ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3980/2010
ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3980/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)
Asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin sentința civilă nr. 786/C din
21 octombrie 2009, Tribunalului Neamț a respins ca neîntemeiată cererea
reclamantului Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din Ministerul
Administrației și Internelor, prin care a solicitat restrângerea exercitării
dreptului la liberă circulație în Italia a pârâtului I.V., pentru o perioadă de
cel mult 3 ani.
Pentru a pronunța această sentință, prima
instanța de fond a avut în vedere următoarele considerente de fapt și de drept:
Prin cererea înregistrată pe rolul
acestei instanțe sub nr. 2010/103/2009 din data de 3 iunie 2009, reclamantul
Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din Ministerul Administrației
și Internelor a solicitat în temeiul art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005,
restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în Italia pe o perioadă
de cel mult trei ani, în privința pârâtului I.V.
În motivarea cererii, reclamantul a
arătat că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009, în baza
Decretului Prefecturii Provinciei Milano. Conform acestui decret, din cauza comportamentului
de care a dat dovadă pârâtul pe perioada șederii în această țară, s-a dispus
măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei.
În dovedirea cererii, reclamantul a
depus, în copie, talonul întocmit la data de 19 februarie 2009, proces-verbal
de predare a persoanei returnate, o declarație olografă dată de pârât și o
serie de înscrisuri în limba italiană, netraduse în limba română.
Analizând actele și lucrările
dosarului, tribunalul a reținut că, prin Legea nr. 248/2005 a fost reglementat
regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate. Potrivit art.
38 din această lege, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în
străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult
trei ani numai în condițiile și cu privire la persoana care a fost returnată
dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel
stat, precum și cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui
stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, aduce
atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre
România și acel stat.
Libertatea circulației cetățenilor
români nu este absolută, ea trebuind să se desfășoare cu respectarea cerințelor
legii materiale speciale, la care trimite art. 25 alin. (1) teza a II-a din Constituție.
Pe de altă parte, aplicarea
prevederilor art. 38 din Legea nr. 248/2005 trebuie făcută prin coroborare cu
dispozițiile art. 2 pct. 2 din Protocolul 4 al Convenției pentru apărarea drepturilor
omului și a libertăților fundamentale și cu cele din Directiva Parlamentului și
Consiliului Europei nr. 2004/38 din 29 aprilie 2004. Potrivit acestor reglementări,
orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv pe a sa, iar
condițiile de restrângere a dreptului fundamental privind libertatea de
circulație se referă la asigurarea securității naționale, menținerea ordinii
publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori
pentru protejarea libertăților altora.
Pentru aplicarea unor măsuri de
restrângere a dreptului fundamental la libera circulație ori chiar de expulzare
dintr-un stat membru al Uniunii Europene este necesar ca statul respectiv să
respecte principiul proporționalității întemeiat pe comportamentul individual
al persoanei în cauză, care trebuie să reprezinte o amenințare reală, actuală
și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății.
Din actele dosarului a rezultat că
pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009. Potrivit
declarației pârâtului, acesta a ieșit din țară la data de 24 iunie 2008, prin
vama Borș, a tranzitat Ungaria și Austria, și s-a stabilit în Italia, la Milano. La 11 februarie 2009, a fost reținut de autoritățile italiene pentru ședere ilegală
și returnat în România.
Instanța a reținut că simpla
neîndeplinire a formalităților privind intrarea, circulația, ieșirea de pe
teritoriul țării nu este de natură a constitui, în sine, o conduită care să
justifice o măsură de limitare a libertății de circulație. O asemenea îngrădire
a dreptului la libera circulație implică existența unei amenințări serioase la
cerințele de ordine publică, de natură a afecta interesele fundamentale ale
societății.
Nu s-a dovedit în speță că pârâtul,
prin comportamentul individual, a reprezentat o amenințare reală, actuală și
suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății.
Prin decizia civile nr. 145 din 14 decembrie 2009,
Curtea de Apel Bacău, secția civilă, cauze minori, familie, conflicte de muncă
și asigurări sociale, a respins apelul reclamantului ca nefondat.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța
de apel a avut în vedere următoarele considerente de fapt și de drept:
Apelantul-reclamant și-a întemeiat
în principal apelul pe modul de apreciere a conținutului Decretului Prefectului
Provinciei Milano, în raport de care s-a respins cererea de restrângere a dreptului
la liberă circulație a intimatului-pârât.
Examinând actul invocat, instanța de
apel a constatat că acesta nu cuprinde menționarea efectivă a faptelor
săvârșite de intimat, care să conducă la concluzia că acesta, prin faptele sale,
ar constitui o amenințare suficient de serioasă de natură să afecteze
interesele fundamentale ale statului italian.
Conform capitolului VI din Directiva
2004/38/CE, cetățenilor Uniunii Europene li se pot restricționa dreptul la
liberă circulație și de rezidență pe teritoriul unui alt stat membru, numai din
motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, constatate
printr-o decizie de expulzare.
