judiciare.

Pe fondul cauzei, se impune a fi

precizat că în mod nejudicios a fost exclusă din analiza textului

sintagma „potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998”, care infirmă concluzia

instanței de fond privind încălcarea competențelor autorităților

locale.

Pe de altă parte, prima

instanță a apreciat eronat asupra drepturilor de apreciere al C.L. cu

privire la oportunitatea acestei măsuri în condițiile în care prin

textul art. 1 era stabilit un termen de 90 de zile de la data intrării în

vigoare a hotărârii, depășit cu mult la data

soluționării cauzei.

În mod eronat a fost admisă

excepția de nelegalitate a H.G. nr. 884/2004, aspectele reținute de instanță

vizând, în realitate, forme de aplicare a normei prescrise prin lege și

prin actul administrativ subsecvent în raport de situația de fapt. În

consecință, problemele de ordin practic ce rezultă din aplicarea

dispozițiilor criticate privesc modul de interpretare și aplicare a

legii, care nu intră sub incidența controlului de legalitate realizat

de instanțele de contencios administrativ.

Examinând hotărârea

recurată prin prisma criticilor formulate precum și a prevederilor art.

304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este

nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității invocată de G.R., Înalta Curte constată

că în mod corect a fost respinsă de către prima

instanță.

Asupra admisibilității

excepției de nelegalitate formulată cu privire la un act

administrativ normativ.

Art. 4 din Legea nr. 554/2004, în

forma în vigoare la data pronunțării sentinței, are

următorul conținut: „(1) Legalitatea unui act administrativ

unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate

fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din

oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului

pe fond, sesizează prin încheiere motivată, instanța de

contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea

de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă

niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de

sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se

dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat

excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ

competentă să o soluționeze. (2) Instanța de contencios

administrativ se pronunță, după procedura de urgență,

în ședință publică, cu citarea părților și a

emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act

administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi,

cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la

dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Din economia textului rezultă,

în mod evident, că excepția de nelegalitate, putând fi invocată oricând

în cadrul unui proces, adică în soluționarea unei acțiuni aflate

pe rolul oricărei instanțe în orice grad de jurisdicție, este un

mijloc de apărare, iar nu o acțiune în contenciosul administrativ, în

sensul art. 8 din Legea nr. 554/ 2004.

În ceea ce privește calificarea

actului administrativ unilateral atacat în raport cu nivelul de adresabilitate:

individual sau normativ, este evident că omisiunea legiuitorului cu

privire la excepția de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine

de neprimire a excepției pentru aceste acte, pe baza mai multor argumente:

1)

în „expunerea de motive” la Legea nr. 262/2007, care a modificat dispozițiile art. 4 în sensul textului mai sus

citat, la punctul 2 alin. (6), în legătură cu art. 4 alin. (l) din

Legea nr. 554/2004, se arată:

„Pentru a se înlătura orice

discuție, inițiativa legislativă propunea o completare, textul

dobândind redactarea: «legalitatea unui act administrativ unilateral cu

caracter individual sau normativ, indiferent de data emiterii acestuia, poate

fi cercetată oricând în cadrul unui proces».

Așadar, modificarea textului

viza includerea ambelor categorii de acte în textul art. 4, iar nu doar pe cele

individuale.

2)

Principiul coerenței

legislative impune soluția admisibilității excepției de

nelegalitate, atât pentru actele individuale, cât și pentru cele

normative, așa încât acest mijloc de apărare să nu fie

restrictiv, pierzându-și astfel funcția pentru care a fost creat.

Dacă legiuitorul a înțeles

să pună la îndemâna persoanelor de drept privat un mijloc de

apărare pe cale de excepție pentru acte de autoritate individuale, în

privința cărora cei vizați au deja la îndemână

acțiunea directă în contenciosul administrativ, pe baza argumentului

de logică «afortiori», cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare

trebuie oferit persoanelor în legătură cu acte normative a căror

adresabilitate este generală și ale căror efecte asupra

persoanelor se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor,

ci și mult ulterior.

3)

Din conținutul general

al „expunerii de motive” la Legea nr. 262/2007 rezultă cert că

modificarea art. 4 a apărut ca necesitate pentru înlăturarea unei

ambiguități a textului inițial, în sensul că excepția

de nelegalitate poate fi invocată împotriva oricărui act

administrativ unilateral, fie el individual sau normativ. Modificarea avea

rolul de a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le

exclude pe cele normative.

