ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2640/2010

Asupra recursului civil de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată sub nr. 2364/91/2009 pe rolul Tribunalului Vrancea, reclamantul Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor, din cadrul Ministerului Administrației și Internelor București, a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în Italia a pârâtei G.A.M. Prin sentința civilă nr. 506 din 30 iulie 2009, Tribunalul Vrancea a respins ca nefondată acțiunea. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanța a reținut următoarele considerente de fapt și de drept: Dispozițiile art. 27 din Directiva 2004/38/CE stabilesc într-un mod clar, precis și lipsit de echivoc cele trei excepții de la principiul liberei circulații a persoanelor.

România avea obligația, după data de 01 ianuarie 2007, să transpună dispozițiile Directivei sus-menționate în dreptul intern, obligație ce nu a fost însă îndeplinită, Legea nr. 248/2005 nefiind până în prezent modificată și armonizată cu dispozițiile cuprinse în aceasta Directivă. Concluzia primei instanțe a fost în sensul că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară, respectiv că în cauza de față nu s-a făcut dovada că pârâta G.A.M. s-ar află într-una din cele trei situații de excepție permise de norma europeană pentru a restricționa dreptul la liberă circulație în statele membre U.E. Prin decizia civilă nr. 277/A din 13 octombrie 2009, Curtea de Apel Galați, secția civilă, a respins ca nefondat apelul declarat de către reclamantul Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din cadrul Ministerului Internelor și Reformei Administrative.

Pentru a pronunța această hotărâre, au fost avute în vedere următoarele considerente de fapt și de drept: În cauza de față, instanța de apel a reținut că se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului, anume dreptul la liberă circulație, ceea ce implică dreptul de a părăsi teritoriul României, în scopul de a circula liber pe teritoriul statelor Uniunii Europene, după data aderării. În raport de dispozițiile art. 20 din Constituția României, instanța de judecată este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulație a persoanelor, cu pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Având în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii, determinată de aderarea României la U.E., necesitatea dreptului la liberă circulație trebuie analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în materie, care are prioritate în fața celei interne. Astfel, dispozițiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prevăd că restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat. Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă conform art. 27 din Directiva 2004/30/C.E., restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie se dispune numai pentru motive de ordine publică, siguranță națională sau sănătate publică.

În alin. (2) textul prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Și art. 6 din Tratatul Uniunii Europene statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, limitarea nu se poate dispune doar pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, așa cum susține apelanta.

Limitarea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/C.E., iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară, deoarece dispozițiile dreptului comunitar au prioritate și sunt obligatorii pentru judecătorul național. Or, față de art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, prin restrângerea dreptului la liberă circulație a pârâtei doar pe motiv de ședere ilegală în Italia, s-a încălcat principiul proporționalității. În schimb, art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățeanului Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică și siguranță publică sau sănătate publică.

Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice”. În cauză, așa cum corect s-a reținut prin decizia atacată, nu s-a dovedit că sunt îndeplinite condițiile art. 27 din Directivă, nu s-a dovedit pericolul pentru ordinea publică, siguranța publică sau sănătatea publică. Curtea a constatat astfel că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la liberă circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară. Cum însă pârâtei i s-a aplicat măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei, pe o perioadă de la 5 la 10 ani, o nouă sancțiune aplicată conform legii naționale nu ar avea niciun efect juridic în speță.

Împotriva deciziei instanței de apel a formulat cerere de recurs la data de 6 noiembrie 2009, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din cadrul Ministerul Internelor și Reformei Administrative București, prin care a criticat-o pentru nelegalitate sub următoarele aspecte: În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor are obligativitatea de a înainta către instanța competentă, dosarul de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia.

De asemenea, dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor expulzați în Italia pe o perioadă determinată. În context, s-a supus atenției faptul că, așa cum rezultă din documentele depuse în susținerea cauzei pe fond, pârâta a fost îndepărtată de pe teritoriul Italiei la data de 01 iulie 2009, conform Decretului Prefectului de Roma; din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei, pârâta a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acesteia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice.

Astfel, în documentul de referință se precizează că pârâta „a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță”, fiind considerată un pericol public.

Având în vedere circumstanțele faptei pârâtei prezentate anterior, persoana care nu a respectat interdicțiile anterioare de intrare pe teritoriul Statului Italian și, încălcând aceste interdicții, a revenit pe teritoriul Italiei, fiind returnată în țară de autoritățile italiene, ținând cont și de faptul că prezența pârâtei pe teritoriul italian și activitățile desfășurate de pârâtă pe acest teritoriu, anterior menționate, aduc atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale dintre România și Italia, recurentul a apreciat ca fiind oportună restrângerea exercitării dreptului acesteia la liberă circulație pe teritoriul Italiei. În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată prin O.U.G.

nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României, respectiv să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea legislației statului în care se află. În raport de prevederile legale menționate mai sus, s-a arătat că gradul scăzut de integrare a pârâtei în perimetrul statului italian, având în vedere că aceasta a avut o activitate infracțională prin care a adus atingere ordinii și siguranței publice, conduc spre concluzia că o astfel de conduită a pârâtei reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al statului italian.

Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2), același text prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză. Conform Decretului emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtei s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate. Dreptul la liberă circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației statului român, precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte astfel din dreptul intern.

Totodată, s-a învederat instanței dispozițiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Republica Italiană privind readmisia persoanelor aflate în situație ilegală, ratificat prin Legea nr. 173/1997, potrivit căruia: „1. Fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la cererea celeilalte părți contractante și fără alte formalități, oricare persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru intrare sau nu mai întrunește cerințele pentru șederea pe teritoriul părții contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat că aceasta este cetățean al părții contractante solicitate”.

Având în vedere exigențele legislației Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și că prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale. Analizând recursul din perspectiva criticilor de nelegalitate formulate, întemeiate pe dispozițiile art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc.

civ., Înalta Curte îl apreciază ca nefondat, pentru considerentele ce urmează: Instanțele anterioare au reținut că pârâta a fost expulzată din Italia la data de 01 iulie 2009 în baza Decretului Prefecturii Provinciei Roma, expulzare justificată de comportamentul de care a dat dovadă pârâta pe perioada șederii în această țară - din cuprinsul acestui decret rezultând că pârâta nu desfășoară nici o activitate lucrătoare, nu are domiciliul stabil și nici nu este căsătorită cu un cetățean al Uniunii Europene sau cu un extracomunitar cu ședere legală. A rezultat totodată că pârâta a depășit perioada legală de ședere pe teritoriul Italiei – anume 3 luni, respectiv că a fost reținută de carabinieri pentru infracțiunea de clienți ocazionali pe o stradă publică.

Din declarația dată de pârâtă la punctul de frontieră rezultă o cu totul altă situația de fapt – reținerea acesteia, pe motiv că nu a prezentat un act legal de identitate la data verificărilor efectuate, ulterior îndepărtarea sa de pe teritoriul statului italian. Nicio altă împrejurare relevantă pentru cauză - înscrisuri de la autoritățile statului care au dispus returnarea, cu motivația adecvată solicitării de returnare a pârâtei, hotărâri judecătorești de condamnare a acestuia etc. - referitoare la atitudinea concretă a pârâtei sau la eventualele acte ilegale comise de acesta pe teritoriul statului italian, nu a fost dovedită în cauză. Specificul raportului juridic dedus judecății, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată - pune în discuție un drept fundamental al omului - a îndreptățit instanțele de fond să se raporteze, atât la legislația națională, cât și la legislația comunitară.

Trebuie avut în vedere faptul că, începând cu data de 01 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-și, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale la care este parte. Obligația instanțelor naționale, în condițiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii solicitate, anume restrângerea dreptului la liberă circulație a persoanei în cauză.

Dată fiind această situație, soluționarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispozițiilor legale interne și internaționale, cu incidență în cauză, după cum urmează: Din perspectiva legislației naționale, trebuie reținut că legea fundamentală - Constituția României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, în condițiile stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară.

Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.

Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat; cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat”. Din perspectivă comunitară, s-a reținut că Tratatul de Înființare a Comunității Europene consacră libertatea de circulație a persoanelor drept una dintre libertățile care stau la baza creării pieței interne, reglementată de art. 3 din Tratat.

În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest Tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia. Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiei acestora recunoaște, prin art. 1, dreptul fiecărui cetățean al Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental și individual, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de Tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.

Capitolul VI al Directivei reglementează situațiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.

Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

Rezultă cu evidență incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) în raport cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunțate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la liberă circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nicio distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - și care relevă, în esență, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la liberă circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară, concluzia firească și legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezenta speță, dându-se eficiență astfel principiului supremației dreptului comunitar.

În acest context legislativ, s-a reținut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 și urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situația concretă a pârâtei, constatarea că simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legislația italiană referitoare la dreptul de intrare și ședere pe teritoriul său a unui cetățean român nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică.

Câtă vreme prin acțiunea de față nu s-au invocat și dovedit și alte circumstanțe reale sau personale referitoare la conduita pârâtei, instanța de judecată nu poate să rețină în niciun caz că simpla încălcare de către aceasta a termenului de ședere ar constitui „o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății”, mai ales în condițiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală” și „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri” de restrângere a libertății de circulație.

Interpretarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză, au îndreptățit instanțele anterioare să aprecieze, în consens, că, în speță, nu a fost făcută dovada peremptorie a faptului că cetățeanul român, pârâta G.A.M., a avut pe teritoriul statului italian o conduită care să pună în pericol ordinea publică ori siguranța publică, nerespectarea condițiilor prevăzute în legislația italiană cu privire la dreptul de intrare și ședere pe teritoriul său reprezentând o situație care nu poate fi asimilată niciunuia dintre cele trei motive de excepție care permit restrângerea libertății de circulație. Nu rezultă din probele administrate în cauză ca notificarea de deportare ar fi avut ca temei și pretinsele fapte penale imputate pârâtei de către reclamantă, sancționate de statul italian în cadrul vreunei proceduri de judecată.

Pentru toate aceste considerente de fapt și de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor (în prezent Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date) din Ministerul Administrației și Internelor împotriva deciziei nr. 277/A din 13 octombrie 2009 a Curții de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2010.