ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2635/2010

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 1 aprilie 2008 pe rolul Tribunalului București, reclamanta M.G. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, Primăria comunei Balotești și Primarul comunei Balotești, ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună obligarea pârâților la restituirea, pe vechiul amplasament, a terenului proprietatea reclamantei, fostul lot 76, în suprafață de 5.000 mp, din fosta moșie Preoțești - Petrești, situat pe raza comunei Balotești, iar în situația în care se va constata că nu se poate dispune retrocedarea pe vechiul amplasament, să se dispună retrocedarea pe un alt amplasament, de aceeași categorie și valoare.

La data de 19 iunie 2008 reclamanta și-a precizat acțiunea în sensul că solicită restituirea fostului lot 92, că cererea introductivă este o acțiune în revendicare, că evaluează ( provizoriu ) terenul la suma de 1 milion de Euro și că solicită introducerea în cauză și a Consiliului local al comunei Balotești. Prin sentința nr. 1503 din 9 octombrie 2008, Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea formulată de reclamantă, ca inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că acțiunea reclamantei, prin care se solicită restituirea unui teren extravilan, este inadmisibilă, întrucât procedura de restituire a acestor terenuri este prevăzută de o lege specială, respectiv Legea nr. 18/1991, care are prioritate față de dispozițiile generale de drept comun care reglementează acțiunea în revendicare, iar procedura prevăzută de Legea nr. 18/1991 a fost urmată integral de către reclamantă și s-a finalizat prin respingerea irevocabilă de către o instanță judecătorească a pretențiilor acesteia.

A mai reținut tribunalul că, în speță, obiectul litigiului fiind o acțiune în revendicare formulată după epuizarea tuturor procedurilor prevăzute de Legea nr. 18/1991, împotriva unor persoane care nu dețin bunul, este evident că acțiunea formulată este inadmisibilă, iar faptul că reclamanta nu a avut câștig de cauză în litigiul având ca obiect plângerea împotriva hotărârii emisă de Comisia Județeană Ilfov nu înseamnă că aceasta are la dispoziție posibilitatea introducerii unei alte acțiuni pe dreptul comun, întrucât ceea ce nu se poate obține direct, pe calea legii speciale, nu se poate obține nici indirect.

Prin decizia nr. 217/A din 7 aprilie 2009, Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamantă împotriva sentinței primei instanțe, arătând că terenul în litigiu a intrat în patrimoniul statului prin expropriere, ca urmare a Deciziei nr. 26 din 22 decembrie 1943 a Curții de Apel București și a Decretului-lege nr. 1952/1943. Nefiind folosit pentru realizarea aeroportului ce urma să se construiască, acest imobil a fost utilizat în agricultură, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar găsindu-l în administrarea unor institute de cercetare. S-a reținut că reclamanta a formulat în baza Legii nr. 18/1991 cerere de reconstituire a dreptului de proprietate pentru terenul revendicat în cauza pendinte, cerere ce a fost respinsă în considerarea faptului că aceasta nu a făcut dovada dreptului său de proprietate.

În consecință, rezultă că este vorba de un teren situat în extravilan, pentru care se aplică dispozițiile legii speciale în materia fondului funciar. Instanța de apel a mai reținut că formularea unei acțiuni de drept comun este inadmisibilă, atâta timp cât statul a înțeles ca prin Legea nr. 18/1991 să reglementeze toate situațiile juridice în legătură cu regimul juridic al terenurilor extravilane astfel că, după anul 1991, persoanele ce ar fi fost îndreptățite la retrocedarea lor erau obligate să se conformeze procedurilor instituite de norma specială. Atâta timp cât reclamanta beneficia de o procedură specială pentru recunoașterea dreptului său de proprietate, pe care, de altfel, a și urmat-o, această împrejurare exclude posibilitatea acesteia de a introduce o nouă acțiune pe dreptul comun, prin care să solicite același lucru.

În ceea ce privește dreptul de acces la justiție, curtea de apel a arătat că acesta nu este un drept absolut, ci poate permite restricții admise implicit, având în vedere că Statul Român se bucură de o anumită marjă de apreciere în elaborarea unor astfel de acte normative, doar restricțiile aplicate neputând limita accesul persoanei într-o asemenea manieră încât dreptul să fie atins în însăși substanța sa. Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta, în termenul legal, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta a criticat hotărârea instanței de apel întrucât încalcă principiul dreptului la un proces echitabil garantat prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar invocarea Legilor nr. 10/2001 și nr. 18/1991 este neavenită, în raport de reglementările internaționale, care prevalează în raport cu legile interne, fie acestea și speciale.