Faptul că au fost pronunțate

hotărâri judecătorești și în sensul celor susținute de

pârâtul G.R., nu avea relevanță, judecătorul fondului nefiind ținut

atunci când soluționează excepția de nelegalitate a unui act

administrativ cu caracter normativ să urmeze jurisprudența

respectivă. Apoi, contrar afirmațiilor recurentului, instanța supremă

s-a pronunțat constant în sensul admisibilității unor astfel de

excepții de nelegalitate.

În ceea ce privește fondul

cauzei, prima instanță a reținut corect că prevederile art.

1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 sunt nelegale.

Prin dispozițiile art. 1 alin.

(1) din H.G. nr. 884/2004 s-a dispus trecerea din proprietate publică în

proprietatea privată a statului, respectiv a unităților

administrativ teritoriale, a bunurilor imobile sau părți din acestea,

în care funcționează cabinete medicale înființate conform O.G. nr.

124/1998, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998.

În conformitate cu prevederile Legii

nr. 215/2001 Consiliul local este autoritatea deliberativă a

administrației publice locale care administrează domeniul public

și privat al comunei fiind singura autoritate care poate hotărî trecerea

unui bun imobil din domeniul public de interes local în domeniul privat al

comunei, astfel cu prevăd dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr.

213/1998. G.R. nu se poate substitui C.L. și nu poate dispune trecerea

prin act administrativ (hotărâre de guvern) a unui bun de interes local

din domeniul public în domeniul privat al unității administrativ

teritoriale.

Este real faptul că art. 14 alin.

(3) din O.G. nr. 124/1998, modificată, privind organizarea și

funcționarea cabinetelor medicale, s-a prevăzut că bunurile

imobile aflate în proprietate publică, utilizate pentru

activități medicale, vor fi trecute în domeniul privat al statului,

respectiv al unităților administrativ-teritoriale. Aceasta este norma

legală, de principiu, care trebuia aplicată în respectarea

competențelor prevăzute în Legea nr. 215/2001 (în vigoare la data

emiterii hotărârii de guvern contestate) și în art. 10 alin. (2) din

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al

acesteia.

Din aceste considerente rezultă

nelegalitatea art. 1 alin. (1) al H.G. nr. 884/2004, astfel cum în mod corect a

stabilit curtea de apel, întrucât Guvernul nu se poate substitui și nu

poate prelua competențele C.L. privind trecerea unui bun imobil din

proprietatea publică a unității administrativ teritoriale în

proprietatea privată a acesteia

Având în vedere O.G. nr. 124/1998,

modificată, privind organizarea și funcționarea cabinetelor

medicale, Legea nr. 219/1998, modificată, privind regimul concesiunilor, art.

10 din Legea nr. 215/2001, republicată, privind administrația

publică locală, art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind

proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, actul atacat

este nelegal și în mod corect instanța de fond a admis excepția

de nelegalitate.

Referirea din text la art. 10 din

Legea nr. 215/1998 nu schimbă cu nimic situația. Textul legal precitat

statuează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face,

după caz, prin H.G., a C.J., respectiv a C.G.M.B. sau a C.L. Or, tocmai în

pofida prevederii legale amintite, Guvernul, comite o intruziune în sfera de

competență a autorității publice locale, în condițiile

în care ordonă în termeni imperativi, în hotărârea atacată în

prezenta cauză, trecerea în proprietatea privată a bunurilor imobile

în care funcționează cabinete medicale.

Cum corect s-a apreciat că

trecerea bunurilor respective intră în competența C.L., nu a

Guvernului, chestiunea referitoare la exercitarea dreptului de apreciere asupra

oportunității unei astfel de măsuri, nu poate fi pusă în

discuție de recurent.

În fine, din cele ce preced,

rezultă cu puterea evidenței că prevederile art. 1 alin. (1) din

H.G. nr. 884/2004 sunt nelegale, și nu se poate discuta în termenii

propuși de recurent, în sensul că nu ar fi o chestiune de legalitate a

textului contestat pe calea excepției de nelegalitate, ci de aplicare, așa

cum rezultă din practica administrativă.

În consecință, Înalta

Curte va respinge recursul pârâtului G.R., ca nefondat, potrivit art. 312 alin.

(1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de G.R. –

S.G. împotriva Sentinței nr. 105/F/CA/2010 din 20 aprilie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 22 iunie 2010.