cererii nr.
72098/01
prezentate de Robert MALAVIOLLE
împotriva Franței
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secțiunea patru), ședindu-se pe 13 decembrie 2005 în camera compusă din:
Sir
Nicolas
Bratza
,
președinte
,
MM.
J.-P.
Costa
,
G.
Bonello
,
M.
Pellonpää
,
K.
Traja
,
L.
Garlicki,
J.
Borrego Borrego,
judecători
și
de
M.
grefier,
Având în vedere cererea menționată mai sus introdusă pe 23 mai 2001,
Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și scrisoarea din 7 martie 2005 de la Me Jean-Nicolas Clément, consilier al reclamantului, indicând că clientul său intenționează să-și mențină cererea,
După deliberare, pronunță următoarea decizie:
Reclamantul, dl Robert Malaviolle, este cetățean francez, născut în 1947 și rezident la Ales. Este reprezentat în fața Curții de Mes Jean-Nicolas Clément și Bernard Cheysson, avocați la Paris. Guvernul pârât este reprezentat de dna E. Belliard, directoare a afacerilor juridice la ministerul afacerilor externe.
A.
Circumstanțele cazului
Faptele cazului, așa cum au fost expuse de către părți, pot fi rezumate după cum urmează.
Farmacist biolog, reclamantul conduce un laborator de analize din biologia medicală. La sfârșitul anului 1995, el a instituit în laboratorul său un sistem de transmitere electronică a datelor necesare pentru rambursarea asiguraților sociali.
Controalele efectuate de Caoul primar de asigurare medicală ("CPAM") al departamentului Gard au dezvăluit anumite erori în codificarea actelor din biologia medicală efectuate între 1 februarie și 30 mai 1996. Medicul-consilier șef al serviciului de control medical lângă CPAM din Nîmes a depus în consecință o plângere împotriva reclamantului în fața secțiunii asigurărilor sociale a consiliului central al sesiunii G a Ordinii farmaciștilor; el i se imputa reclamantului că a "supraevaluat numerații de formulă sanguină și ionograme, evaluat dozări de albumină și zahăr în urină, atunci când doar o cercetare era prescrisă și a fost efectuată, omis să furnizeze comentarii obligatorii sau să menționeze tehnicile și reactivii utilizați, și facturat de două ori anumite acte".
Printr-o decizie din 11 decembrie 1997, secțiunea asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor i-a impus reclamantului sancțiunea de doi ani de interzicere de a furniza prestații asiguraților sociali.
Sesizată în apel de reclamant, secțiunea asigurărilor sociale a consilului național al Ordinii farmaciștilor, printr-o decizie din 30 martie 2000, a redus la o lună durata interdicției. Cu referire la plângerea reclamantului privind o încălcare a articolului 6 § 1 al Convenției rezultând din componența secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor, judecătorul de apel a răspuns după cum urmează:
"Considerând că, având în vedere natura contestațiilor aduse în fața secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor, condițiile de desemnare a asesorilor și modalitățile exercitării funcțiilor lor care îi scutesc de orice subordonare ierarhică, membrii acestei jurisdicții beneficiază de garanții care le permit să poarte, în toată independența, o apreciere personală asupra comportamentului profesional al farmaciștilor urmăriți în fața ei; că, în plus, regulile generale ale procedurii se opun ca un membru al unei jurisdicții administrative să poată participa la judecarea unui recurs privind o decizie de care este autorul și ca autorul plângerii să poată participa la judecarea pe care o urmează după depunerea acesteia; că rezultă de aici că chiar dacă casele de securitate socială și medicii-consilieri au facultatea de a sesiza, conform articolului R. 145-23 al codului asigurărilor sociale, secțiunea asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor, dl Malaviolle nu are temei să susțină că această secțiune nu satisface cerința de independență și imparțialitate a jurisdicțiilor amintite în primul alineat al articolului 6 al Convenției (...)"
Recursul în casație format de reclamant pe baza în special a articolului 6 § 1 al Convenției a fost declarat neadmisibil prin decizia Consilului d'État din 1 decembrie 2000.
Legea și practica interne relevante
1)
Casele de asigurare medicală
Definit prin articolul L. 221-1 al codului asigurărilor sociale, rolul casei naționale de asigurare medicală este, în special, de a asigura pe plan național, în două gestiuni distincte, finanțarea, pe de o parte, a asigurărilor de boală, maternitate, invaliditate, deces și, pe de altă parte, a accidentelor de muncă și bolilor profesionale și de a menține echilibrul financiar al acestor două gestiuni. Este vorba de un establisment public național cu caracter administrativ. Ea se bucură de personalitate juridică și autonomie financiară. Ea este supusă controlului Statului, reprezentat de un comisar al guvernului.
Casele primare de asigurare medicală asigură, în circumscripțiile lor respective, furnizarea prestațiilor prevăzute, pe plan național, de casa națională. Dotate fiecare cu persoană morală, ele au caracterul de organisme de drept privat încărcate cu o misiune de serviciu public.
Fiecare casă primară de asigurare medicală este administrată de un consiliu de administrație de douăzeci și doi de membri, compus la momentul faptelor cazului (articolul L. 211-2 al codului asigurărilor sociale, în versiunea rezultată din ordinanța n. 96-344 din 24 aprilie 1996) de opt reprezentanți ai asiguraților sociali desemnați de organizațiile sindicale ale salariaților reprezentative la nivel național, opt reprezentanți ai angajatorilor desemnați de organizațiile profesionale naționale ale angajatorilor reprezentative, doi reprezentanți desemnați de Federația națională a mutualității franceze și patru persoane calificate în domeniile de activitate ale caselor de asigurare medicală și desemnate de autoritatea competentă a Statului.
