ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1605/2010

Circumstanțele cauzei. Situația de fapt: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul B.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.S., și pârâtul V.C., suspendarea executării Ordinului nr. 887 din 15 mai 2009 și a Ordinului nr. 1.015 din 19 mai 2009 emise de primul pârât, până la pronunțarea instanței de fond pe acțiunea în contencios administrativ, având ca obiect anularea acestor acte. În motivare, reclamantul a arătat că prin cele două acte ce fac obiectul cererii de suspendare, s-a decis încetarea contractului de management și revocarea sa din funcția de manager al S.O.V.S., respectiv numirea pârâtului V.C. în funcția de manager interimar al aceleiași unități spitalicești. Reclamantul a solicitat instanței să constate că în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea celor două ordine susținând, în esență, că dubiul privitor la legalitatea actelor rezultă, în principal, din faptul că evaluarea sa, contrar dispozițiilor art. VIII lit. b) din contractul de management, a fost făcută pe o perioadă mai mică de un an, cu consecința unui rezultat nereal al activității sale manageriale, iar paguba iminentă rezultă din caracterul previzibil al perturbării funcționării unei autorități publice ce asigură servicii medicale, din imposibilitatea derulării proiectelor contractate și puse în executare, cât și din sumele de bani de care reclamantul este privat a le încasa și la care era îndreptățit potrivit contractului de management.

Hotărârea primei instanțe: Prin sentința civilă nr. 412/2009 din 21 septembrie 2009, Curtea de Apel Cluj, a respins excepțiile inadmisibilității și a lipsei de obiect a cererii, a admis acțiunea formulată de reclamantul B.F. și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 887 din 15 mai 2009 și al Ordinului nr. 1.015 din 19 mai 2009 emise de M.S., până la pronunțarea instanței de fond. Prin aceeași sentință, instanța a obligat pârâtul M.S. la plata către reclamant a sumei de 1.500 de lei cu titlu de cheltuieli de judecată. Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reținut, în esență, faptul că reclamantul a promovat concursul organizat în cursul anului 2007, pentru ocuparea funcției de manager al S.O.V.S., ocupând acest post în baza contractului de management din 30 martie 2007, încheiat pe o perioadă de 3 ani. În urma deficiențelor reținute în activitatea reclamantului, prin Ordinul nr. 1.115 din 9 iulie 2008, M.S. a dispus revocarea acestuia din funcție, ordin care prin sentința civilă nr. 566 din 27 august 2008 a Curții de Apel Cluj, rămasă definitivă prin decizia nr. 2.204 din 14 aprilie 2009 a fost suspendat în ceea ce privește executarea, iar prin sentința civilă nr. 193 din 28 aprilie 2009, aflată în fază de recurs, a fost anulat. Ulterior, în baza Ordinului M.S. nr. 112/2007, a avut loc evaluarea activității desfășurate de reclamant în calitate de manager, în cursul anului 2008, în urma căreia reclamantul a obținut calificativul nesatisfăcător. Contestația acestuia la comisia centrală, deși a fost admisă în parte, nu a condus la modificarea propunerii comisiei de evaluare în privința calificativului, astfel încât, în temeiul art. 178 și art. 200 din Legea nr. 95/2006, a Ordinului M.S. nr. 112/2007 și a lit. b) a capitolului nr. VIII din contractul de management, prin Ordinul nr. 887 din 15 mai 2009, s-a dispus revocarea reclamantului din funcția de manager și încetarea contractului de management, începând cu data de 18 mai 2009, precum și predarea patrimoniului spitalului, pe bază de protocol, managerului interimar, respectiv pârâtului V.C., numit în această funcție prin Ordinul nr. 1.015 din 19 mai 2009. Referindu-se la natura juridică a celor două acte, curtea de apel a înlăturat ipoteza (îmbrățișată de unii doctrinari) privind apartenența la ramura de drept privat a contractului de management, prin asimilarea acestuia contractului de muncă, reținând că potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sunt asimilate actului administrativ, contractele încheiate de autoritățile publice, ce au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică și prestarea serviciilor publice. În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată în cauză de către pârâtul V.C., motivată în esență de "lipsa împrocesuării beneficiarului actului administrativ", respectiv S.O.V.S., curtea de apel a respins-o, reținând că în cauză, obiectul cererii de judecată îl constituie suspendarea ordinelor emise de M.S., autoritatea administrativă de nivel central, acte ce se referă strict la reclamantul B.F., persoană vătămată într-un drept al său, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, care are calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ, în sensul dispozițiilor art. 1 alin. (1) din același act normativ, iar în ceea ce privește cel de al doilea ordin, privitor la pârâtul V.C., și cu care reclamantul a intrat în raporturi juridice subsecvente, instanța a reținut că acest ordin constituie un act administrativ unilateral adresat altui subiect de drept, în sensul dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Astfel, a concluzionat prima instanță, S.O.V.S., nefiind beneficiar al actelor administrative deduse judecății, și nefiind parte în raportul de drept substanțial care, transpus în plan procesual, să îi confere calitate procesuală pasivă, nu se impunea a fi chemat în judecată, cadrul procesual fiind corect și complet stabilit. Asupra celei de a doua excepții, privind lipsa de obiect a acțiunii, invocată din oficiu, în raport cu susținerile reprezentantei reclamantului privind posibila executare integrală a celor două ordine, curtea de apel a constatat că, din notele scrise depuse de reclamant, cât și din actele dosarului, rezultă că atât la data formulării cererii de suspendare, cât și la data judecării acesteia, predarea-primirea patrimoniului, a situației economico-financiare a spitalului, nu a fost realizată, în sensul dispozițiilor art. 3 din ordinele deduse judecății, astfel încât a respins această excepția, ca neîntemeiată. Analizând îndeplinirea condițiilor impuse de art. 14 pentru suspendarea executării actului administrativ, prima instanță a constatat că, în ceea ce privește „cazul bine justificat" acesta este dovedit prin faptul că reclamantul, în perioada 9 iulie 2008 - 5 septembrie 2008 nu a deținut calitatea de manager al unității spitalicești, și prin urmare evaluarea activității sale aferentă anului 2008 are la bază o perioadă incompletă, mai mică de un an, fiind astfel încălcate prevederile contractului de management, care la capitolul VIII, lit. b) arată că revocarea din funcție a managerului poate avea loc în cazul "nerealizării indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, prevăzuți în anexa la contract, timp de minim un an, din motive imputabile acestuia". Cu privire la existența unei pagube iminente, prima instanță a reținut că prin eliberarea din funcție a reclamantului, desfășurarea proiectelor contractate și începute, sub conducerea acestuia pot suferi perturbări care sunt de natură să afecteze buna funcționare a spitalului. În privința celui de al doilea ordin, instanța a reținut că deși managerul interimar a fost numit începând cu data de 18 mai 2009, el a fost emis în data de 19 mai 2009, fiind înregistrat la unitatea spitalicească abia la data de 27 mai 2009, stare de fapt care a fost apreciată de instanță, ca fiind de natură să ateste lipsa de preocupare a emitentului actului în ceea ce privește crearea tuturor condițiilor pentru garantarea siguranței deciziilor luate de organele de conducere, prin măsura luată fiind create premisele unui vid managerial.

