Nilsson împotriva Suediei

Reclamantul, dl Christoffer Nilsson, este un național suedez născut în 1980 și locuiește în Torslanda, Suedia. El a fost reprezentat în fața Curții de către dl U. Carlzon, un avocat practicant la Göteborg. Guvernul suedez (“Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dna E. Jagander, a Ministerului Afacerilor Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile, pot fi rezumate după cum urmează. La 21 noiembrie 1998, reclamantul a fost prins de poliție cu suspiciune, printre altele, de conducere beată agravată și de conducere fără permis de conducere.

Reclamantul a obținut un permis de conducere la 15 decembrie 1998. Ulterior, la 5 mai 1999, Consiliul de administrație al comitatului (länsstyrelsen) din Västra Götaland a informat reclamantul că Consiliul ia în considerare dacă își retragerea licenței de conducere până la notificare suplimentară, în conformitate cu Legea privind licența de conducere (körkortslagen 1998:488), pe baza suspectului său de conducere beat (grovt rattftylleri) și a conducerii ilegale (olovlig körning) la 21 noiembrie 1998. În această privință, Consiliul a subliniat că, în absența unei hotărâri juridice executive sau a unei ordine de pedeapsă sumară sau similară, Consiliul nu a putut lua o decizie definitivă în această privință.

La 24 iunie 1999, Curtea de District Mora (Tingsrätt) a condamnat reclamantul, în special în temeiul articolului 3 alineatul (1) și al articolului 4A din Legea privind infracțiunile de trafic din 1951 (trafikbrottslagen 1951:649) de conducere beat agravată, cu un nivel de alcool de cel puțin 0,69 miligrame pe litru în respirație și de conducere fără să dețină un permis de conducere. Curtea de District a bazat condamnarea pe propriul cont al reclamantului conform căruia, în măsura în care a putut aminti, el a avut, începând cu ora 14:00. începând cu 21 noiembrie 1998, a consumat opt sticle de bere puternică la jumătate de litru, un gin și un lichior puternic și un raport care analizează rezultatele testului de respirație efectuat în noaptea de 21 noiembrie 1998; pe înregistrările declarației sale adresate poliției în aceeași noapte și pe dovezile martorilor.

Curtea de District nu a considerat credibilă declarația reclamantului făcută în timpul ședinței de judecată că, din cauza starei sale de bebere, el nu a putut aminti că a condus mașina în cauză. În ceea ce privește condamnarea, Curtea de District a observat că conducerea ebrietate agravată este, în mod normal, pedepsită de închisoare. Cu toate acestea, având în vedere vârsta reclamantului, circumstanțele sale personale și acordul său de a exercita serviciul comunitar, Curtea de District a constatat că o deplasare a practicii normale a fost justificată și a impus o condamnare suspendată împreună cu serviciul comunitar de 50 de ore („Villkorlig dom med samhälltjänst femtio (50) timmar”). Curtea de District a adăugat că, în cazul în care ar fi impus o condamnare la închisoare, ar fi condamnat reclamantul la o lună de închisoare.

La 29 iulie 1999, Consiliul de administrație a comitatului a emis o notificare suplimentară care înlocuiește cea anterioară din 5 mai 1999, informand reclamantul că, având în vedere hotărârea Curții de District din 24 iunie 1999, care a dobândit forță juridică, a avut scopul de a lua o decizie definitivă privind retragerea permisului său de conducere; Consiliul a dat reclamantului până la 30 iulie 1999 să își prezinte observațiile. La 5 august 1999, Consiliul a retras permisul de conducere al reclamantului și a luat act de observațiile sale că își utilizase permisul de conducere în mod ireproșabil, din moment ce i-a fost eliberat la 15 decembrie 1998, și că are nevoie de permisul de conducere pentru a transporta barca de navigație pe distanțe lungi pentru a participa la regate de nivel superior.

Cu toate acestea, referindu-se la condamnarea sa pentru conducerea ebrietă agravată și ilegală la 21 noiembrie 1998, prin o hotărâre (n. 24 iunie 1999) care a devenit legal executivă, Consiliul a subliniat faptul că reclamantul a încălcat o regulă esențială pentru siguranța rutieră, care nu poate fi considerată minoră. Având în vedere infracțiunea comisă de solicitant, Consiliul a constatat că retragerea licenței reclamantului pentru mai puțin de un an nu va fi posibilă și a ordonat retragerea licenței sale timp de 18 luni. El a reiterat că, începând cu 15 decembrie 1998, el și-a folosit permisul de conducere fără a comite încă o infracțiune și că, în aceste circumstanțe, retragerea constituie o periclă dublă, în încălcarea capitolului 30, a articolului 9 din Codul de Procedură Judicială și a articolului 4 § 1 din Protocolul nr. 7 la Convenție.

La 17 august 1999, Curtea de Administrație a Județeanului a refuzat o cerere a reclamantului de a rămâne executarea ordinului de retragere. Prin hotărârea din 12 octombrie 1999 și-a respins recursul, în baza condamnării reclamantului din 24 iunie 1999 și a dispozițiilor relevante din capitolul 5 din Legea privind licența de conducere. Curtea Administrativă a Județeanului a luat în considerare o serie de decizii din jurisprudența instituțiilor Convenției și a concluzionat că nu exista niciun precedent clar care să invalideze sistemul suedez privind retragerea licențelor de conducere. Având în vedere consecințele dăunătoare care ar avea o constatare de incompatibilitate pentru siguranța rutieră, Curtea Administrativă a Județeanului nu a constatat niciun motiv pentru a anula hotărârea Consiliului de retragere a permisului de conducere al reclamantului.

