ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5194/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5194/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Reclamanții D.I., C.A., B.E.D., C.A., V.D., S.C.,

P.D., V.R., C.M., B.E., B.M., H.L., B.M., V.R. și K.M. au chemat în judecată Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând instanței ca în contradictoriu

cu acesta să dispună suspendarea executării actului administrativ emis de pârât.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că prin actul administrativ a cărei anulare o solicită s-a

dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include

și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate

de calcul urmând a se păstra și pentru viitor, obligând ordonatorii de credite secundari

și terțiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea dispoziției.

Prin plata acestui spor

în lunile anterioare, în baza ordinului nr. 1165/2/2009 și a deciziilor emise în

baza acestui ordin, acesta a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu

mai poate dispune. Neplata acestui spor reprezintă o diminuare a drepturilor salariale,

care poate avea loc doar în situația unei sancțiuni disciplinare, iar aceștia nu

au fost sancționați disciplinar, ministrul justiției neavând nici o competență în

acest sens.

Reclamanții au mai arătat

că, neplata sporului aferent lunii iunie 2009, încalcă dispozițiile art. 15

alin. (2) din Constituția României precum și cele ale art. 164 C. muncii.

Prin întâmpinare, pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a invocat excepția inadmisibilității

acțiunii, cu motivarea că adresa în cauză nu constituie un act administrativ în

sensul Legii nr. 554/2004, precum și excepția lipsei de interes a reclamanților,

întrucât efectele adresei a cărei anulare se solicită au fost suspendate atât de

Curtea de Apel Cluj, cât și de către Curtea de Apel București.

Curtea de Apel Oradea,

secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 152/CA

din 21 august 2009, a respins excepțiile de inadmisibilitate și a lipsi de interes,

dispunând admiterea acțiunii formulate de reclamanți și, pe cale de consecință,

suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009, emis de pârât, până

la soluționarea în fond a acțiunii în anularea actului administrativ.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța a reținut că actul atacat are natura unui act administrativ,

deoarece este dat în executarea O.U.G. nr. 71/2009 și prin urmare modifică raporturi

juridice, astfel că excepția inadmisibilității acțiunii nu poate fi primită.

De asemenea, s-a reținut

că nici excepția lipsei de interes a reclamanților nu este întemeiată, întrucât

reclamanții nu au fost părți în dosarele invocate de către pârât, nefiind deci aplicabile

dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004.

Instanța a mai reținut

că în speță sunt întrunite condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004,

astfel că se impune suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009

emis de pârât, până la soluționarea pe fond a acțiunii.

Împotriva acestei sentințe

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Recurentul a susținut,

în esență, că în mod eronat instanța de fond a reținut că acțiunea formulată de

reclamanți este admisibilă și, că adresa în discuție este un act administrativ în

înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la fondul cauzei,

recurentul a susținut că în prezent sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică

nu este reglementat în nici un act normativ în vigoare, fiind acordat exclusiv în

temeiul unor hotărâri judecătorești. Singurul fundament al plății sporului de risc

și suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de hotărârile judecătorești, iar

în acest moment o astfel de plată poate fi efectuată exclusiv în temeiul dispozițiilor

art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, adresa a cărei anulare se solicită, nefiind

decât o informare către ordonatorii de credite.

Examinând sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta

în continuare:

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reține

că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și prin sentința recurată.

Astfel, obiectul acțiunii

îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004,

a adresei din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul

a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate

de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit

art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În raport cu dispozițiile

legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului,

în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor

de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată

în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Cu privire la cererea

de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat,

obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act

administrativ emis de ministrul justiției și libertăților cetățenești, prin care

s-a dispus, cu începere de la data de 01 iunie 2009, suspendarea plății sporului

de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul

a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile

pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra

și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute

în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această

măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative

este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau

a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp

cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice

este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este,

el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea,

ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și

o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale

art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată,

potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente,

după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau

a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea

instanței de fond.

Rezultă din textul legal

susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existența

unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este

de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai

a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte, constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele

argumente:

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale

mai favorabile.

În acest sens, se impune

a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea,

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect

care vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor

salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât

în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor

se stabilește prin lege specială.

În raport cu aceste prevederi

legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică,

în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește noțiunea

de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată,

o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală

este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul

derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Față de cele arătate,

apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte,

în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ., coroborat cu art. 20

și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul declarat de pârât,

ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva sentinței civile

nr. 152/CA/2009-PI din 21 august 2009 a Curții de Apel Oradea, secția comercială

și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 18 noiembrie 2009.