Instanța de apel a interpretat greșit și conceptul de liber acces la justiție, recurenta susținând că acest drept nu poate fi restricționat, iar în ceea ce privește concursul dintre legea generală și legea specială, arată că instanța supremă, prin decizia pronunțată în urma promovării recursului în interesul legii, a stabilit că legea specială este aplicabilă în raport cu legea generală numai în măsura în care nu este încălcată Convenția Europeană a Drepturilor Omului. A mai susținut recurenta că, instanța de apel a interpretat greșit decizia nr. 26/1943 a Curții de Apel București, dând o forță de opozabilitate acestei hotărâri, deși aceasta a făcut dovada că exproprierea nu a operat niciodată și că titlul său nu a fost anulat.

De asemenea, s-a susținut că cele două legi speciale, respectiv Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 18/1991 nu prevăd excluderea persoanei îndreptățite de la formularea de acțiuni în justiție întemeiate pe dreptul comun, că prin modificările aduse prin Legea nr. 247/2005 s-a stabilit că prin confiscarea abuzivă proprietarul nu a pierdut decât posesia asupra bunului și nu însăși calitatea sa de proprietar, iar prin Legea nr. 213/1998 s-a stabilit dreptul și obligația instanțelor de judecată de a analiza titlul în baza căruia statul deține terenuri incidente. Or, în speță, statul nu a deținut niciodată vreun titlu pentru terenul revendicat, acesta fiind confiscat de facto, fără titlu, deposedarea producându-se prin forță.

A mai susținut recurenta că terenul revendicat este agricol extravilan și nu a intrat niciodată sub incidența Legii nr. 10/2001, astfel că raportarea instanțelor la acest act normativ este inoportună. Analizând hotărârea atacată în limitele criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins ca atare, pentru următoarele considerente: În cauza de față, obiectul litigiului este o acțiune în revendicare privind un teren agricol extravilan. Legea nr. 18/1991 reglementează regimul juridic al terenurilor extravilane astfel că, după apariția acestei legi, persoanele îndreptățite la retrocedarea unor astfel de imobile au fost obligate să se conformeze condițiilor, procedurii și termenelor stabilite prin acest act normativ.

Recurenta reclamantă, anterior promovării prezentei acțiuni, a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 18/1991, în cadrul căreia cererea sa prin care solicita retrocedarea în natură a aceluiași teren a fost respinsă de către Comisia locală Balotești, iar prin hotărârea nr. 2187/2006 a Comisiei județene Ilfov a fost respinsă și contestația formulată împotriva propunerii comisiei locale. În cadrul procedurii judiciare, prin sentința civilă nr. 1466 din 26 martie 2007 pronunțată de Judecătoria Buftea în dosarul nr. 6275/94/2006, rămasă irevocabilă prin decizia civilă nr. 919/R din 7 iunie 2007 a Tribunalului București, a fost respinsă plângerea formulată de reclamantă împotriva hotărârii comisiei județene, cu motivarea că nu se poate trece peste chestiunile dezlegate irevocabil de Curtea Supremă de Justiție prin decizia nr. 816/1995.

Astfel, s-a arătat că instanța supremă a analizat legalitatea actului pe care reclamanta își întemeiază pretențiile, statuând în mod irevocabil că titlul de care aceasta se prevalează nu poate avea caracter constitutiv ori translativ de drepturi reale, fiind dezvoltate în acest sens motivele pentru care terenul nu putea intra legal în proprietatea autorilor reclamantei. Se constată așadar că legea în discuție prevede o anumită procedură pentru a se putea obține restituirea terenurilor extravilane, ce are caracter special în raport de dispozițiile de drept comun.

Prin raportare la situația de fapt existentă în speța dedusă judecății, în prezenta cauză sunt incidente prevederile Legii nr. 18/1991, astfel încât în mod corect instanțele de fond și de apel au apreciat că cererea de chemare în judecată este inadmisibilă, întrucât dispozițiile actului normativ menționat mai sus instituie o procedură administrativă prealabilă și obligatorie care este supusă controlului instanțelor de judecată pe calea plângerii, conform dispozițiilor art. 53 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar.

Prin admiterea excepției de inadmisibilitate nu este îngrădită exercitarea dreptului privind accesul liber la justiție, reglementat de art. 21 din Constituția României, astfel cum susține recurenta, întrucât, așa cum s-a arătat, în cazul în care prin lege este instituită o procedură administrativă prealabilă obligatorie, hotărârea comisiei județene prin care s-a soluționat contestația împotriva măsurilor dispuse de comisia locală poate fi supusă controlului instanței de judecată, în temeiul Legii nr. 18/1991. Potrivit deciziei nr. 33 pronunțată asupra recursului în interesul legii la data de 9 iunie 2008 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, Secții Unite, concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant.