La 11 noiembrie 1999, Curtea Administrativă de Apel, cu privire la recursul reclamantului, a susținut hotărârea Curții Administrative a Județeanului din 12 octombrie 1999. Reclamantul a depus un recurs împotriva hotărârii de mai sus, pe care Curtea Administrativă Supremă a respins-o la 18 decembrie 2000. Hotărârea sa conținea următoarele motive: „Permisul de conducere și permisul de conducere al reclamantului au fost retrase în conformitate cu capitolul 5, secțiunile 2, 3 (1) și 6 din Legea privind licența de conducere (1998: 488), din cauza faptului că a fost condamnat pentru o infracțiune agravată de conducere beat și de conducere ilegală de către o hotărâre juridică obligatorie a instanței de district.

Perioada de suspendare a fost stabilită la 18 luni. Principala chestiune în acest caz este dacă retragerea permisului [de conducere al reclamantului] este în contradicție cu principiul stabilit în temeiul articolului 4 § 1 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană pentru Drepturile Omului („art. 4 § 1”), conform căruia nimeni nu poate fi judecat sau pedepsit de două ori pentru aceeași infracțiune (ne bis in idem). [Avizul reclamantului în această chestiune este că faptul că permisul său de conducere a fost retras după decizia de a-l condamna pentru o infracțiune de trafic înseamnă că a fost pedepsit de două ori pentru aceeași chestiune. Convenția europeană - cu adăugarea, printre altele, în Protocolul nr. 7 - a fost încorporată în legislația suedeză prin intermediul SFS 1994:1219…

Domeniul de aplicare prevăzut la art. 4 § 1 nu este clar, precum și principiul exprimat în acest articol. Literarea articolului nu oferă, prin urmare, orientări clare în ceea ce privește dacă sistemul suedez de măsuri legate de licență de conducere [körkortsingripande] ar putea intra în conflict cu articolul. În ceea ce privește diferitele cerințe prevăzute în articolul, aceasta prevede, în primul rând, că nimeni nu poate fi „punit” mai mult de o dată pentru o infracțiune. Întrebarea în acest sens este dacă retragerea respectivă a permisului de conducere al recurentei reprezintă o pedeapsă în sensul Convenției. Conform legii suedeze, măsurile legate de licența de conducere au fost în mod tradițional implementate pentru motive de siguranță a traficului, adică, acestea au fost considerate ca o măsură de precauție din partea societății care vizează șoferii care pun în pericol siguranța traficului.

Prin urmare, măsurile de acest tip nu au fost considerate ca o formă de pedepsă. Cu toate acestea, este dificil de susținut că o decizie de retragere a unui permis de conducere, deoarece titularul de licență a comis o infracțiune este pur și simplu o măsură de siguranță a traficului. Ca o regulă, perioada de suspendare se calculează pe o bază standardizată în proporție cu gravitatea infracțiunii – în același mod ca pedeapsa. Prin urmare, nu se bazează pe o evaluare individuală a probabilității de repetare a unei conduite care ar putea pune în pericol siguranța traficului, ceea ce înseamnă că decizia de a retrage un permis de conducere – precum pedeapsa pentru infracțiunile de trafic – are cel puțin în parte scopul de a convinge titularul să respecte reglementările existente privind traficul.

Pe parcursul timpului, distincția dintre măsurile de precauție și pedeapsa a devenit din ce în ce mai neclară în acest fel de cazuri (a se vedea, de exemplu, SU 1991:39 p. 86, Proiectul de guvern 1993/94:133, p. 44 și secunda, Proiectul de guvern 1997/98:124, p. 42 și secunda și SU 2000:26, p. 141 și secunda)… În conformitate cu capitolul 5, secțiunea 3 din Legea privind licența de conducere, se retrage un permis de conducere în cazul în care se îndeplinește oricare dintre opt criterii. Trei dintre aceste criterii se aplică nu la cazurile în care titularul de licență a comis o infracțiune, ci la situații în care titularul trebuie să fie interzis să dețină o licență de conducere din motive de neregularitate în ceea ce privește sobrietatea, boala, prejudiciul sau circumstanțe similare.

Ar trebui să se clarifice că retragerea unui permis de conducere în aceste cazuri nu trebuie considerată ca pedeapsă și că cazurile de acest tip nu sunt de interes în acest context. Cu toate acestea, criteriile 1-4 și 6 sunt de interes, deoarece se referă la cazurile în care se presupune în mod normal că titularul de licență a comis o infracțiune. În conformitate cu unele dintre aceste criterii (1, 2 și 4) – cu excepția cazurilor de încălcări minore – un permis de conducere poate fi retras pur și simplu din cauza faptului că titularul a comis una dintre infracțiunile prevăzute în acesta. Acest lucru se aplică în cazul neglijenței brute la conducerea și conducerea beat (criteriul 1), în cazul în care șoferul părăsește scena unui accident (criteriul 2) și în cazul încălcării unei norme esențiale din punctul de vedere al siguranței traficului (criteriul 4). În alte cazuri (criterii 3 și 6), unele alte condiții trebuie îndeplinite în plus față de o infracțiune comisă.

În conformitate cu criteriul 3, permisul de conducere este retras dacă titularul de licență, prin infracțiuni repetate, a demonstrat o lipsă considerabilă de disponibilitate sau de capacitate de a respecta reglementările aplicabile în interesul siguranței traficului sau traficului pentru conducătorii autovehiculelor. În conformitate cu criteriul 6, permisul de conducere se retrage dacă se poate presupune – având în vedere o altă infracțiune comisă de titular – că el sau ea nu va respecta reglementările privind traficul sau va arăta o atenție, o judecată sau o responsabilitate pe drum, sau dacă el sau ea, din alte circumstanțe personale, nu poate fi considerat adecvat să fie un conducător al unui vehicul care necesită o licență de conducere.