Agenții de conducere ai caselor primare de asigurare medicală (directori și agenți contabili) sunt, pe de altă parte, angajații ai organismelor în care și exercită funcțiile (articolul L. 217-3 al codului asigurărilor sociale). Ei sunt selectați, după audiție, de consilul de administrație al casei primare pentru care postul este disponibil, dintre persoanele înscrise pe o listă de aptitudine stabilită de directorul casei naționale și apoi desemnați de directorul casei naționale (articolele L. 217-3 și R. 217-9 al aceluiași cod).
2)
Secțiunile asigurărilor sociale ale consilului central al sesiunii G și ale consilului național al Ordinii farmaciștilor
Abuzurile, greșelile, fraudele și toate faptele privind exercitarea profesiei, depistate împotriva farmaciștilor directori și directori adjuncți ai laboratoarelor de analize din biologia medicală, cu ocazia prestațiilor furnizate asiguraților sociali, sunt supuse în prima instanță secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor (articolul R. 145-1 al codului asigurărilor sociale). Această secțiune cuprinde, în calitate de președinte, președintele tribunalului administrativ din Paris sau un consilier delegat de el și, pe de o parte, doi aresori propuși de consilul central al sesiunii G și selectați din rândul acestuia, pe de altă parte, doi aresori propuși de casa națională de asigurare medicală a lucrătorilor salariați, unul administrator de casă sau agent de conducere, celălalt farmacist-consilier (articolul R. 145-10 al aceluiași cod).
În apel, aceste fapte sunt supuse secțiunii asigurărilor sociale a consilului național al Ordinii farmaciștilor (articolul R. 145-1 al aceluiași cod), care cuprinde, în calitate de președinte, consilierul de Stat sesizând consiliul menționat și, pe de o parte, doi aresori farmaciști propuși de acest consiliu și selectați din rândul acestuia, pe de altă parte, doi aresori propuși de casa națională de asigurare medicală a lucrătorilor salariați, unul administrator de casă sau agent de conducere, celălalt farmacist-consilier (articolul R. 145-10 al aceluiași cod).
Aresorii sunt numiți de ministrul responsabil cu asigurările sociale (ibidem).
Secțiunea asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor poate fi sesizată fie de către organismeele de asigurare medicală, casele de mutualitate socială agricolă sau alte organisme asigurătoare, fie de sindicatele practicienilor, moașelor, farmaciștilor sau auxiliarilor medicali, fie de consiliile departamentale ale Ordinelor interesate. Ea poate fi, de asemenea, sesizată de directorii regionali ai afacerilor sanitare și sociale și de șefii serviciilor regionale ale inspecției muncii, ocupării forței de muncă și politicii sociale agricole sau reprezentanții lor. Ea poate fi, în plus, sesizată: pentru ceea ce privește regimul general, de medicul-consilier național, medicii-consilieri regionali și medicii-consilieri șefi ai serviciilor de control medical din raza fiecărei circumscripții de casă primară de asigurare medicală; pentru regimul agricol, de medicul-consilier național și medicii-consilieri șefi de serviciu ai eșaloanelor departamentale sau pluridepartamentale ale controlului medical; pentru alte regimuri, de medicii-consilieri responsabili de serviciul de control medical al unei case sau al unui organism de securitate socială (articolul R. 145-18 al aceluiași cod).
Sancțiunile susceptibile a fi pronunțate de secțiunea asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor sunt avertismentul, mustrarea și interzicerea temporară sau permanentă de a furniza prestații asiguraților sociali. În cazul abuzurilor asupra prețurilor de vânzare ale medicamentelor și materialelor sau prețurilor analizelor, ea poate, de asemenea, să ordoneze rambursarea sumei în plus asiguratului, chiar dacă nu pronunță niciuna dintre sancțiunile menționate mai sus (articolul R. 145-2 al aceluiași cod).
Invocând art. 6 § 1 al Convenției, reclamantul denunță faptul că doi dintre cei cinci membri ai secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor sunt reprezentanți ai organismelor de securitate socială, în timp ce casele de securitate socială, în cadrul misiunii lor de control al respectării nomenclaturii de către practicieni, au facultatea de a depune plângere în fața acestei jurisdicții; astfel, în cauza sa, secțiunea menționată a fost sesizată de o plângere a medicului-consilier șef al serviciului de control medical lângă CPAM din Nîmes. El vede în acest lucru o cumulare a funcțiilor de "acuzare" și "judecată", creând o îndoială asupra independenței și imparțialității secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor.
Reclamantul se plânge de faptul că doi dintre cei cinci membri ai secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor, care a judecat cauza sa, sunt reprezentanți ai organismelor de securitate socială, în timp ce casele de securitate socială au facultatea de a depune plângere în fața acestei jurisdicții; el deduce de aici că secțiunea menționată G nu este un "tribunal independent și imparțial" în sensul articolului 6 § 1 al Convenției și denunță o încălcare a acestei dispoziții, conform căreia:
"Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie ascultată în mod echitabil (...) de un tribunal independent și imparțial, stabilit prin lege, care va decide (...) asupra contestațiilor privind drepturile și obligațiile sale de caracter civil (...)"
Guvernul conchide prin solicitarea respingerii evident nefondată a cererii. Potrivit acestuia, componența atât a secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor, cât și a secțiunii asigurărilor sociale a consilului național al Ordinii farmaciștilor – care judecă în apel – satisface cerințele acestui articol; el precizează că sunt vorba despre jurisdicții administrative specializate cu componență paritară, prezidată de un magistrat.
Guvernul relevă că reclamantul nu susține că aresorii propuși de casa națională de asigurare medicală care au participat în cazul de față erau într-un fel legați de casa primară de asigurare medicală din Nîmes din care provenea plângerea împotriva sa, nici că niciunul dintre aceștia aresori nu a fost la originea acestei plângeri.
