ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3980/2010

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 786/C din 21 octombrie 2009, Tribunalului Neamț a respins ca neîntemeiată cererea reclamantului Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din Ministerul Administrației și Internelor, prin care a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în Italia a pârâtului I.V., pentru o perioadă de cel mult 3 ani. Pentru a pronunța această sentință, prima instanța de fond a avut în vedere următoarele considerente de fapt și de drept: Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. 2010/103/2009 din data de 3 iunie 2009, reclamantul Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din Ministerul Administrației și Internelor a solicitat în temeiul art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în Italia pe o perioadă de cel mult trei ani, în privința pârâtului I.V.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009, în baza Decretului Prefecturii Provinciei Milano. Conform acestui decret, din cauza comportamentului de care a dat dovadă pârâtul pe perioada șederii în această țară, s-a dispus măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei. În dovedirea cererii, reclamantul a depus, în copie, talonul întocmit la data de 19 februarie 2009, proces­-verbal de predare a persoanei returnate, o declarație olografă dată de pârât și o serie de înscrisuri în limba italiană, netraduse în limba română. Analizând actele și lucrările dosarului, tribunalul a reținut că, prin Legea nr. 248/2005 a fost reglementat regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate.

Potrivit art. 38 din această lege, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult trei ani numai în condițiile și cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, precum și cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat. Libertatea circulației cetățenilor români nu este absolută, ea trebuind să se desfășoare cu respectarea cerințelor legii materiale speciale, la care trimite art. 25 alin. (1) teza a II-a din Constituție.

Pe de altă parte, aplicarea prevederilor art. 38 din Legea nr. 248/2005 trebuie făcută prin coroborare cu dispozițiile art. 2 pct. 2 din Protocolul 4 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și cu cele din Directiva Parlamentului și Consiliului Europei nr. 2004/38 din 29 aprilie 2004. Potrivit acestor reglementări, orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv pe a sa, iar condițiile de restrângere a dreptului fundamental privind libertatea de circulație se referă la asigurarea securității naționale, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea libertăților altora.

Pentru aplicarea unor măsuri de restrângere a dreptului fundamental la libera circulație ori chiar de expulzare dintr-un stat membru al Uniunii Europene este necesar ca statul respectiv să respecte principiul proporționalității întemeiat pe comportamentul individual al persoanei în cauză, care trebuie să reprezinte o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății. Din actele dosarului a rezultat că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009. Potrivit declarației pârâtului, acesta a ieșit din țară la data de 24 iunie 2008, prin vama Borș, a tranzitat Ungaria și Austria, și s-a stabilit în Italia, la Milano. La 11 februarie 2009, a fost reținut de autoritățile italiene pentru ședere ilegală și returnat în România.

Instanța a reținut că simpla neîndeplinire a formalităților privind intrarea, circulația, ieșirea de pe teritoriul țării nu este de natură a constitui, în sine, o conduită care să justifice o măsură de limitare a libertății de circulație. O asemenea îngrădire a dreptului la libera circulație implică existența unei amenințări serioase la cerințele de ordine publică, de natură a afecta interesele fundamentale ale societății. Nu s-a dovedit în speță că pârâtul, prin comportamentul individual, a reprezentat o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății. Prin decizia civile nr. 145 din 14 decembrie 2009, Curtea de Apel Bacău, secția civilă, cauze minori, familie, conflicte de muncă și asigurări sociale, a respins apelul reclamantului ca nefondat.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de apel a avut în vedere următoarele considerente de fapt și de drept: Apelantul-reclamant și-a întemeiat în principal apelul pe modul de apreciere a conținutului Decretului Prefectului Provinciei Milano, în raport de care s-a respins cererea de restrângere a dreptului la liberă circulație a intimatului-pârât. Examinând actul invocat, instanța de apel a constatat că acesta nu cuprinde menționarea efectivă a faptelor săvârșite de intimat, care să conducă la concluzia că acesta, prin faptele sale, ar constitui o amenințare suficient de serioasă de natură să afecteze interesele fundamentale ale statului italian. Conform capitolului VI din Directiva 2004/38/CE, cetățenilor Uniunii Europene li se pot restricționa dreptul la liberă circulație și de rezidență pe teritoriul unui alt stat membru, numai din motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, constatate printr-o decizie de expulzare.

Chiar și în situația existenței unor astfel de motive trebuie să se aibă în vedere principiul proporționalității. Din cuprinsul deciziei menționate nu rezultă că s-ar fi constatat motive de ordine publică sau de securitate publică care să conducă la concluzia restrângerii dreptului intimatului la liberă circulație pe teritoriul unui alt stat membru al Uniunii, în speță Italia. Prin respingerea cererii formulate de apelanta-reclamanta nu s-au încălcat prevederile H.G. nr. 1347/2007, întrucât obiectivul nr. 2 pct. 2 prevăzut în această hotărâre a fost atins, respectiv s-au inițiat demersuri pe baza cărora, ulterior, să fie luată decizia, de către autoritățile judecătorești, vizând interzicerea deplasării cetățenilor români în Italia pe o perioadă determinată.

Împotriva deciziei instanței de apel a formulat cerere de recurs la data de 7 ianuarie 2010, Ministerul Administrației și Internelor, Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte de pretinsă nelegalitate: În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date are obligativitatea de a înainta către instanța competentă, dosarul de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia. Dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor expulzați, în Italia, pe o perioadă determinată.

În contextul susmenționat s-a invocat faptul că, pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 19 februarie 2009, conform Decretului Prefecturii Provinciei Milano. Din conținutul documentului emis de autoritățile italiene a reieșit că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial iar îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Astfel, în documentul de referință se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță”, fiind considerat un pericol public.