Chiar și în situația existenței unor
astfel de motive trebuie să se aibă în vedere principiul proporționalității.
Din cuprinsul deciziei menționate nu
rezultă că s-ar fi constatat motive de ordine publică sau de securitate publică
care să conducă la concluzia restrângerii dreptului intimatului la liberă
circulație pe teritoriul unui alt stat membru al Uniunii, în speță Italia.
Prin respingerea cererii formulate
de apelanta-reclamanta nu s-au încălcat prevederile H.G. nr. 1347/2007,
întrucât obiectivul nr. 2 pct. 2 prevăzut în această hotărâre a fost atins,
respectiv s-au inițiat demersuri pe baza cărora, ulterior, să fie luată decizia,
de către autoritățile judecătorești, vizând interzicerea deplasării cetățenilor
români în Italia pe o perioadă determinată.
Împotriva deciziei instanței de apel
a formulat cerere de recurs la data de 7 ianuarie 2010, Ministerul
Administrației și Internelor, Direcția pentru Evidența Persoanelor și
Administrarea Bazelor de Date, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub
următoarele aspecte de pretinsă nelegalitate:
În conformitate cu prevederile
obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de
măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a
situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări
ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit.
b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor
români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, Direcția
pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date are
obligativitatea de a înainta către instanța competentă, dosarul de îndepărtare
al cetățenilor români expulzați din Italia.
Dispozițiile obiectivului nr. 2 lit.
d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile judecătorești
urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor
expulzați, în Italia, pe o perioadă determinată.
În contextul susmenționat s-a invocat
faptul că, pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 19
februarie 2009, conform Decretului Prefecturii Provinciei Milano. Din
conținutul documentului emis de autoritățile italiene a reieșit că, pe timpul
șederii pe teritoriul Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial iar îndepărtarea
acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice.
Astfel, în documentul de referință
se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o amenințare
concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor
fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa
pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în
siguranță”, fiind considerat un pericol public.
Având în vedere circumstanțele concrete
ale faptei pârâtului, persoană care nu a respectat interdicțiile anterioare de
intrare pe teritoriul Statului Italian, revenind pe teritoriul Italiei, fiind
returnat în țară de autoritățile italiene, ținând cont și de faptul că prezența
pârâtului pe teritoriul italian și activitățile desfășurate de pârât pe acest
teritoriu, anterior menționate, aduc atingere gravă intereselor României și
relațiilor bilaterale dintre România și Italia, recurentul-reclamant a susținut
că este oportună restrângerea exercitării dreptului acestuia la libera
circulație pe teritoriul Italiei.
În conformitate cu art. 5 din Legea
nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în
străinătate, modificată și completată prin O.U.G. nr. 5/2006, pe perioada
șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României și să
nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să
contravină obligațiilor asumate de România, prin documente internaționale, cât
și respectarea legislației statului în care se află.
Conduita pârâtului reprezintă o
amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului
fundamental al societății statului italian.
Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE,
restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și
a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică,
siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2) același text se prevede
că, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se
întemeieze pe conduita persoanei în cauză.
Conform Decretului emis de
autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a
se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub
sancțiunea executării pedepsei privative de libertate.
Dreptul la liberă circulație este în
strânsă legătură cu respectarea legislației statului român, precum și a
tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte,
astfel, din dreptul intern.
Totodată, s-au invocat și dispozițiile
art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Republica Italiană privind
readmisia persoanelor aflate în situație ilegală, ratificat prin Legea nr. 173/1997,
potrivit cărora: „fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la
cererea celeilalte părți contractante și fără alte formalități, oricare
persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru intrare sau nu mai
întrunește cerințele pentru șederea pe teritoriul părții contractante
solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat că aceasta este cetățean al
părții contractante solicitate”.
Analizând recursul din perspectiva
criticile de nelegalitate formulate, întemeiate pe dispozițiile art. 304 alin.
(1) pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca nefondat, pentru
considerentele ce urmează:
Instanțele anterioare au reținut că pârâtul
a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009. Potrivit declarației
pârâtului, acesta a ieșit din țară la data de 24 iunie 2008, prin vama Borș, a
tranzitat Ungaria și Austria, și s-a stabilit în Italia, la Milano. La 11 februarie 2009, a fost reținut de autoritățile italiene pentru ședere ilegală
și returnat în România.
Instanța de apel a constatat în mod
corect că Decretul Prefectului Provinciei Milano nu cuprinde menționarea
efectivă a faptelor săvârșite de pârât, de natură să conducă la concluzia că
acesta, prin conduita sa, ar constitui o amenințare suficient de serioasă care
să afecteze interesele fundamentale ale statului italian.