Or, obiectul de reglementare al Legii nr. 18/1991 face din acest act normativ o lege specială față de Codul civil, care constituie dreptul comun al acțiunii în revendicare. Singura premisă care interesează aplicarea principiului de drept ce guvernează concursul dintre legea specială și legea generală este existența unei norme speciale și a unei norme generale cu același domeniu de reglementare. Dacă această premisă există, aplicarea normei speciale este obligatorie, indiferent de rezultatul pe care aceasta îl determină. În consecință, de principiu, persoanele cărora le sunt aplicabile dispozițiile unei legi speciale, cum este și Legea nr. 18/1991, nu au posibilitatea de a opta între calea prevăzută de acest act normativ și aplicarea dreptului comun în materia revendicării, respectiv dispozițiile art. 480 C. civ.

Cu atât mai mult, persoanele care au utilizat procedura Legii nr. 18/1991 nu mai pot exercita, ulterior, acțiuni în revendicare având în vedere regula electa una via și principiul securității raporturilor juridice consacrat în jurisprudența CEDO. Nici critica vizând încălcarea prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu poate fi primită. Art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului garantează fiecărei persoane „dreptul la un tribunal”, adică dreptul ca o instanță judiciară să soluționeze orice contestație privitoare la drepturile și obligațiile sale civile.

Împrejurarea că Legea nr. 18/1991 prevede obligativitatea parcurgerii unei proceduri administrative prealabile nu înseamnă privarea de dreptul la un tribunal în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, pentru că, împotriva hotărârii emise în procedura administrativă legea prevede calea plângerii în instanță (art. 53), actul normativ asigurând astfel o jurisdicție deplină, în concordanță cu decizia nr. XX din 19 martie 2007 pronunțată în recurs în interesul legii de Înalta Curte de Casație și Justiție, Secțiile Unite. În consecință, așa cum s-a arătat și în considerentele deciziei în interesul legii nr. 33 din 09 iunie 2008, întrucât persoana care se consideră îndreptățită are posibilitatea de a supune controlului judecătoresc toate măsurile adoptate în cadrul procedurii prevăzute de legea specială, este evident că are pe deplin asigurat accesul la justiție.

Este adevărat că prin decizia în interesul legii nr. 33 din 09 iunie 2008 s-a stabilit că, în cazul în care sunt sesizate neconcordanțe între legea specială și Convenția Europeană a Drepturilor Omului, aceasta din urmă are prioritate. S-a decis că această prioritate poate fi dată în cadrul unei acțiuni în revendicare, întemeiată pe dreptul comun, în măsura în care astfel nu s-ar aduce atingere unui alt drept de proprietate ori securității raporturilor juridice. Însă, atât Convenția, cât și Curtea europeană, lasă la latitudinea statelor semnatare ale Convenției adoptarea măsurilor legislative pe care le găsește de cuviință pentru restituirea proprietăților preluate de stat sau acordarea de despăgubiri.

Astfel, în cauza Păduraru împotriva României, s-a reținut că art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție nu poate fi interpretat ca restrângând libertatea statelor contractante de a alege condițiile în care acceptă să restituie bunurile preluate înainte de ratificarea Convenției. Dacă Convenția nu impune statelor obligația de a restitui bunurile confiscate, odată ce a fost adoptată o soluție de către stat, ea trebuie implementată cu o claritate și coerență rezonabile, pentru evita, pe cât posibil, insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecții de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluții. Incertitudinea – fie legislativă, administrativă sau provenind din practicile aplicate de autorități - este un factor important, ce trebuie luat în considerare pentru a aprecia poziția statului, care are datoria de a se dota cu un arsenal juridic adecvat și suficient pentru a respecta asigurarea obligațiilor pozitive ce îi revin.

Or, în această materie, statul a decis că restituirea are loc în condițiile impuse de Legea nr. 18/1991 și Legea nr. 247/2005. Prin urmare, exigențele coerenței și certitudinii statuate de Curtea europeană în jurisprudența sa în ceea ce privește adoptarea măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate în mod abuziv impun autorităților statale, inclusiv celor judiciare, să respecte regulile adoptate pentru restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii. Așadar, reglementarea unei proceduri speciale de restituire nu vine în conflict cu norma europeană și se înscrie în soluțiile de restituire a bunurilor confiscate, adoptate de stat. În ceea ce privește susținerile din recurs care vizează aprecierea probelor, acestea nu reprezintă o critică de legalitate și nu pot face obiect de analiză în recurs.

De asemenea, având în vedere că atât de instanța de apel, cât și de prima instanță, au soluționat cauza pe excepția inadmisibilității acțiunii, nu vor putea fi examinate nici criticile care se referă la fondul cauzei. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanta M.G. împotriva deciziei nr. 217/A din 7 aprilie 2009 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2010.