Guvernul precizează apoi că farmaciștii-consilieri sunt agenți de drept privat ale căror independență este garantată de apartenența lor la un statut autonom fixat prin decretul n. 69-505 din 24 mai 1969, la fel cum medicii-consilieri care participă în secțiunea asigurărilor sociale a consilului național al Ordinii medicilor; or, în decizia sa Ouendeno c. Franța din 9 ianuarie 2001 (n. 39996/98), Curtea a judecat că medicii-consilieri menționați beneficiază de un statut care face din ei un corp autonom, care nu depinde nici de numire, nici de avansare, de casele de securitate socială, cu care nu au nicio relație de subordonare.
Cât privește ceilalți aresori ai căror sunt vorba, Guvernul indică mai întâi că administratorii de casă nu sunt angajații caselor de asigurări medicale ci reprezentanți sindicali aleși de asigurații sociali, sau reprezentanți ai organizațiilor profesionale ale angajatorilor. El precizează că administratorii unei case specifice nu au nicio relație ierarhică sau de subordonare cu cei ai altor case, fiecare casă fiind o persoană morală de drept privat independentă și autonomă; administratorul de casă aresor în cadrul unei secțiuni de asigurări sociale nu are deci nici o relație obiectivă cu casa autoare a plângerii. Guvernul recunoaște că, în schimb, prezența agenților de conducere în calitate de reprezentanți ai caselor de securitate socială ar putea comporta riscul de a vătăma imparțialitatea jurisdicției la care participă; el subliniază, cu toate acestea, că statutul lor previne un asemenea risc: ei sunt angajați prin contract de drept privat de fiecare casă de securitate socială în funcție de o listă de aptitudine fixată de ministru și sunt independenți față de alte case. Potrivit Guvernului, această fragmentare a persoanelor morale de atașare implică că agentul de conducere, care participă ès qualités în cadrul unei secțiuni de asigurări sociale a consilului central al sesiunii G sau al consilului național al Ordinii farmaciștilor, nu are o relație funcțională cu partea în proces.
Guvernul insistă asupra faptului că, dacă aresorii menționați sunt "propuși" de casa națională de securitate socială, ei sunt "numiți" de ministrul responsabil cu asigurările sociale și nu reprezintă casa menționată în cadrul jurisdicțiilor în cauză, și că, ca toți membrii acestora, sunt inamovibili și mandatele lor nu sunt limitate în timp. El adaugă că deciziile secțiunii asigurărilor sociale a consilului național sunt supuse controlului Consilului d'État ca judecător de casație.
În cele din urmă, Guvernul subliniază că componența secțiunilor asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G și al consilului național al Ordinii farmaciștilor este similară cu ceea ce era – înainte de o modificare care a intervenit în 1996 – componența secțiunilor de asigurări sociale ale consilului regional și consilului național al Ordinii medicilor; or, în decizii din 2 iulie 1997 (Miliani c. Franța; n. 32916/96) și 3 decembrie 1997 (P. L. c. Franța; n. 24091/94), Comisia Europeană a Drepturilor Omului a concluzionat că prezența în rândul lor a unor asemenea aresori nu era suficientă pentru a pune în cauză imparțialitatea acestor organe.
Reclamantul nu dă replică, dar declară că-și menține cererea.
Curtea subliniază mai întâi că o contestație al cărei miz – așa cum în cazul de față, având în vedere sancțiunile care pot fi pronunțate de secțiunea asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G și secțiunea asigurărilor sociale a consilului național al Ordinii farmaciștilor – este exercitarea unei profesii cu titlu liberal, dă naștere la "contestații privind drepturi (...) de caracter civil" în sensul articolului 6 § 1 al Convenției (a se vedea, de exemplu, decizia Ouendeno precitată și hotărârea Gautrin și alții c. Franța din 20 mai 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-III, § 33). De altfel, în cazul de față, Guvernul nu contestă aplicabilitatea acestei dispoziții.
Rezultă, de asemenea, din jurisprudența Curții că atribuirea competenței jurisdicțiilor ordinale (a se vedea, de exemplu, hotărârea Gautrin precitată, § 57) sau paritare (a se vedea, de exemplu, decizia Ouendeno precitată și hotărârea AB Kurt Kellermann c. Suedia din 26 octombrie 2004, n. 41579/98) nu încalcă în sine Convenția.
Curtea reamintește apoi că, pentru a stabili dacă un tribunal poate fi considerat "independent", trebuie să se țină seama, în special, de modalitatea de desemnare și durata mandatului membrilor săi, existența unei protecții împotriva presiunilor externe și dacă există sau nu aparența independenței (a se vedea, printre mulți alții, hotărârile Bryan c. Regatul Unit din 22 noiembrie 1995, seria A n. 335-A, § 37, și Findlay c. Regatul Unit din 25 februarie 1997, Recueil 1997-I, § 73, și decizia Ouendeno precitată).
Cât privește "imparțialitatea" în sensul articolului 6 § 1, ea se apreciază după o dublă abordare: prima constă în a încerca să se determine convingerea personală a unui judecător sau altul în anumite împrejurări; cea de-a doua duce la a se asigura că aceasta oferea garanții suficiente pentru a exclude în acest sens orice îndoială legitimă (a se vedea, de exemplu, hotărârile precitate Gautrin, § 58 și Findlay, § 73). În acest sens, Curtea deduce din faptele și din motiv de plângere al reclamantului că doar cea de-a doua dintre aceste abordări este relevantă în cazul de față; aceasta revine la a se întreba, atunci când este în cauză o jurisdicție colegială, dacă, independent de atitudinea personală a oricărui dintre membrii săi, anumite fapte verificabile autorizează suspectarea imparțialității acesteia; în această materie, chiar și aparențele pot revesti importanță; rezultă de aici că pentru a se pronunța asupra existenței, într-un caz dat, a unui motiv legitim de a teme o jurisdicție un defect de imparțialitate, perspectiva celor interesați intră în linie de socoteală, dar nu joacă un rol decisiv; elementul determinant constă în a ști dacă aprehensiunile acestora pot fi considerate ca fiind obiectiv justificate (hotărârea Gautrin precitată, § 58).