Având în vedere circumstanțele concrete ale faptei pârâtului, persoană care nu a respectat interdicțiile anterioare de intrare pe teritoriul Statului Italian, revenind pe teritoriul Italiei, fiind returnat în țară de autoritățile italiene, ținând cont și de faptul că prezența pârâtului pe teritoriul italian și activitățile desfășurate de pârât pe acest teritoriu, anterior menționate, aduc atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale dintre România și Italia, recurentul-reclamant a susținut că este oportună restrângerea exercitării dreptului acestuia la libera circulație pe teritoriul Italiei. În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată prin O.U.G.

nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România, prin documente internaționale, cât și respectarea legislației statului în care se află. Conduita pârâtului reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societății statului italian. Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

În alin. (2) același text se prevede că, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză. Conform Decretului emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate. Dreptul la liberă circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației statului român, precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte, astfel, din dreptul intern.

Totodată, s-au invocat și dispozițiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Republica Italiană privind readmisia persoanelor aflate în situație ilegală, ratificat prin Legea nr. 173/1997, potrivit cărora: „fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la cererea celeilalte părți contractante și fără alte formalități, oricare persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru intrare sau nu mai întrunește cerințele pentru șederea pe teritoriul părții contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat că aceasta este cetățean al părții contractante solicitate”. Analizând recursul din perspectiva criticile de nelegalitate formulate, întemeiate pe dispozițiile art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc.

civ., Înalta Curte îl apreciază ca nefondat, pentru considerentele ce urmează: Instanțele anterioare au reținut că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009. Potrivit declarației pârâtului, acesta a ieșit din țară la data de 24 iunie 2008, prin vama Borș, a tranzitat Ungaria și Austria, și s-a stabilit în Italia, la Milano. La 11 februarie 2009, a fost reținut de autoritățile italiene pentru ședere ilegală și returnat în România. Instanța de apel a constatat în mod corect că Decretul Prefectului Provinciei Milano nu cuprinde menționarea efectivă a faptelor săvârșite de pârât, de natură să conducă la concluzia că acesta, prin conduita sa, ar constitui o amenințare suficient de serioasă care să afecteze interesele fundamentale ale statului italian.

Nici o altă împrejurare relevanta pentru cauza - înscrisuri de la autoritățile statului care au dispus returnarea, cu motivația adecvata solicitării de returnare a pârâtului, hotărâri judecătorești de condamnare a acestuia etc. - referitoare la atitudinea sau conduita pârâtului sau la eventualele acte ilegale comise de acesta pe teritoriul statului italian, nu au fost dovedite in cauza. Specificul raportului juridic dedus judecății, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată - pune în discuție un drept fundamental al omului - a îndreptățit instanțele de fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond cererea, atât la legislația națională, cât și la legislația comunitară.

Începând cu data de 01 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-și, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale la care este parte. Obligația instanțelor naționale, în condițiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulație a persoanei în cauză. Dată fiind această situație, soluționarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispozițiilor legale interne și internaționale cu incidență în cauză, după cum urmează: Din perspectiva legislației naționale, trebuie reținut că, legea fundamentală - Constituția României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, în condițiile stabilite prin legile ordinare.

Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară. Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.

Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat; cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat". Din perspectivă comunitară, s-a reținut că Tratatul de înființare a Comunității Europene consacră libertatea de circulației a persoanelor drept una dintre libertățile care stau la baza creării pieței interne, reglementată de art. 3 din Tratat.

În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest Tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia. Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiei acestora recunoaște, prin art. 1, dreptul fiecărui cetățean al Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental și individual, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de Tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.

Capitolul VI al Directivei reglementează situațiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.

Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

Rezultă cu evidență, din paragrafele anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) față cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunțate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoane­lor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de read­misie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguran­ța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - și care relevă, în esență, ideea că norma internă prevede o cate­gorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de ex­cepție prevăzute de norma comunitară, concluzia firească și legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezenta speță, dându-se eficiență, astfel, principiu­lui supremației dreptului comunitar.

În acest context legislativ, s-a reținut corect că norma aplicabilă în prezen­tul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 și urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situația concretă a pârâtului, constatarea că simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legislația italiană referitoare la dreptul de intrare si ședere pe teri­toriul său a unui cetățean român nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de or­dine, siguranță sau sănătate publică.

Câtă vreme prin acțiunea de față nu s-au invocat si dovedit și alte circumstanțe reale sau personale referitoare la situația pârâtului, instanța de judecată nu poate să re­țină în nici un caz că simpla încălcare de către acesta a termenului de ședere ar constitui „ o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății", mai ales în condițiile în care Directiva dispune că ,,nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală" și „condamnările penale anterioa­re nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri", de restrângere a liber­tății de circulație.

Interpretarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză, au îndreptățit instanțele anterioare să aprecieze, în consens, că, în speță, nu a fost făcută dovada peremptorie a faptului că cetățeanul român, pârâtul din prezenta cauză, a avut pe teritoriul statului italian o conduită care să pună în pericol ordinea publică ori siguranța publică, nerespectarea condițiilor prevăzute în legislația italiană cu privire la dreptul de intrare si ședere pe teritoriul său reprezentând o situație care nu poate fi asimilată niciunuia dintre cele trei motive de excepție care permit restrângerea libertății de circulație. Pentru toate aceste considerente de fapt și de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., va respinge recursul reclamantului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor, Direcția pentru evidența persoanelor și administrarea bazelor de date din Ministerul Administrației și Internelor împotriva deciziei civile nr. 145 din 14 decembrie 2009 a Curții de Apel Bacău, secția civilă, cauze minori, familie, conflicte de muncă și asigurări sociale. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 iunie 2010.