ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 4867/2010

Asupra cauzei civile de față, constată următoarele: Prin sentința nr. 1520 din 21 octombrie 2009, Tribunalul Galați, secția civilă, a respins acțiunea formulată de reclamantul Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, în baza Legii nr. 248/2005, în contradictoriu cu pârâtul S.N., având ca obiect restrângerea exercitării dreptului acestuia la liberă circulație în Italia pe o perioadă de cel mult 3 ani.

In motivarea soluției, tribunalul a reținut că prin norma comunitară din 29 aprilie 2004 a Consiliului și Parlamentului European se consacră dreptul la liberă circulație a cetățenilor Uniunii Europene, iar prin art. 27 alin. (2) din Directiva nr. 2004/38/CE se prevede că restrângerea liberei circulații a persoanei se poate face doar pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică, or asemenea motive nu pot rezulta în mod suficient din faptul însuși al expulzării, pentru că ar însemna ca principiul proporționalității în adoptarea măsurii să nu mai intereseze și astfel să fie ignorată exigența normei comunitare, care se bucură de supremație în raport de reglementarea internă.

Cetățeanului român nu i se poate interzice ieșirea de pe teritoriul țării cu referire la art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, normă ce și-a găsit aplicabilitatea atâta vreme cât România nu aderase la Uniunea Europeană și cât timp nu venea în conflict cu norme de drept comunitar, cărora trebuie să li se asigure preeminență. Tribunalului ca instanță, deci autoritate a statului, îi revine obligația de transpunere în legislația internă a normei comunitare.

Aplicând dreptul comunitar, rezultanta este protejarea drepturilor conferite de acesta persoanelor, pentru că altfel ar însemna că prin măsurile dispuse înainte de transpunerea normelor comunitare să nu mai poată fi realizat obiectivul propus de acestea, ceea ce ar contraveni jurisprudentei Curții de Justiție a Comunităților Europene, potrivit căreia „ jurisdicțiile naționale sunt obligate să se abțină să interpreteze dreptul intern într-un mod care ar risca serios, după epuizarea termenului de transpune, realizarea obiectivului propus de respectiva directivă". Împotriva sentinței a declarat apel reclamantul.

Prin decizia nr. 10/A din 08 ianuarie 2010, Curtea de Apel Galați, secția civilă, a respins apelul ca nefondat, apreciind că în mod corect prima instanță a respins acțiunea dedusă judecății, deoarece nu se justifică restrângerea exercitării dreptului pârâtului la liberă circulație în contextul ordinii juridice comunitare de la momentul aplicării acestei măsuri, reprezentată de Directiva Parlamentului și Consiliului Europei 2004/38. Directiva prevede în mod limitativ doar trei situații în care se poate restrânge dreptul la liberă circulație, respectiv pentru motive ce țin de ordinea publică, siguranța publică sau sănătatea publică, iar în cauză nu s-a făcut dovada că pârâtul s-ar afla într-una din aceste situații.

Nimic din faptele prezentate de reclamant nu pare să indice că, în prezent sau în trecut, conduita pârâtului ar fi de natură să provoace temerea că acesta ar putea prezenta un pericol real pentru interesele fundamentale ale societății, impunând adoptarea de către România a unei măsuri de limitare a dreptului său de liberă circulație. Decizia curții de apel a fost atacată cu recurs de către succesoarea în drepturi a reclamantului, prevăzută de art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1367/2009, respectiv Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administrației și Internelor.

In motivarea cererii, recurenta a arătat că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 07 august 2009, conform Decretului Oficiului de Supraveghere din Palermo, document din conținutul căruia reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Astfel, în documentul de referință se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță", fiind considerat un pericol public.

Măsura restrictivă solicitată prin acțiune se justifică din perspectiva încălcării atât a ordinii publice a Statului Italian, prin nerespectarea interdicției anterioare de a pătrunde pe teritoriul Italiei și a obligației de încadrare în muncă prin respectarea formelor legale, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât și a ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile de combatere a migrației ilegale. In conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005, modificată și completată, pe perioada șederii în străinătate, cetățenii români au obligația să respecte legislația României și să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât și legislația statului în care se află.

In raport de prevederile legale menționate, trebuia reținut gradul scăzut de integrare a pârâtului în perimetrul statului italian, având în vedere că acesta a avut o activitate infracțională prin care a adus atingere ordinii și siguranței publice. Astfel, conduita pârâtului reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societății statului italian. Conform Decretului emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus interzicerea de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate.

In aceste condiții, trebuia să se dispună, în baza Legii nr. 248/2005, restrângerea exercitării dreptului pârâtului la liberă circulație în Italia pe o perioadă de până la 3 ani, măsură care nu încalcă dispozițiile dreptului comunitar privind libera circulație a cetățenilor Uniunii Europene, reprezentate de Directiva 2004/38/CE, deoarece nerespectarea condițiilor de ședere într-un stat membru al Uniunii constituie o atingere adusă ordinii publice din acel stat. Examinând decizia atacată prin prisma criticilor formulate, care fac posibilă încadrarea recursului în dispozitiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte retine următoarele: Instanța de apel a reținut că dreptul cetățenilor la liberă circulație este un drept garantat de dreptul comunitar, aplicabil și în România de la data de 1 ianuarie 2007, când aceasta a devenit tară membră a Uniunii Europene.