Noțiunile de independență și imparțialitate obiectivă fiind strâns legate (hotărârea Findlay precitată, § 73), Curtea le va examina împreună în măsura în care privesc cazul de față.
Curtea reamintește, de asemenea, că, atunci când un organ jurisdicțional încărcat cu examinarea contestațiilor privind "drepturi și obligații de caracter civil" nu satisface toate cerințele articolului 6 § 1, nu există încălcare a Convenției dacă procedura în fața sa a fost supusă "controlului ulterior al unui organ judiciar de plenă jurisdicție prezentând, el, garanțiile acestui articol" (a se vedea, de exemplu, hotărârile Albert și Le Compte c. Belgia din 10 februarie 1983, seria A n. 58, § 29, și Bryan precitată, § 40). Ea deduce de aici, precum și din circumstanțele cazului, că trebuie să verifice în cazul de față nu doar independența și imparțialitatea obiectivă a secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor, ci și ale secțiunii asigurărilor sociale a consilului național al aceluiași Ordin, jurisdicție de apel.
Curtea relevă că, prezidată de președintele tribunalului administrativ din Paris sau un consilier delegat de el, secțiunea asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G al Ordinii farmaciștilor este, în plus, compusă din patru aresori numiți de ministrul responsabil cu asigurările sociale: doi sunt propuși de consilul central al sesiunii G și selectați din rândul acestuia, ceilalți doi de casa națională de asigurare medicală a lucrătorilor salariați, unul fiind administrator de casă sau agent de conducere, celălalt farmacist-consilier; ea poate fi sesizată, în particular, de organisme de asigurare medicală și – cum a fost cazul în cazul de față – medicii-consilieri șefi ai serviciilor de control medical din raza fiecărei circumscripții de casă primară de asigurare medicală. Cât privește secțiunea asigurărilor sociale a consilului național al Ordinii farmaciștilor, jurisdicție de apel, ea este prezidată de un consilier de Stat și cuprinde patru aresori numiți de ministrul responsabil cu asigurări sociale: doi farmaciști propuși de consilul național al Ordinii farmaciștilor și selectați din rândul acestuia, și doi alți aresori propuși de Casa națională de asigurare medicală a lucrătorilor salariați, unul fiind administrator de casă sau agent de conducere, celălalt farmacist-consilier.
În cazul de față, este contestată doar prezența, printre cei cinci membri ai acestor organe, a farmaciștilor-consilieri și a administratorilor de casă sau agenți de conducere propuși de casa națională de asigurare medicală a lucrătorilor salariați, cu înțelegerea că prezența lor ar fi problematică în privința articolului 6 § 1 al Convenției dacă ar rezulta că se găsesc efectiv într-o stare de subordonare a funcțiilor și serviciilor în raport cu una din părți (a se vedea, de exemplu, hotărârea Sramek c. Austria din 22 octombrie 1984, seria A n. 84, §§ 41-42).
Privind farmaciștii-consilieri, Curtea constată că, ca și medicii-consilieri care, numiți de același ministru, participă în secțiunea asigurărilor sociale a consilului național al Ordinii medicilor, ei se supun statutului fixat prin decretul din 24 mai 1969 modificat. Or, Curtea a judecat că acest statut face din medicii-consilieri un corp autonom, care nu depinde nici de numire, nici de avansare, de casele de securitate socială, cu care nu au nicio relație de subordonare; în plus, citând în acest sens concluziile comisar al guvernului sub hotărârea Trany a Consilului d'État din 7 ianuarie 1998, ea a reținut că "medicii-consilieri au în acest fel garanții juridice pentru a-și exercita în deplină independență funcțiile jurisdicționale în cadrul secțiunilor de asigurări sociale regionale sau naționale, în raport cu confrații lor din serviciul local autor al plângerilor [;] singura legătură corporatistă nu permite să se îndoiască de imparțialitatea unui medic-consilier membru al jurisdicției în absența oricărei relații de subordonare a unora față de alții, ținând seama de garanțiile care sunt organizate pe cale statutară" (decizia Ouendeno precitată). Aceeași constatare se impune privind farmaciștii-consilieri.
Cât privește prezența în cadrul secțiunii asigurărilor sociale a consilului central al sesiunii G și secțiunea asigurărilor sociale a consilul național al Ordinii farmaciștilor a administratorilor de casă și agenți de conducere propuși de casa națională de asigurare medicală a lucrătorilor salariați, Curtea înțelege într-o anumită măsură aprehensiunile reclamantului, fiindcă ar putea apărea la prima vedere că ar putea avea legături cu partea adversă în proces, cu atât mai mult cu cât rezultă din scrisorile Guvernului că agenți de conducere participă "în calitate de reprezentanți ai caselor de securitate socială". Ea ia cunoștință, cu toate acestea, de explicațiile acestuia, conform cărora casele primare de asigurare medicală sunt persoane morale de drept privat, distincte unele de altele, și administratorii de casă și agenți de conducere proveniți din cutare casă primară de asigurare medicală nu au legătură cu alte case. Or, nu rezultă nici din scrisorile reclamantului nici din dosar că administratorii de casă și agenți de conducere care au participat în cauza sa în prima instanță și în apel să fi avut o legătură oarecare cu casa primară de asigurare medicală din Nîmes, autoare a plângerii împotriva interesatului și parte la procedură.