Prin urmare, în conformitate cu criteriile 1, 2 și 4, un permis de conducere este retras, în principiu, ca rezultat direct al unei infracțiuni. În ceea ce privește criteriile 3 (infracțiuni repetate) și 6 (alte infracțiuni), cu toate acestea, nu este singurul act penal, ci actul luat în combinație cu alte factori – dorința și capacitatea de a se conforma reglementărilor existente, de a demonstra respectarea reglementărilor privind traficul, judecata și responsabilitatea pe drum, sau idoneitatea în ceea ce privește circumstanțele personale – care constituie motivele de revocare a licenței.

Având în vedere cazul Malige v. Franța (alegerea din 23 septembrie 1998, Raportul Hotărârilor și Deciziilor 1998-VII), de exemplu, retragerea unei licențe de conducere în conformitate cu criteriile 1, 2 sau 4 poate fi considerată ca fiind mai apropiată de o pedeapsă decât retragerea în temeiul criteriilor 3 sau 6. În același timp, motivul de bază pentru retragere este faptul că o licență de conducere ar trebui retrasă dacă titularul este considerat nepotrivit să dețină o licență. Prin urmare, faptul că legislatorul a semnat anumite infracțiuni ca fiind motive de retragere în propriul lor drept, în timp ce trebuie îndeplinite criterii suplimentare în cazul altor infracțiuni, nu înseamnă că actul de revocare a permisului de conducere ar trebui caracterizat în moduri diferite în cazuri diferite.

O retragere în temeiul criteriilor 3 sau 6 nu se referă la o singură infracțiune, ci la mai multe infracțiuni diferite sau la alte circumstanțe. Cu toate acestea, același lucru se poate aplica și la retrageri în temeiul criteriilor 1, 2 și 4 cu o importanță mai mare este faptul că retragerea nu este o consecință automată a infracțiunii în cauză în oricare dintre aceste cazuri. În conformitate cu capitolul 5, secțiunea 9 – și cu excepția anumitor infracțiuni de conducere beat – titularul de licențe ar trebui eliberat în schimb cu un avertisment, dacă există motive specifice pentru a presupune că un avertisment poate fi considerat suficient. În conformitate cu capitolul 5, secțiunea 10, subsecțiunea 2, în cazul în care există circumstanțe excepționale care justifică îndepărtarea Actului, retragerea poate fi evitată sau perioada de suspendare poate fi redusă dacă acest lucru se poate face fără a pune în pericol siguranța rutieră.

În cazul în care permisul de conducere nu este retras, se poate emite un avertisment în schimb. Prin urmare, regulamentul înseamnă că, la examinarea unui caz de măsuri legate de permisul de conducere în conformitate cu criteriile 1, 2 și 4, trebuie luate în considerare alte circumstanțe în afară de infracțiunile efective, atât în ceea ce privește problema dacă ar trebui luate măsuri și, dacă este cazul, în ceea ce privește domeniul de aplicare al acestei acțiuni, de exemplu perioada de suspendare. Aceasta sugerează că, în evaluarea dacă retragerea unui permis de conducere ca urmare a unei infracțiuni trebuie considerată ca pedeapsă sau ca măsură de siguranță, nu ar trebui să se facă distincție între diferitele cazuri tratate în acest sens (criteria 1-4 și 6) pe baza motivelor de retragere.

Compararea sistemului suedez al măsurilor legate de licențe de conducere descrise mai sus și a sistemului evaluat în cazul Malige arată o diferență clară, în această acțiune în cadrul sistemului suedez nu este, în principiu, o consecință automată a condamnării instanței penale. Cu toate acestea, sistemul suedez se bazează, de asemenea, în mare parte pe calcule standard, iar măsurile legate de licența de conducere sunt, prin urmare, în mare măsură, legate direct de gradul de gravitate a încălcării. Prin urmare, nu se poate spune că o măsură legată de permisul de conducere, în conformitate cu legislația suedeză, nu este o consecință automată a condamnării instanței penale, care să distingă sistemul suedez de cel evaluat în cazul Malige în orice mod decisiv.

În evaluarea dacă măsurile legate de permisul de conducere trebuie considerate ca pedeapsă, ar trebui să se ia în considerare, de asemenea, faptul că, în cadrul sistemului suedez – ca și în cazul sistemului francez – măsurile luate pot fi considerate, într-un anumit grad, are un scop punitiv și disuasiv. Înainte de a stabili dacă retragerea unui permis de conducere trebuie considerată ca pedeapsă, hotărârea Escoubet c. Belgia ([GC], nr. 26780/95, ECHR 1999VII) ar trebui examinată de asemenea. În cazul Escoubet, Curtea a constatat că retragerea temporară a permisului de conducere a reclamantului timp de șase zile din cauza unei suspectate infracțiuni de conducere beat nu se referă la o acuzație penală.

De asemenea, retragerile temporare pot fi efectuate în temeiul legislației suedeze privind permisul de conducere. De fapt, legislația prevede că retragerea unui permis de conducere în legătură cu o infracțiune trebuie să aibă loc cât mai curând posibil după infracțiune și pe baza unei decizii provizorii.

În conformitate cu capitolul 5, secțiunea 7 din Legea privind licența de conducere, poliția sau procurorul ar trebui să confisce un permis de conducere, printre altele, dacă există motive bune de a presupune că permisul de conducere va fi retras în conformitate cu capitolul 5, secțiunile 3 alin. (1) sau (4). În conformitate cu capitolul 5, secțiunea 5 din Legea privind licența de conducere, o licență de conducere trebuie retrasă până la un anunț suplimentar în așteptarea unei decizii finale privind retragerea, dacă există motive valabile pentru a crede că licența de conducere va fi retrasă în cele din urmă pe oricare dintre motivele prevăzute în capitolul 5, secțiunea 3 alineatele (1)-(7). În prezenta cauză, Curtea Administrativă Supremă nu este solicitată să stabilească în ce măsură o decizie provizorie privind o măsură de conducere legată de permisul de conducere reprezintă o pedeapsă sau o măsură de siguranță.