Totodată, a reținut că acest drept poate fi supus anumitor limitări, dar că, în cauză, nu sunt motive temeinice pentru luarea acestei măsuri. Instanța nu a reținut că măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a persoanelor care au fost returnate în baza unui ordin de expulzare dintr-un stat membru al Uniunii Europene este, în sine, contrară normelor dreptului comunitar referitoare la dreptul la liberă circulație, ci doar că returnarea unei persoane în baza unui astfel de ordin nu este suficientă pentru justificarea măsurii solicitate de reclamantă. Într-adevăr, simpla returnare a pârâtului din Italia în baza unui ordin de expulzare nu poate să constituie un temei suficient pentru restrângerea pe viitor a dreptului acestuia la libera circulație în statul din care a fost returnat.

Deși potrivit art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, returnarea cetățeanului român dintr-un alt stat apare ca fiind o condiție suficientă pentru restrângerea dreptului la liberă circulație a respectivului cetățean, o asemenea interpretare și aplicare a normei interne ar contraveni Directivei 2004/38/CE, care prevede că o astfel de măsură se poate lua numai pentru motive de ordine publică, de securitate publică sau de sănătate publică. In speță, chiar dacă instanța nu poate cenzura măsura returnării pârâtului din Italia, nu poate nici să restrângă dreptul pârâtului la liberă circulație pe viitor, câtă vreme reclamanta nu a dovedit prin ce ar amenința conduita acestuia una din valorile mai susmenționate.

Reclamanta a invocat că în ordinul de expulzare emis de autoritățile italiene s-a reținut că pârâtul a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță. Ca fapte reprobabile săvârșite de pârât pe teritoriul statului italian, reclamanta a indicat nerespectarea de către acesta a unei interdicții anterioare de a pătrunde pe teritoriul Italiei și a obligației de încadrare în muncă prin respectarea formelor legale.

Or, nu se poate susține că simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legea statului de unde s-a dispus returnarea, referitoare la intrarea și șederea pe teritoriul său a unui cetățean al unui alt stat membru al Uniunii, ar reprezenta, prin ea însăși, o faptă contrară ordinii publice din acel stat, cu atât mai mult cu cât Directiva 2004/38/CE prevede că nici condamnările penale anterioare nu ar putea justifica în sine restrângerea libertății de circulație. Dobândind statutul de țară membră a Uniunii Europene, România este obligată să respecte prevederile dreptului comunitar, aplicabil ca ordine juridică integrată în ordinea de drept a statelor membre ale Uniunii Europene. Or, dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor este reglementat prin Tratatul de instituire a comunităților europene, precum și prin Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului.

Într-adevăr, Directiva europeană creează în sarcina statelor membre obligația implementării în legea internă a prevederilor sale. Cum însă pentru motivele expuse anterior, Legea nr. 248/2005 nu întrunește exigențele impuse de Directivă referitoare la condițiile limitării dreptului la liberă circulație, lăsând a se înțelege că simpla returnare a unui cetățean român dintr-un alt stat este suficientă pentru ca instanța să poată lua față de el măsura restrângerii dreptului la liberă circulație pe viitor, în mod corect instanța de apel a dat efect direct normei comunitare - care reprezintă un izvor de drept secundar - dat fiind că litigiul se poartă între stat și un particular.

Simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legea statului italian referitoare la dreptul de intrare și ședere pe teritoriul său a unui cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene nu poate fi încadrată în categoria faptelor de natură a aduce atingere ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pentru a se putea admite acțiunea cu care reclamanta a învestit instanța. Față de art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, prin restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație al pârâtului doar pe motiv de intrare și ședere ilegală în Italia nu ar fi respectat principiul proporționalității.

De asemenea, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a pârâtului nu se justifică nici din perspectiva art. 2 paragrafele 2-4 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece restrângerile la libera circulație recunoscute de acest text trebuie nu doar să fie prevăzute de lege și să urmărească un scop legitim, ci și să fie necesare într-o societate democratică.

Or, solicitarea reclamantei de a se restrânge libertatea de circulație a pârâtului pe o perioadă de cel mult 3 ani pe teritoriul statului de unde a fost returnat nu poate fi socotită ca o măsură necesară într-o societate democratică, deoarece nu respectă principiul proporționalității între scopul urmărit prin aplicarea ei și mijloacele folosite pentru a-l atinge, atâta timp cât nu s-a făcut dovada că prezența pârâtului pe teritoriul Italiei ar constitui un pericol pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora. Față de considerentele prezentate, urmează a se reține că soluția pronunțată de instanța de apel a fost dată cu aplicarea corectă a legii.

Așa fiind, cazul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. nu își găsește aplicabilitatea în speță, astfel că recursul reclamantei va fi respins ca nefondat, conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administrației și Internelor împotriva deciziei civile nr. 10 A din 08 ianuarie 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică astăzi, 01 octombrie 2010.