La aceasta trebuie adăugat că secțiunile asigurărilor sociale a consilul central al sesiunii G și consilul național al Ordinii farmaciștilor sunt jurisdicții, ele sunt prezidiate, respectiv, de președintele tribunalului administrativ din Paris (sau un consilier delegat de el) și un consilier de Stat, că, potrivit scrisorilor Guvernului care nu sunt contrazise, toți membrii lor sunt inamovibili și mandatele acestora nu sunt limitate în timp, și că deciziile secțiunii asigurărilor sociale a consilul național sunt supuse controlului Consilului d'État, judecător de casație.
Curtea ajunge în consecință la concluzia că aprehensiunile reclamantului privind independența și imparțialitatea jurisdicțiilor care au examinat cauza sa nu sunt obiectiv justificate.
Din aceste motive, Curtea, cu unanimitate,
Declară
cererea inadmisibilă.
Michael
O'Boyle
Nicolas
Bratza
Grefier
Președinte
de la requête n
o
72098/01
présentée par Robert MALAVIOLLE
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (Quatrième section), siégeant le 13 décembre 2005 en une chambre composée de
:
Sir
Nicolas
Bratza
,
président
,
MM.
J.-P.
Costa
,
G.
Bonello
,
M.
Pellonpää
,
K.
Traja
,
L.
Garlicki,
J.
Borrego Borrego,
juges
et
de
M.
greffier,
Vu la requête susmentionnée introduite le 23 mai 2001,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et la lettre du 7 mars 2005 de M
e
Jean-Nicolas Clément, conseil du requérant, indiquant que son client entend maintenir sa requête,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Le requérant, M. Robert Malaviolle, est un ressortissant français, né en 1947 et résidant à Ales. Il est représenté devant la Cour par M
es
Jean-Nicolas Clément et Bernard Cheysson, avocats à Paris. Le gouvernement défendeur est représenté par M
me
E.
Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des affaires étrangères.
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Pharmacien biologiste, le requérant dirige un laboratoire d’analyses de biologie médicale. A la fin de l’année 1995, il mit en place dans son laboratoire un système de télétransmission informatique des données nécessaire au remboursement des assurés sociaux.
Des contrôles effectués par la Caisse primaire d’assurance maladie («
CPAM
») du département du Gard révélèrent certaines erreurs de cotation des actes de biologie médicale réalisés entre le 1
er
février et le 30 mai 1996. Le médecin-conseil chef du service du contrôle médical près la CPAM de Nîmes déposa en conséquence une plainte à l’encontre du requérant devant la section des assurances sociales du conseil central de la session G de l’ordre des pharmaciens
; il reprochait au requérant d’avoir «
surcoté des numérations de formule sanguine et des ionogrammes, coté des dosages en matière d’albumine et de sucre dans les urines alors que seule une recherche était prescrite et a été faite, omis de fournir des commentaires obligatoires ou de mentionner les techniques et réactifs utilisés, et facturé deux fois certains actes
».
Par une décision du 11 décembre 1997, la section des assurances sociales du conseil central de la session G de l’Ordre des pharmaciens infligea au requérant la sanction de deux mois d’interdiction de servir des prestations aux assurés sociaux.
Saisie en appel par le requérant, la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre des pharmaciens, par une décision du 30 mars 2000, ramena à un mois la durée de l’interdiction. Au moyen du requérant tiré d’une violation de l’article 6 § 1 de la Convention résultant de la composition de la section des assurances sociales du conseil central de la session G de l’Ordre des pharmaciens, le juge d’appel répondit ce qui suit
:
«
Considérant qu’eu égard à la nature des contestations portées devant la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens, aux conditions de désignation des assesseurs ainsi qu’aux modalités d’exercice de leurs fonctions qui les soustraient à toute subordination hiérarchique, les membres de cette juridiction bénéficient de garanties leur permettant de porter, en toute indépendance, une appréciation personnelle sur le comportement professionnel des pharmaciens poursuivis devant elle
; qu’en outre les règles générales de procédure s’opposent à ce qu’un membre d’une juridiction administrative puisse participer au jugement d’un recours relatif à une décision dont il est l’auteur et à ce que l’auteur de la plainte puisse participer au jugement rendu à la suite du dépôt de celle-ci
; qu’il suit de là qu’alors même que les caisses de sécurité sociale et les médecins conseils ont la faculté de saisir, en application de l’article R. 145-23 du code de la sécurité sociale, la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens, M. Malaviolle n’est pas fondé à soutenir que cette section ne satisfait pas à l’exigence d’indépendance et d’impartialité des juridictions rappelées par le premier paragraphe de l’article 6 de la Convention (...)
»
Le pourvoi en cassation formé par le requérant sur le fondement notamment de l’article 6 § 1 de la Convention fut déclaré non admis par une décision du Conseil d’Etat du 1
er
décembre 2000.
Le droit et la pratique internes pertinents
1)
Les caisses d’assurance maladie
Défini par l’article L. 221-1 du code de la sécurité sociale, le rôle de la caisse nationale d’assurance maladie est, notamment, d’assurer sur le plan national, en deux gestions distinctes, le financement, d’une part, des assurances maladies, maternité, invalidité, décès et, d’autre part, des accidents du travail et maladies professionnelles et de maintenir l’équilibre financier de ces deux gestions. Il s’agit d’un établissement public national à caractère administratif. Elle jouit de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. Elle est soumise au contrôle de l’Etat, représenté par un commissaire du gouvernement.
Les caisses primaires d’assurance maladie assurent, dans leurs circonscriptions respectives, le service des prestations dévolu, sur le plan national, à la caisse nationale. Dotées chacune de la personnalité morale, elles ont le caractère d’organismes de droit privé chargés d’une mission de service public.