Cu toate acestea, faptul că cazurile ar putea apărea în cadrul sistemului suedez care ar trebui tratate în același mod cu cazul Escoubet în respectarea menționată mai sus nu ar trebui să afecteze evaluarea modului de a caracteriza retragerea finală a unui permis de conducere. Având în vedere acest lucru, Curtea Supremă de Administrație constată că retragerea unui permis de conducere în cazurile menționate în criteriile 1-4 și 6 ar trebui considerată o pedeapsă în sensul articolului 4 § 1. După cum este clar de mai sus, faptul că cineva este pedepsit din nou pentru o infracțiune nu constituie motive suficiente pentru aplicarea articolului 4 § 1. De asemenea, trebuie îndeplinite alte condiții; de exemplu, sancțiunile trebuie să fi fost impuse (sau a fost efectuată cazul) în contextul „procedurilor penale” și persoana în cauză trebuie să fi fost deja „achitată sau condamnată în final în conformitate cu legea și procedura penală a statului respectiv”.

În primul rând, în ceea ce privește termenul „procedură penală” („Pénalement francez”), ar părea cel mai logic, la prima vedere, să ia în considerare ca procedură penală orice procedură care ar putea duce la o sancțiune care constituie o pedeapsă.

Totuși, este dublă dacă este destinată o astfel de interpretare de mare dimensiune a articolului 4 § 1. În primul rând, se pare ciudat – dacă interpretarea menționată mai sus a fost menită – să includă în dispoziție termenul „procedurile penale”; includerea acesteia sugerează că o limitare a domeniului său de aplicare a acestuia a fost menită (a se vedea Johan Munck, Tidskrift för Sveriges Domareforbund (Journal al Societății judecătorilor suedeze), nr. 1/2000, p. 18). Ar trebui reamintit în acest moment că instanța, în cadrul procedurii privind măsurile legate de permisul de conducere puse în aplicare pentru o infracțiune de trafic, nu face o examinare proaspătă a infracțiunii, cu alte cuvinte, acestea nu sunt proceduri penale în sensul că infracțiunile efective sunt examinate.

Acest lucru sugerează că termenul „procedură penală” ar trebui să fie rezervat pentru procedurile de acest tip, adică, procedurile în care este examinată infracțiunea. De interes în acest context este raportul explicativ al Protocolului nr. 7, punctul 32 din care se menționează: „art.

4, deoarece se aplică numai în cazul procesului și condamnării unei persoane în cadrul procedurii penale, nu îl împiedică să fie subjectat, pentru același act, la acțiuni de alt caracter (de exemplu, acțiuni disciplinare în cazul unui funcționar) precum și în cazul procedurilor penale.” Este, prin urmare, clar că acțiunile disciplinare, de exemplu împotriva funcționarilor guvernamentale, pot cade în afara domeniului de aplicare al articolului 4 § 1. Cu toate acestea, raportul nu oferă orientări clare cu privire la modalitatea de a distinge între „procedurile penale” și procedurile provocate de o infracțiune și care implică o sancțiune, dar care totuși intră în afara domeniului de aplicare al articolului 4 § 1. Ar trebui subliniat faptul că faptul că se menționează o acțiune disciplinară nu conflictează neapărat cu opinia că procedurile juridice trebuie considerate drept proceduri penale de îndată ce sancțiunile constituie o pedeapsă, deoarece, în conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în funcție de circumstanțe, acțiunile disciplinare pot cădea dincolo de ceea ce trebuie considerat o pedeapsă în sensul articolului 6. În același timp,

trebuie remarcat faptul că raportul nu prezintă niciun obstacol pentru o interpretare în sensul că procedura suedeză privind măsurile legate de permisul de conducere nu intră în domeniul de aplicare al articolului 4 § 1 ca „acțiune de caracter diferit”. În ceea ce privește condiția ca persoana în cauză să fi fost deja „achitată sau condamnată în final în conformitate cu legea și procedura penală a statului respectiv” ar trebui subliniat următoarele: Raportul explicativ (punctul 29 în comparație cu alineatul 22) arată clar că acest lucru înseamnă în primul rând și în primul rând că trebuie să existe o hotărâre juridică obligatorie cu privire la această chestiune.

Cu toate acestea, privindu-se la formularea articolului, ar părea logic să concluzioneze că – în cazul în care legislația într-o țară prevede că o infracțiune creează sancțiuni în conformitate cu două proceduri separate – persoana în cauză este în cele din urmă condamnată în conformitate cu legislația națională numai atunci când ambele proceduri au fost încheiate. Prin urmare, și în acest sens, dispozițiile permit diferite interpretări (a se vedea, de asemenea, hotărârea Curții Supreme din 29 noiembrie 2000 în cazul nr. B 868-99). În ceea ce privește poziția Curții Europene cu privire la aceste chestiuni, cauziunea menționată mai sus Malige, printre altele, este de un anumit interes.

În primul rând, ar trebui subliniat faptul că acțiunea inițiată de Malige s-a bazat pe faptul că sistemul de deducere automată a punctelor – care nu i-a permis ca titular de licență să facă apel la o instanță de drept – l-a privat de dreptul său de acces la o instanță de drept în temeiul articolului 6 § 1. După cum s-a menționat, Curtea a constatat că acest caz se referă la o acuzație penală – și, de asemenea, la o pedeapsă – și că art. 6 § 1 este aplicabil. Este deosebit de interesant în acest context faptul că Curtea a constatat că condițiile prevăzute la art. 6 alineatul (1) au fost îndeplinite de revizuirea judiciară care a precedat condamnarea instanței și că convenția nu poate fi considerată că necesită o examinare suplimentară de către o instanță în ceea ce privește deducerea punctelor.

