ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4139/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4139/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Iași, reclamanții A.M., C.V., L.M., B.M. și B.I. au solicitat, în

contradictoriu cu Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, suspendarea

actului administrativ emis de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești

sub nr. 76602/3 iulie 2009, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea cererii, reclamanții au arătat

că prin actul în speță, comunicat Curții de Apel Iași, la data de 3 iulie 2009,

s-a dispus că drepturile salariale aferente lunii iulie 2009 să se achite fără

a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică,

această modalitate de calcul urmând a se păstra și pe viitor, obligând ordonatorii

de credite secundari și terțiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea

acestei dispoziții.

Au apreciat reclamanții că actul emis este

nelegal întrucât prin plata anterioară a sporului în baza Ordinului nr. 1165/C/2009

și a deciziilor emise în baza acestui ordin, acesta a devenit un drept salarial

asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, neplata sporului reprezentând o

diminuare a drepturilor salariale care poate avea loc doar în situația unei

sancțiuni disciplinare.

Au invocat reclamanții și încălcarea art. 15 alin.

(2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru

viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, în raport

cu refuzul plății sporului aferent lunii iunie 2009, lună pentru care toți reclamanții

au prestat deja activitate în cadrul instanței.

Au fost încălcate dispozițiile art. 164 C. muncii,

care reglementează principiul potrivit căruia reținerile sau suspendarea

salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile și condițiile prevăzute de

lege, iar obligația de plată a salariului este una principală, de la care

angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa fondurilor bănești.

Totodată, se încalcă dispozițiile de

principiu cuprinse în art. 44 din Constituția României, potrivit cărora nimeni

nu poate fi lipsit de proprietatea asupra bunurilor sale, decât numai printr-o

măsură a exproprierii și pentru o cauză de utilitate publică stabilită prin

lege, cu o dreaptă și prealabilă despăgubire, drepturile salariale fiind

asimilate bunurilor mobile.

S-a mai precizat că schimbarea modalității de

plată a salariului eșalonat, fără acordul salariatului, contravine principiilor

reglementate de art. 161 C. muncii, potrivit căruia plata se face cel puțin o

dată pe lună, fără a se putea eșalona acest drept de creanță în lipsa acordului

angajatului.

Au susținut reclamanții că puternica aparență

de neconcordanță a actului administrativ emis de pârât cu prevederile

Constituției României, ale Legii nr. 303/2004 și C.E.D.O. constituie un caz

bine justificat, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, măsura suspendării este necesară

pentru prevenirea unei pagube iminente, prejudiciul material viitor și

previzibil constând în neplata unei părți importante din drepturile salariale

cuvenite.

Pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a formulat întâmpinare, invocând pe cale de excepție

inadmisibilitatea acțiunii, susținând că adresa a cărei suspendare se solicită

nu reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 din Legea nr. 554/2004,

ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, care nu este

susceptibilă de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice prin ea însăși.

Pe fondul cauzei, pârâtul a susținut că în

speță nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr.

554/2004.

Prin Sentința nr. 135/ CA din 13 iulie 2009 a

Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, acțiunea

formulată a fost admisă, instanța dispunând suspendarea executării actului

administrativ emis de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești sub nr. 76602

din 3 iulie 2009, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima

instanță a reținut, în ce privește excepția invocată, că adresa nr. 76602  din 3

iulie 2009 emisă de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești către

ordonatorii principali și terțiari de credite, întrunește prin conținut și

consecințele produse caracteristicile enunțate de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004,

fiind un act administrativ de natură a fi supus controlului efectuat de

instanța specializată.

Astfel, actul emis indiferent de denumirea și

de justificările în fapt și în drept, produce efecte juridice grave și

imediate, în temeiul acestuia sistându-se plata sporului de 50 % pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, spor care a fost inclus în salarii în lunile

precedente, astfel încât acesta modifică raporturile juridice privind plata

drepturilor salariale ale magistraților și personalului auxiliar din instanțele

judecătorești, afectând stabilitatea și siguranța ce trebuie să caracterizeze

raporturile de muncă.

A apreciat judecătorul fondului că în speța

dedusă judecății sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reclamanții s-au adresat organului emitent

pentru revocarea actului fiind astfel îndeplinită prima condiție impusă de

textul de lege.

În

privința existenței cazului bine justificat s-a reținut că refuzul

plății sporului de 50 % pentru risc și suprasolicitare, în continuare, în

condițiile în care acesta a fost deja inclus în salariu, conturează grave

încălcări ale legii speciale de salarizare a magistraților și personalului

asimilat, ale art. l paragraf 4 din Constituția României, ale Codului Muncii și

C.E.D.O.