Nici o altă împrejurare relevanta
pentru cauza - înscrisuri de la autoritățile statului care au dispus
returnarea, cu motivația adecvata solicitării de returnare a pârâtului,
hotărâri judecătorești de condamnare a acestuia etc. - referitoare la
atitudinea sau conduita pârâtului sau la eventualele acte ilegale comise de
acesta pe teritoriul statului italian, nu au fost dovedite in cauza.
Specificul raportului juridic dedus
judecății, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată
- pune în discuție un drept fundamental al omului - a îndreptățit instanțele de
fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond cererea, atât la legislația
națională, cât și la legislația comunitară.
Începând cu data de 01 ianuarie 2007,
România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-și, prin
art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu
acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale
la care este parte.
Obligația instanțelor naționale, în
condițiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii
juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de restrângere a dreptului la
liberă circulație a persoanei în cauză.
Dată fiind această situație,
soluționarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispozițiilor
legale interne și internaționale cu incidență în cauză, după cum urmează:
Din perspectiva legislației
naționale, trebuie reținut că, legea fundamentală - Constituția României
garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulație, în țară și în
străinătate, în condițiile stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25
dispune în sensul că fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili
domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și
de a reveni în țară.
Legea nr. 248/2005 privind regimul
liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și
completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea
exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate se poate face numai
temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în
suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.
Potrivit art. 38 din Legea nr.
248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în
străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult
3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: cu
privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de
readmisie încheiat între România și acel stat; cu privire la persoana a cărei
prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau
care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României,
sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat".
Din perspectivă comunitară, s-a
reținut că Tratatul de înființare a Comunității Europene consacră libertatea de
circulației a persoanelor drept una dintre libertățile care stau la baza
creării pieței interne, reglementată de art. 3 din Tratat.
În art. 18 al Tratatului se
stipulează că fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a
domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor
și condițiilor prevăzute de acest Tratat și de măsurile adoptate pentru punerea
în aplicare a acestuia.
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului
European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă
circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și
membrii familiei acestora recunoaște, prin art. 1, dreptul fiecărui cetățean al
Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, un drept
fundamental și individual, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de
Tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.
Capitolul VI al Directivei
reglementează situațiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de
intrare și a dreptului de ședere, stipulându-se în art. 27 că statele membre
pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a
membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine
publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi
invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau
siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază
exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot
justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză
trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la
adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări
care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de
prevenție generală.
Rezultă cu evidență, din paragrafele
anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) față cu
legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele
redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunțate - norma
comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul ar putea
restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice,
siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede
posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român
a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face
nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv
dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea
publică a statului din care a fost returnat - și care relevă, în esență, ideea
că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se
poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație,
în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară,
concluzia firească și legală fiind aceea a aplicării efectului direct al
Directivei la situația de fapt din prezenta speță, dându-se eficiență, astfel,
principiului supremației dreptului comunitar.
În acest context legislativ, s-a
reținut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită
restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român, este norma
comunitară, respectiv art. 27 și urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru
situația concretă a pârâtului, constatarea că simpla nerespectare a condițiilor
prevăzute de legislația italiană referitoare la dreptul de intrare si ședere pe
teritoriul său a unui cetățean român nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor
de ordine, siguranță sau sănătate publică.
Câtă vreme prin acțiunea de față nu
s-au invocat si dovedit și alte circumstanțe reale sau personale referitoare la
situația pârâtului, instanța de judecată nu poate să rețină în nici un caz că
simpla încălcare de către acesta a termenului de ședere ar constitui „ o
amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes
fundamental al societății", mai ales în condițiile în care Directiva
dispune că ,,nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau
care sunt legate de considerații de prevenție generală" și „condamnările
penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri",
de restrângere a libertății de circulație.
Interpretarea corectă a
dispozițiilor legale incidente în cauză, au îndreptățit instanțele anterioare
să aprecieze, în consens, că, în speță, nu a fost făcută dovada peremptorie a
faptului că cetățeanul român, pârâtul din prezenta cauză, a avut pe teritoriul
statului italian o conduită care să pună în pericol ordinea publică ori
siguranța publică, nerespectarea condițiilor prevăzute în legislația italiană
cu privire la dreptul de intrare si ședere pe teritoriul său reprezentând o
situație care nu poate fi asimilată niciunuia dintre cele trei motive de
excepție care permit restrângerea libertății de circulație.
Pentru toate aceste considerente de
fapt și de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin.
(1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantului ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul
Ministerul Administrației și Internelor, Direcția pentru evidența persoanelor
și administrarea bazelor de date din Ministerul Administrației și Internelor
împotriva deciziei civile nr. 145 din 14 decembrie 2009 a Curții de Apel Bacău,
secția civilă, cauze minori, familie, conflicte de muncă și asigurări sociale.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 iunie
2010.