Nu s-a afirmat că sistemul francez – cu sistemele sale parțial separate pentru sancțiunile ordinare și măsurile legate de permisul de conducere – ar putea fi incompatibil cu art. 4 § 1. De asemenea, este de interes decizia Curții Europene privind admisibilitatea din 30 mai 2000 în R.T. Elveția (depunerea nr. 3182/96). Reclamantul (R.T.) a avut, în legătură cu o infracțiune de conducere beat, în primul rând, permisul de conducere retras de către o autoritate administrativă și apoi a fost condamnat la închisoare și o amendă de către o altă autoritate. După ce R.T. a depus un recurs împotriva deciziei de retragere a permisului, decizia a fost confirmată de o instanță administrativă. Curtea a constatat că nu s-au repetat procedurile penale în încălcarea articolului 4 § 1, și a subliniat, printre altele, că diferitele sancțiuni – închisoarea, amendă și retragerea permisului de conducere al reclamantului – au fost prevăzute de legislația națională.

Retragerea unui permis de conducere pentru o infracțiune penală ar trebui considerată o pedeapsă în sensul articolului 4 alineatul (1) [din protocol]. Nici formularea dispoziției, nici raportul explicativ nu răspunde clar la întrebarea dacă procedurile suedeze referitoare la retragerea unui permis de conducere sunt reglementate de expresia „procedură penală”. Nu oferă nici o indicație clară în ceea ce privește dacă titularul permisului de conducere ar trebui considerat ca fiind deja „final ... condamnat” pentru infracțiunile de trafic în temeiul unei hotărâri juridice executoare de către o instanță obișnuită. În opinia Curții Supreme, formularea ambelor expresii sugerează că ambele întrebări ar trebui să fie răspunse în mod negativ.

În interpretarea acestui articol, s-ar putea, de asemenea, să aibă în vedere scopul său. Ar putea fi argumentat că o salvgardare importantă pentru o persoană care este în cele din urmă achitată sau condamnată este că el sau ea ar trebui să se simtă în siguranță, în sensul că el sau ea nu ar trebui să fie acuzat sau pedepsit din nou pentru aceeași infracțiune. Sistemul suedez implică faptul că o persoană care este acuzată de o infracțiune de trafic este conștientă – sau ar trebui să fie conștientă – de la început că o hotărâre executivă care îl condamna în mod normal ar fi urmată de măsuri în ceea ce privește permisul de conducere. Faptul că măsura este luată în cadrul unei proceduri separate nu ar trebui să însemne că sunt respinse considerațiile privind securitatea și garanțiile juridice.

Cu alte cuvinte, sistemul suedez nu pare să conflict cu scopul articolului 4 alineatul (1). Un argument puternic pentru a considera că sistemul suedez de retragere a permisului de conducere al unei persoane pentru o infracțiune de trafic nu conflictă cu art. 4 § 1 poate fi găsit în hotărârea Curții în Malige c. Franța și în decizia de admisibilitate menționată mai sus în R.T. Elveția. Rațiunea și concluzia Curții Europene în aceste cazuri – în ciuda faptului că Malige nu se referă direct la aplicarea articolului 4 § 1 – poate fi interpretată doar în sensul că comisia unei infracțiuni penale poate duce la diferite sancțiuni impuse de autoritățile și instanțele separate, dacă este prevăzută de statut.

În acest context, Curtea Supremă de Administrație concluzionează că art. 4 § 1 nu constituie un obstacol pentru aplicarea dispozițiilor Actului privind licența de conducere. Ca și instanțele de conducere, Curtea Supremă de Administrație constată că capitolul 30, art. 9 alineatul (1) din Codul de procedură judiciară – pe care [reclamantul] se bazează, de asemenea – nu se aplică cazurilor de licență de conducere.”

The applicant, Mr Christoffer Nilsson, is a Swedish national who was born in 1980 and lives in Torslanda, Sweden. He was represented before the Court by Mr U. Carlzon, a lawyer practising in Gothenburg. The Swedish Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mrs E. Jagander, of the Ministry of Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. On 21 November 1998 the applicant was apprehended by the police on suspicion, inter alia, of aggravated drunken driving and driving without a driving licence.

The applicant obtained a driving licence on 15 December 1998. Subsequently, on 5 May 1999, the County Administrative Board (länsstyrelsen) of Västra Götaland informed the applicant that the Board was considering whether to withdraw his driving licence until further notice in accordance with the Driving Licence Act (körkortslagen 1998:488) on the ground of his suspected aggravated drunken driving (grovt rattfylleri) and unlawful driving (olovlig körning) on 21 November 1998. In that connection the Board pointed out that, in the absence of a legally enforceable judgment or a summary punishment order or similar, the Board could not take a definite decision on the matter.

On 24 June 1999 the Mora District Court (tingsrätt) convicted the applicant, notably under sections 3(1) and 4A of the 1951 Traffic Offences Act (trafikbrottslagen 1951:649) of aggravated drunken driving, with an alcohol level of at least 0.69 milligrams per litre in his breath, and of driving without holding a driving licence. The District Court based the conviction on the applicant’s own account according to which, in so far as he could recall, he had, from 2 p.m. onwards on 21 November 1998, consumed eight halflitre bottles of strong beer, one gin and tonic and one strong liquor; on a report analysing the results of the breathalyser test carried out on the night of 21 November 1998; on the records of his statement to the police on the same night, and on witness evidence.

The District Court did not find credible the applicant’s statement made during the trial hearing that, because of his state of drunkenness, he could not recall having driven the car in question. As to sentencing, the District Court observed that aggravated drunken driving was normally punishable by imprisonment. However, in view of the applicant’s age, his personal circumstances and his agreeing to carry out community service, the District Court found that a departure from normal practice was warranted, and imposed a suspended sentence together with 50 hours’ community service (“Villkorlig dom med samhälltjänst femtio (50) timmar”). The District Court added that should it instead have imposed a prison sentence, it would have sentenced the applicant to one month’s imprisonment.