Chaque caisse primaire d’assurance maladie est administrée par un conseil d’administration de vingt-deux membres, composé à l’époque des faits de la cause (article L. 211-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n
o
96-344 du 24 avril 1996) de huit représentants des assurés sociaux désignés par les organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives au plan national, huit représentants des employeurs désignés par les organisations professionnelles nationales d’employeurs représentatives, deux représentants désignés par la Fédération nationale de la mutualité française et quatre personnes qualifiées dans les domaines d’activité des caisses d’assurance maladie et désignées par l’autorité compétente de l’Etat.
Les agents de direction des caisses primaires d’assurance maladie (directeurs et agents comptables) sont quant à eux salariés des organismes dans lesquels ils exercent leurs fonctions (article L. 217-3 du code de la sécurité sociale). Ils sont choisis, après audition, par le conseil d’administration de la caisse primaire dont le poste est à pourvoir, parmi les personnes inscrites sur une liste d’aptitude établie par le directeur de la caisse nationale puis nommés par le directeur de la caisse nationale (articles L. 217-3 et R. 217-9 du même code).
2)
Les sections des assurances sociales du conseil central de la section G et du conseil national de l’Ordre des pharmaciens
Les fautes, abus, fraudes et tous les faits intéressant l’exercice de la profession, relevés à l’encontre des pharmaciens directeurs et directeurs adjoints de laboratoires d’analyses de biologie médicale, à l’occasion des prestations servies à des assurés sociaux, sont soumis en première instance à la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens (article R. 145-1 du code de la sécurité sociale). Cette section comprend, en qualité de président, le président du tribunal administratif de Paris ou un conseiller délégué par lui et, d’une part, deux assesseurs proposés par le conseil central de la section
G et choisis en son sein, d’autre part, deux assesseurs proposés par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, l’un administrateur de caisse ou agent de direction, l’autre pharmacien conseil (article R. 145-10 du même code).
En appel, ces mêmes faits sont soumis à la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre des pharmaciens (article R. 145-1 du même code), laquelle comprend, en qualité de président, le conseiller d’Etat siégeant audit conseil et, d’une part, deux
assesseurs pharmaciens proposés par ce conseil et choisis en son sein, d’autre part, deux
assesseurs proposés par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, l’un administrateur de caisse ou agent de direction, l’autre pharmacien conseil (article R. 145-10 du même code).
Les assesseurs sont nommés par le ministre chargé de la sécurité sociale (
ibidem
).
La section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens peut être saisie soit par les organismes d’assurance maladie, les caisses de mutualité sociale agricole ou les autres organismes assureurs, soit par les syndicats de praticiens, de sages-femmes, de pharmaciens ou d’auxiliaires médicaux, soit par les conseils départementaux des Ordres intéressés. Elle peut également être saisie par les directeurs régionaux des affaires sanitaires et sociales et par les chefs de services régionaux de l’inspection du travail, de l’emploi et de la politique sociale agricoles ou leurs représentants. Elle peut en outre être saisie
: en ce qui concerne le régime général, par le médecin-conseil national, les médecins-conseils régionaux et les médecins-conseils chefs des services du contrôle médical du ressort de chaque circonscription de caisse primaire d’assurance maladie ; en ce qui concerne le régime agricole, par le médecin-conseil national, et les médecins-conseils chefs de service des échelons départementaux ou pluri départementaux du contrôle médical ; en ce qui concerne les autres régimes, par les médecins-conseils responsables du service du contrôle médical d’une caisse ou d’un organisme de sécurité sociale (article R. 145-18 du même code).
Les sanctions susceptibles d’être prononcées par la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens sont l’avertissement, le blâme et l’interdiction temporaire ou permanente de servir des prestations aux assurés sociaux. Dans le cas d’abus des prix de vente des médicaments et des fournitures ou des prix d’analyses, elle peut également ordonner le remboursement du trop-perçu à l’assuré, même si elle ne prononce aucune des sanctions susmentionnées (article R. 145-2 du même code).
GRIEF
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant dénonce le fait que deux des cinq membres de la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens sont des représentants des organismes de sécurité sociale, alors que les caisses de sécurité sociale ont, dans le cadre de leur mission de contrôle du respect de la nomenclature par les praticiens, la faculté de porter plainte devant cette juridiction
; ainsi, en sa cause, ladite section fut saisie par une plainte du médecin-conseil chef du service du contrôle médical près la CPAM de Nîmes. Il voit là un cumul des fonctions d’
«
accusation
» et de «
jugement
», jetant un doute sur l’indépendance et l’impartialité de la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens.
Le requérant se plaint du fait que deux des cinq membres de la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens, qui a jugé sa cause, sont des représentants des organismes de sécurité sociale, alors que les caisses de sécurité sociale ont la faculté de porter plainte devant cette juridiction
; il en déduit que ladite section G n’est pas un «
tribunal indépendant et impartial
» au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, et dénonce une violation de cette disposition, aux termes de laquelle
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
Le Gouvernement conclut au défaut manifeste de fondement de la requête. Selon lui, la composition tant de la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens que de la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre des pharmaciens – qui statue en appel – remplit les exigences de cet article
; il précise qu’il s’agit de juridictions administratives spécialisées à composition paritaire, présidées par un magistrat.
Le Gouvernement relève que le requérant ne soutient pas que les assesseurs proposés par la caisse nationale d’assurance maladie qui ont siégé en l’espèce étaient d’une quelconque manière liés à la caisse primaire d’assurance maladie de Nîmes dont émanait la plainte dirigée contre lui, ni que l’un ou l’autre desdits assesseurs était à l’origine de cette plainte.