A mai apreciat judecătorul fondului că adresa

emisă înlătură plata unor drepturi salariale recunoscute, trimițând la o altă

modalitate de plată stabilită prin O.G., care nu poate viza drepturile

salariale lunare, ci doar sumele aferente anilor anteriori.

Totodată, din punct de vedere formal, actul

administrativ în speță nu poate avea aceeași forță juridică ca și ordinul prin

care s-a dispus plata acestor sporuri, în raport de data la care a fost emis

prezentând caracter retroactiv, impunând neplata sporului pentru luna iunie.

În ce privește paguba iminentă, prima

instanță a reținut că prin eliminarea din cuantumul salariului a unei sume

considerabile, beneficiarii acestuia suportă în mod clar o pagubă bine

determinată și care, în situația angajării unor obligații contractuale a căror

valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în timp.

Totodată, conform dispozițiilor deciziei

pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în recursul în interesul

legii, precum și conform dispozițiilor cuprinse în hotărârile judecătorești

irevocabile, sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică este un

drept salarial ce trebuie plătit lunar, iar a dispune plata sumelor cuvenite cu

acest titlu într-un viitor incert și într-o altă modalitate echivalează cu

nesocotirea flagrantă a prevederilor art. 8 alin. (1) din C.O.I.M. nr. 95/1949,

ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973, a art. 44 din Constituția

României și a art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.A.D.L.F.O.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs

pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând admiterea recursului,

respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii, ca

neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele

critici de nelegalitate ale sentinței:

Adresa contestată nu constituie un act

administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

În cauză nu este vorba de o diminuare a

drepturilor salariale cuvenite reclamanților, care au fost și sunt calculate în

conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri

judecătorești care va fi realizată potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009,

eșalonarea ce nu are caracterul unei pagube iminente.

După pronunțarea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009

a Curții Constituționale instanțele nu mai pot face aplicarea celor statuate de

Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, iar

instanța de fond trebuia să aibă în vedere exclusiv decizia Curții

Constituționale și să considere art. 47 din Legea nr. 50/1996 abrogat.

3)

în ce privește cazul bine justificat s-a

susținut că O.U.G. nr. 71/2009 este un act normativ în vigoare, care se bucură

de prezumție de legalitate, acesta neproducând efecte pentru perioada

anterioară emiterii, plata drepturilor salariale pe care le-a reglementat

realizându-se ulterior emiterii sale.

Analizând sentința atacată, în raport cu

motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare:

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul

acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602

din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, începând

cu data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se

achite fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior

arătat, rezultă că, o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul

normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul

unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în

regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a

executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța de față, nu poate fi primită critica

recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei

solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o

măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu

existente, respectiv a cuantumului salariului începând cu drepturile aferente

lunii iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de

față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării

unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei

legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în

prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii

secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că

suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural

eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în

vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea

publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a acrului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă

efectele asupra celor vizați.

Suspendarea efectelor actelor administrative

reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios

administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse

de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă

de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui

caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr.

554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de

starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz

bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice

aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în

litigiu.

Î

n acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul

legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar

acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei

(cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu

este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România,

respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe

de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu

este mai presus de lege.

În speța de față, Înalta Curte constată că

suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și prima

instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimatei pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate

aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că

securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră că

există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a

prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de

lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de

nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de

acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește

prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text

normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică,

în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale.

În ce privește aplicabilitatea Deciziei nr. 838

din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, se reține că deciziile Curții

Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile

și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta

Curte.

Astfel, în reglementarea constituțională

actuală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de Casație și

Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin lege, așa cum

dispune art. 124 din Constituție.

Nicio dispoziție legală nu reglementează

efectele retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale, în sensul

negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate de

instanțele din sistemul judiciar.

În consecință susținerea recurentului privind

abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1998, ca urmare a pronunțării deciziei

Curții Constituționale, este lipsită de suport legal.

Hotărârile judecătorești irevocabile trebuie

respectate și aduse la îndeplinire, așa cum prevede legislația națională dar și

art. 6 din C.E.D.O., text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția

României.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar,

și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu

evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și

stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) teza a

II-

a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva Sentinței nr. 135/ CA din 13

iulie 2009 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7

octombrie 2009.