No appeal was made against the above judgment, which became legally enforceable. On 29 July 1999 the County Administrative Board issued a further notification replacing the previous one of 5 May 1999, informing the applicant that, in the light of the District Court judgment of 24 June 1999, which had acquired legal force, it intended to take a definite decision on the withdrawal of his driving licence; the Board gave the applicant until 30 July 1999 to submit his comments. On 5 August 1999 the Board withdrew the applicant’s driving licence. It took note of his submissions that he had used his driving licence blamelessly since it had been issued to him on 15 December 1998, and that he needed the driving licence in order to transport his sailing boat over long distances in order to take part in top-level regattas.

However, referring to his conviction for aggravated drunken and unlawful driving on 21 November 1998 by a judgment (of 24 June 1999) which had become legally enforceable, the Board stressed that the applicant had violated a rule which was essential for road safety. This transgression could not be viewed as minor. Having regard to the offence committed by the applicant, the Board found that withdrawal of the applicant’s licence for less than a year would not be possible and ordered that his licence be withdrawn for 18 months. The applicant appealed against the Board’s decision before the County Administrative Court. He reiterated that, since 15 December 1998, he had used his driving licence without committing any further offence and that, in the circumstances, the withdrawal constituted double jeopardy, in breach of Chapter 30, Article 9 of the Code of Judicial Procedure and Article 4 § 1 of Protocol No. 7 to the Convention.

On 17 August 1999 the County Administrative Court refused a request by the applicant to stay execution of the withdrawal order. By a judgment of 12 October 1999 it dismissed his appeal, relying on the applicant’s conviction of 24 June 1999 and the relevant provisions in Chapter 5 of the Driving Licence Act. The County Administrative Court considered a number of decisions from the Convention institutions’ caselaw and concluded that no clear precedent existed that could invalidate the Swedish system on the withdrawal of driving licences. Bearing in mind the damaging consequences a finding of incompatibility would have for road safety, the County Administrative Court found no reasons for setting aside the Board’s decision to withdraw the applicant’s driving licence.

On 11 November 1999 the Administrative Court of Appeal, on an appeal by the applicant, upheld the County Administrative Court’s judgment of 12 October 1999. The applicant lodged an appeal against the above judgment, which the Supreme Administrative Court dismissed on 18 December 2000. Its judgment contained the following reasons: “[The applicant’s] driving licence and driving licence permit have been withdrawn in accordance with Chapter 5, sections 2, 3 (1) and 6 of the Driving Licence Act (1998 : 488) on the grounds that he has been convicted of an aggravated offence of drunken driving and of unlawful driving by a legally binding judgment of the district court. The period of suspension has been set at 18 months.

The main issue in this case is whether the withdrawal of [the applicant’s] driving licence is in conflict with the principle established under Article 4 § 1 of Protocol No. 7 to the European Convention on Human Rights (“Article 4 § 1”), according to which no one shall be liable to be tried or punished twice for the same offence (ne bis in idem). [The applicant’s] opinion in the matter is that the fact that his driving licence was withdrawn after the decision to convict him of a traffic offence means that he has been punished twice for the same matter. The European Convention - with the additions made, inter alia, in Protocol No. 7 – has been incorporated into Swedish law by means of SFS 1994:1219…

The intended scope of Article 4 § 1 is unclear, as is the principle expressed therein. The wording of the article therefore provides no clear guidance as to whether the Swedish system of driving licencerelated measures [körkortsingripande] might come into conflict with the Article. Neither are there many legal precedents in this area. As to the various requirements set out in the Article, it stipulates, first of all, that no one may be ‘punished’ more than once for an offence. The question here is whether the said withdrawal of the appellant’s driving licence represents a punishment within the meaning of the Convention. Under Swedish law, driving licencerelated measures have traditionally been implemented for trafficsafety reasons, that is, they have been regarded as a precautionary measure on the part of society aimed at drivers who jeopardise traffic safety.

Hence, measures of this kind have not been regarded as a form of punishment. It is, however, difficult to argue that a decision to withdraw a driving licence because the licence-holder has committed an offence is purely a traffic-safety measure. As a rule, the period of suspension is calculated on a standardised basis in proportion to the seriousness of the offence – in the same way as the penalty. Hence, it is not based on an individual assessment of the likelihood of a repeat of conduct that might jeopardise traffic safety. This means that the decision to withdraw a driving licence – like the punishment for the traffic offence – is aimed at least in part at persuading the holder to respect existing traffic regulations.

Over time, the distinction between precautionary measures and punishment has become increasingly unclear in cases of this kind (see for example SOU 1991:39 p. 86, Government Bill 1993/94:133, pp. 44 et seq., Government Bill 1997/98:124, pp. 42 et seq. and SOU 2000:26, pp. 141 et seq.)… Under Chapter 5, section 3 of the Driving Licence Act, a driving licence is withdrawn if any of eight criteria are met. Three of these criteria apply not to cases in which the licenceholder has committed an offence but to situations in which the holder is to be barred from holding a driving licence on grounds of unreliability as regards sobriety, illness, injury or similar circumstances. It should be made clear that the withdrawal of a driving licence in these cases is not to be considered as a punishment, and that cases of this kind are of no further interest in the present context.

However, criteria 1-4 and 6 are of interest, since they refer to cases where it is normally presupposed that the licence-holder has committed an offence. According to some of these criteria (1, 2 and 4) – except in the case of petty violations – a driving licence may be withdrawn simply on the grounds that the holder has committed one of the offences set out therein. This applies in the case of gross negligence when driving and drunken driving (criterion 1), in cases where the driver leaves the scene of an accident (criterion 2) and in the event of a violation of a rule that is essential from the point of view of traffic safety (criterion 4). In other cases (criteria 3 and 6), certain other conditions must be met in addition to an offence having been committed.