Le Gouvernement précise ensuite que les pharmaciens-conseils sont des agents de droit privé dont l’indépendance est garantie par leur appartenance à un statut autonome fixé par le décret n
o
69-505 du 24 mai 1969, à l’instar des médecins-conseils qui siègent au sein de la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre des médecins
; or dans sa décision
Ouendeno c. France
du 9 janvier 2001 (n
o
39996/98), la Cour a jugé que lesdits médecins-conseils bénéficient ainsi d’un statut qui fait d’eux un corps autonome, ne dépendant ni pour sa nomination, ni pour son avancement, des caisses de sécurité sociale, avec lesquels ils n’ont aucun lien de subordination.
Quant aux autres assesseurs dont il est question, le Gouvernement indique tout d’abord que les administrateurs de caisse ne sont pas des salariés des caisses d’assurances maladie mais des représentants syndicaux élus par les assurés sociaux, ou des représentants des organisations professionnelles des employeurs. Il précise que les administrateurs d’une caisse spécifique n’ont aucun lien hiérarchique ou de subordination avec ceux des autres caisses, chaque caisse étant une personne morale de droit privé indépendante
et autonome ; l’administrateur de caisse assesseur au sein d’une section des assurances sociales n’a donc aucun lien objectif avec la caisse auteur de la plainte. Le Gouvernement convient qu’en revanche, la présence d’agents de direction en qualité de représentants des caisses de sécurité sociale pourrait comporter le risque de porter atteinte à l’impartialité de la juridiction à laquelle ils participent
; il souligne cependant que leur statut prévient un tel risque
: ils sont recrutés par contrat de droit privé par chacune des caisses de sécurité sociale au vu d’une liste d’aptitude fixée par le ministre et sont indépendants par rapport aux autres caisses. Selon le Gouvernement, cet éclatement des personnes morales de rattachement implique que l’agent de direction, qui siège ès qualités au sein d’une section des assurances sociales du conseil central de la section G ou du conseil national de l’Ordre des pharmaciens, n’a pas de lien fonctionnel avec la partie à l’instance.
Le Gouvernement insiste sur le fait que, si les assesseurs dont il est question sont «
proposés
» par la caisse nationale de sécurité sociale, ils sont «
nommés
» par le ministre en charge de la sécurité sociale et ne représentent pas ladite caisse au sein des juridictions dont il est question, et que, comme tous les membres de celles-ci, ils sont inamovibles et soumis au secret professionnel. Il ajoute que les décisions de la section des assurances sociales du conseil national sont soumises au contrôle du Conseil d’Etat comme juge de cassation.
Enfin, le Gouvernement souligne que la composition des sections des assurances sociales du conseil central de la section G et du conseil national de l’Ordre des pharmaciens est similaire à ce qu’était – avant une modification intervenue en 1996 – la composition des sections des assurances sociales du conseil régional et du conseil national de l’Ordre des médecins
; or, dans des décisions des 2 juillet 1997 (
Miliani c. France
; n
o
32916/96) et 3 décembre 1997 (
P.
; n
o
24091/94), la Commission européenne des Droits de l’Homme avait conclu que la présence en leur sein de tels assesseurs ne suffisait pas à mettre en cause l’impartialité de ces organes.
Le requérant ne réplique pas mais déclare maintenir sa requête.
La Cour souligne tout d’abord qu’un contentieux dont l’enjeu – comme en l’espèce, eu égard aux sanctions pouvant être prononcées par la section des assurances sociales du conseil central de la section G et la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre des pharmaciens – est l’exercice d’une profession à titre libéral, donne lieu à des «
contestations sur des droits (...) de caractère civil
» au sens de l’article 6 §
1 de la Convention (voir, par exemple, la décision
Ouendeno
précitée et l’arrêt
Gautrin et autres c. France
du 20 mai 1998,
Recueil des arrêts et décisions
1998-III, § 33). Au demeurant, en l’espèce, le Gouvernement ne conteste pas l’applicabilité de cette disposition.
Il ressort par ailleurs de la jurisprudence de la Cour que l’attribution du soin de statuer à des juridictions ordinales (voir, par exemple, l’arrêt
Gautrin
précité, § 57) ou paritaires (voir, par exemple, la décision
Ouendeno
précitée et l’arrêt
AB Kurt Kellermann c. Suède
du 26 octobre 2004, n
o
41579/98) n’enfreint pas en soi la Convention.
La Cour rappelle ensuite que, pour établir si un tribunal peut passer pour «
indépendant
», il faut prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance (voir, parmi de nombreux autres, les arrêts
Bryan c. Royaume-Uni
du 22 novembre 1995, série A n
o
335-A, § 37, et
Findlay c. Royaume-Uni
, du 25 février 1997, Recueil 1997-I, § 73, et la décision
Ouendeno
précitée).
Quant à l’
«
impartialité
» au sens de l’article 6 § 1, elle s’apprécie selon une double démarche
: la première consiste à essayer de déterminer la conviction personnelle de tel ou tel juge en telle occasion
; la seconde amène à s’assurer qu’il offrait des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime (voir, par exemple, les arrêts précités
Gautrin
, §
58
et
Findlay
, § 73). A cet égard, la Cour déduit des faits et du grief du requérant que seule la seconde desdites démarches est en l’occurrence pertinente
; elle revient à se demander, lorsqu’une juridiction collégiale est en cause, si, indépendamment de l’attitude personnelle de tel de ses membres, certains faits vérifiables autorisent à suspecter l’impartialité de celle-ci
; en la matière, même les apparences peuvent revêtir de l’importance
; il en résulte que pour se prononcer sur l’existence, dans une espèce donnée, d’une raison légitime de redouter d’une juridiction un défaut d’impartialité, l’optique du ou des intéressés entre en ligne de compte mais ne joue pas un rôle décisif
; l’élément déterminant consiste à savoir si les appréhensions de ceux-ci peuvent passer pour objectivement justifiées (arrêt
Gautrin
précité, § 58).