According to criterion 3, the driving licence is withdrawn if the licenceholder, through repeated offences, has shown a considerable lack of willingness or ability to comply with the regulations that apply in the interests of traffic or traffic safety for drivers of motor vehicles. According to criterion 6, the driving licence is withdrawn if it can be assumed – in the light of another offence which the holder has committed – that he or she will fail to respect traffic regulations or show consideration, judgement or responsibility on the road, or if he or she, on account of other personal circumstances, cannot be considered suitable to be a driver of a vehicle requiring a driving licence. Under criteria 1, 2 and 4, therefore, a driving licence is withdrawn, in principle, as the direct result of an offence.

As regards criteria 3 (repeated offences) and 6 (other offences), however, it is not the criminal act alone, but the act taken in combination with other factors – willingness and ability to comply with existing regulations, to show respect for traffic regulations, judgement and responsibility on the road, or suitability with regard to personal circumstances – which constitutes the grounds for revoking the licence. In the light of the Malige v. France case (judgment of 23 September 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-VII), for example, the withdrawal of a driving licence under criteria 1, 2 or 4 can be said to be closer in character to a punishment than withdrawal under criteria 3 or 6. At the same time, the basic rationale for withdrawal is that a driving licence should be withdrawn if the holder is deemed unsuitable to hold a licence.

Hence, the fact that the legislator has singled out certain offences as constituting grounds for withdrawal in their own right, while further criteria must be fulfilled in the case of other offences, does not mean that the act of revoking a driving licence should be characterised in different ways in different cases. A withdrawal under criteria 3 or 6 does not refer to a single offence but to several different offences or other circumstances. However, the same can also apply to withdrawals under criteria 1, 2 and 4. Of greater importance is the fact that the withdrawal is not an automatic consequence of the offence in question in any of these cases. Under Chapter 5, section 9 – and with the exception of certain drunkdriving offences – the licenceholder should be issued instead with a warning, if there are specific reasons to assume that a warning can be regarded as sufficient.

Under Chapter 5, section 10, subsection 2, if exceptional circumstances exist which warrant departing from the Act, withdrawal can be avoided or the suspension period reduced if this can be done without jeopardising road safety. If the driving licence is not withdrawn, a warning may be issued instead. The regulation therefore means that, when examining a case of driving licencerelated measures under criteria 1, 2 and 4, other circumstances besides the actual offence need to be taken into account. This applies with regard both to the question of whether any action should be taken and – where applicable – to the question of the scope of such action, e .g. the suspension period.

This suggests that, in assessing whether the withdrawal of a driving licence as a consequence of an offence is to be regarded as a punishment or a safety measure, no distinction should be made between the different cases dealt with here (criteria 1-4 and 6) on the basis of the grounds for withdrawal. Comparison of the Swedish system of driving licence-related measures described above and the system that was assessed in the Malige case reveals a clear difference, in that action under the Swedish system is, in principle, not an automatic consequence of a conviction by the criminal court. However, the Swedish system is also based largely on standard calculations, and driving licencerelated measures are consequently to a very great extent directly related to the degree of seriousness of the violation.

The fact that a driving licencerelated measure, according to Swedish legislation, is not an automatic consequence of a conviction by the criminal court cannot therefore be said to distinguish the Swedish system from the one assessed in the Malige case in any decisive way. In assessing whether the driving licencerelated measure is to be regarded as a punishment, account should also be taken of the fact that, under the Swedish system – as with the French system – the action taken may, to a certain degree, be considered to have a punitive and deterrent purpose. Before determining whether the withdrawal of a driving licence is to be regarded as a punishment, the Escoubet v. Belgium judgment ([GC], no. 26780/95, ECHR 1999VII) should also be examined.

In the Escoubet case, the Court found that the temporary withdrawal of the applicant’s driving licence for six days on account of a suspected offence of drunken driving did not concern a criminal charge. Temporary withdrawals can also be effected under Swedish driving-licence legislation. In fact, the legislation stipulates that the withdrawal of a driving licence in connection with an offence is to take place as soon as possible after the offence, and on the basis of a provisional decision.

According to Chapter 5, section 7 of the Driving Licence Act, a driving licence should be confiscated by the police or a prosecutor, inter alia, if there is good reason to suppose that the driving licence will be withdrawn under Chapter 5, section 3 (1) or (4). According to Chapter 5, section 5 of the Driving Licence Act, a driving licence is to be withdrawn until further notice pending a final decision on withdrawal, if there is good reason to believe that the driving licence will ultimately be withdrawn on any of the grounds set forth in Chapter 5, section 3 (1) to (7). In the present case, the Supreme Administrative Court is not called upon to determine to what extent a provisional decision regarding a driving licencerelated measure represents a punishment or a safety measure.

However, the fact that cases could arise under the Swedish system which should be dealt with in the same way as the Escoubet case in the above-mentioned respect should not affect the assessment of how to characterise the final withdrawal of a driving licence. In view of this, the Supreme Administrative Court finds that the withdrawal of a driving licence in the cases referred to under criteria 1-4 and 6 should be regarded as a punishment within the meaning of Article 4 § 1. As is clear from the above, the fact that someone is punished again for an offence does not constitute sufficient grounds for the application of Article 4 § 1. Other conditions must also be met; for instance, the penalty must have been imposed (or the case have been conducted) in the context of ‘criminal proceedings’ and the person in question must already have been ‘finally acquitted or convicted in accordance with the law and penal procedure of that State’.

First, as regards the term ‘criminal proceedings’ (French ‘pénalement’), it would seem most logical at first sight to consider as criminal proceedings any proceedings which could lead to a sanction constituting a punishment. However, it is questionable whether such a far-reaching interpretation of Article 4 § 1 is intended. To begin with, it appears strange – if the above-mentioned interpretation were intended – to have included the term ‘criminal proceedings’ at all in the provision ; its inclusion suggests that a limitation of its scope was intended (see Johan Munck, Tidskrift för Sveriges Domareforbund (Journal of the Swedish Society of Judges), no.1/2000, p . 18). It should be recalled at this point that the court, in proceedings concerning driving licencerelated measures implemented for a traffic offence, makes no fresh examination of the offence.

In other words, these are not criminal proceedings in the sense that the actual offence is examined. This suggests that the term ‘criminal proceedings’ should be reserved for proceedings of the latter kind, that is, proceedings in which the offence is examined.

Of interest in this context is the Explanatory Report to Protocol No. 7, paragraph 32 of which states: ‘Article 4, since it only applies to trial and conviction of a person in criminal proceedings, does not prevent him from being made subject, for the same act, to action of a different character (for example, disciplinary action in the case of an official) as well as to criminal proceedings.’ It is therefore clear that disciplinary action, for instance against government officials, can fall outside the scope of Article 4 § 1. However, the report does not provide any clear guidance on the question of how to distinguish between ‘criminal proceedings’ and proceedings occasioned by an offence and which involve a sanction, but which nevertheless fall outside the scope of Article 4 § 1. It should be stressed that the fact that disciplinary action is mentioned does not necessarily conflict with the view that legal proceedings are to be seen as criminal proceedings as soon as the sanction constitutes a punishment since, according to the caselaw of the European Court of Human Rights, depending on the circumstances, disciplinary action can fall outside what is to be considered as a punishment for the purposes of Article 6. At the same time,

it should be noted that the report does not present any obstacles to an interpretation to the effect that the Swedish procedure concerning driving licence related measures falls outside the scope of Article 4 § 1 as an ‘action of a different character’. As to the condition that the person in question must already have been ‘finally acquitted or convicted in accordance with the law and penal procedure of that State’ the following should be emphasised. The Explanatory Report (paragraph 29 compared with paragraph 22) makes it clear that this means first and foremost that there must be a legally binding judgment on the matter. Looking at the wording of the Article, however, it would seem logical to conclude that – in cases where the legislation in a country prescribes that an offence gives rise to sanctions under two separate procedures – the person in question is finally convicted in accordance with national legislation only when both procedures have been completed.

Hence, in this respect too, the provisions leave room for different interpretations (see also the Supreme Court judgment of 29 November 2000 in case no. B 868-99). As regards the European Court’s position on these issues, the abovementioned Malige case, inter alia, is of some interest. First, it should be pointed out that the action brought by Malige was based on the fact that the system of automatic deduction of points – which did not allow him as a licence-holder to appeal to a court of law – had deprived him of his right of access to a court of law under Article 6 § 1. As mentioned, the Court found that the case did concern a criminal charge – and also a punishment – and that Article 6 § 1 was applicable.

It is of particular interest in this context that the Court found that the conditions laid down by Article 6 § 1 had been met by the judicial review which preceded the conviction by the court and that the Convention could not be considered to require a further examination by a court regarding the deduction of points. There was no statement to the effect that the French system – with its partly separate systems for ordinary penalties and driving licencerelated measures – might be incompatible with Article 4 § 1. Also of interest is the European Court’s decision on admissibility of 30 May 2000 in R.T. v. Switzerland (application no. 31982/96). The applicant (R .T.) had, in connection with a drunkdriving offence, first had his driving licence withdrawn by an administrative authority and then been sentenced to prison and a fine by another authority.

After R.T. lodged an appeal against the decision to withdraw his licence, the decision was confirmed by an administrative court. The Court found that there had been no repetition of criminal proceedings in breach of Article 4 § 1, and stressed, inter alia, that the various sanctions – imprisonment, a fine and withdrawal of the applicant’s driving licence – were envisaged by the national legislation. The withdrawal of a driving licence for a criminal offence should be regarded as a punishment within the meaning of Article 4 § 1 [of the Protocol]. Neither the wording of the provision nor the Explanatory Report gives any clear answer to the question whether Swedish proceedings relating to the withdrawal of a driving licence are covered by the expression ‘criminal proceedings’.

Nor does it give a clear indication as to whether the holder of the driving licence should be regarded as having already been ‘finally ... convicted’ of the traffic offence by virtue of a legally enforceable judgment by an ordinary court. In the Supreme Court’s view, the wording of both expressions suggests that both questions ought to be answered in the negative. In interpreting this Article, one might also have regard to its purpose. It could be argued that an important safeguard for a person who is finally acquitted or convicted is that he or she should feel secure, in the sense that he or she should not be charged or punished again for the same offence. The Swedish system implies that a person who is charged with a traffic offence is aware – or ought to be aware – from the outset that an enforceable judgment convicting him or her would normally be followed by measures with regard to his or her driving licence.

The fact that the measure is taken in separate proceedings should not mean that considerations of security and legal safeguards are set aside. In other words, the Swedish system does not appear to conflict with the purpose of Article 4 § 1. A strong argument for considering that the Swedish system of withdrawal of a person’s driving licence for a traffic offence does not conflict with Article 4 § 1 may be found in the Court’s judgment in Malige v. France and the above-mentioned admissibility decision in R.T. v. Switzerland. The European Court’s reasoning and conclusion in these cases – notwithstanding the fact that Malige did not directly concern the application of Article 4 § 1 – can only be interpreted to mean that the committing of a criminal offence can lead to different sanctions imposed by separate authorities and courts, if so provided by statute.

Against this background, the Supreme Administrative Court concludes that Article 4 § 1 does not constitute an obstacle to applying the provisions of the Driving Licence Act. Like the lower courts, the Supreme Administrative Court finds that Chapter 30, Article 9 (1) of the Code of Judicial Procedure – on which [the applicant] also relies – is not applicable to drivinglicence cases.”