Les notions d’indépendance et d’impartialité objective étant étroitement liées (arrêt
Findlay
précité, § 73), la Cour les examinera ensemble dans la mesure où elles concernent la présente affaire.
La Cour rappelle également que, lorsqu’un organe juridictionnel chargé d’examiner des contestations portant sur des «
droits et obligations de caractère civil
» ne remplit pas toutes les exigences de l’article 6 § 1, il n’y a pas violation de la Convention si la procédure devant elle a fait l’objet du «
contrôle ultérieur d’un organe judiciaire de pleine juridiction présentant, lui, les garanties de cet article
» (voir, par exemple, les arrêts
Albert et Le Compte c. Belgique
, du 10 février 1983, série A n
o
58, § 29, et
Bryan
, précité, § 40). Elle en déduit, ainsi que des circonstances de la cause, qu’il lui faut en l’espèce vérifier non seulement l’indépendance et l’impartialité objective de la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens mais aussi celles de la section des assurances sociales du conseil national du même Ordre, juridiction d’appel.
La Cour relève que, présidée par le président du tribunal administratif de Paris ou un conseiller délégué par lui, la section des assurances sociales du conseil central de la section G de l’Ordre des pharmaciens est en outre composée de quatre assesseurs nommés par le ministre chargé de la sécurité sociale
: deux sont proposés par le conseil central de la section
G et choisis en son sein, les deux autres par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, l’un étant administrateur de caisse ou agent de direction, l’autre pharmacien conseil
; elle peut notamment être saisie par les organismes d’assurance maladie et – tel fut le cas en l’espèce – les médecins-conseils chefs des services du contrôle médical du ressort de chaque circonscription de caisse primaire d’assurance maladie. Quant à la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre des pharmaciens, juridiction d’appel, elle est présidée par un conseiller d’Etat et comprend quatre assesseurs nommés par le ministre chargé de la sécurité sociale
: deux
pharmaciens proposés par le conseil national de l’Ordre des pharmaciens et choisis en son sein,
et deux
autres assesseurs proposés par la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, l’un étant administrateur de caisse ou agent de direction, l’autre pharmacien conseil.
En l’espèce, seule est controversée la présence parmi les cinq membres de ces organes, du pharmacien conseil et de l’administrateur de caisse ou agent de direction proposés par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, étant entendu que leur présence serait problématique au regard de l’article 6 § 1 de la Convention s’il apparaissait qu’ils se trouvent effectivement dans un état de subordination de fonctions et de services par rapport à l’une des parties (voir, par exemple, l’arrêt
Sramek c. Autriche
du 22 octobre 1984, série A n
o
84, §§ 41-42).
S’agissant des pharmaciens-conseils, la Cour constate qu’à l’instar des médecins-conseils qui, nommés par le même ministre, siègent au sein de la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre des médecins, ils relèvent du statut fixé par le décret du 24 mai 1969 modifié. Or la Cour a jugé que ce statut fait des médecins-conseils un corps autonome, ne dépendant ni pour sa nomination, ni pour son avancement, des caisses de sécurité sociale, avec lesquelles ils n’ont aucun lien de subordination
; par ailleurs, citant à cet égard les conclusions du commissaire du gouvernement sous l’arrêt
Trany
du Conseil d’Etat du 7 janvier 1998, elle a retenu que «
les médecins-conseils disposent ainsi des garanties juridiques pour exercer en totale indépendance leurs fonctions juridictionnelles au sein des sections d’assurances sociales régionales ou nationale, par rapport à leurs confrères du service local auteur des plaintes [
;] le seul lien corporatiste ne permet pas de douter de l’impartialité d’un médecin-conseil membre de la juridiction en l’absence de tout lien de subordination des uns vis-à-vis des autres, compte tenu des garanties qui sont statutairement organisées
» (décision
Ouendeno
précitée). Le même constat s’impose s’agissant des pharmaciens-conseils.
Quant à la présence au sein de la section des assurances sociales du conseil central de la section G et de la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre des pharmaciens d’administrateurs de caisse et agents de direction proposés par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, la Cour comprend dans une certaine mesure les appréhensions du requérant dès lors qu’il peut sembler à première vue qu’ils pourraient avoir des liens avec la partie adverse au litige, d’autant plus qu’il ressort des écrits du Gouvernement que les agents de direction y siègent «
en qualité de représentants des caisses de sécurité sociale
». Elle prend cependant acte des explications de ce dernier, selon lesquelles les caisses primaires d’assurance maladie sont des personnes morales de droit privé, distinctes les unes des autres, et les administrateurs de caisse et les agents de direction issus de telle caisse primaire d’assurance maladie n’ont pas de lien avec les autres caisses. Or il ne ressort ni des écrits du requérant ni du dossier que les administrateurs de caisse et les agents de direction ayant siégé en sa cause en première instance et en appel aient eu un lien quelconque avec la caisse primaire d’assurance maladie de Nîmes, auteur de la plainte à l’encontre de l’intéressé et partie à la procédure.
A cela il faut ajouter que les sections des assurances sociales du conseil central de la section G et du conseil national de l’Ordre des pharmaciens sont des juridictions, qu’elles sont présidées respectivement par le président du tribunal administratif de Paris (ou un conseiller délégué par lui) et un conseiller d’Etat, que, selon les écrits non contredits du Gouvernement, tous leurs membres sont inamovibles et les mandats de ceux-ci ne sont pas limités dans le temps, et que les décisions de la section des assurances sociales du conseil national sont soumises au contrôle du Conseil d’Etat, juge de cassation.
La Cour parvient en conséquence à la conclusion que les appréhensions du requérant quant à l’indépendance et à l’impartialité des juridictions qui ont examiné sa cause ne sont pas objectivement justifiées.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Michael
O’Boyle
Nicolas
Bratza
Greffier
Président