Calea de atac exercitată: Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs atât pârâtul V.C., cât și pârâtul M.S. 3.1 Recursul declarat de pârâtul V.C.: În recursul său, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5, 7 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., pârâtul V.C. a criticat hotărârea primei instanțe pentru nelegalitate și netemeinicie. În ceea ce privește motivul de casare, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., recurentul V.C. a susținut că instanța de fond a soluționat excepția lipsei de obiect a cauzei, cu încălcarea principiului contradictorialității, cu efecte asupra dreptului său la apărare, fiindu-i încălcată posibilitatea de a se apăra în fața noilor susțineri și noilor motive invocate de către reclamant, după încheierea dezbaterilor, prin concluziile scrise. Prin motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și 304 1 C. proc. civ., recurentul V.C., a susținut, în esență, greșita soluționare de către instanța de fond atât a excepțiilor invocate în cauză, cât și a fondului acesteia. În ceea ce privește excepția lipsei de obiect a acțiunii, recurentul a susținut, în esență, faptul că în raport cu efectul direct și imediat al Ordinului nr. 887 din 15 mai 2009, efectul acestuia, de încetare a contractului de management, producându-se chiar la data emiterii actului, ipotetica admitere a cererii nu poate conduce la încetarea acestui efect. În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, întemeiată pe faptul că S.O.V.S. nu este parte în proces, recurentul a susținut că prima instanță în mod nelegal a apreciat că S.O.V.S. nu este beneficiar al actelor administrative supuse judecății, în realitate cele două ordine producând efecte și asupra Spitalului. În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul susține că prima instanță în mod nelegal și netemeinic a constatat existența cazului bine justificat și necesitatea prevenirii iminente, în cauză neexistând suficiente elemente care să pună la îndoială legalitatea actului administrativ, neexistând suficiente probe convingătoare în sprijinul afirmației că riscul perturbării funcționării spitalului există și că poate fi îndepărtat prin suspendarea celor două acte. Se susține, în esență, faptul că reclamantul nu a realizat o activitate de conducere care să asigure respectarea limitelor maxime în ceea ce privește rata infecțiilor nosocomiale, suspendarea actelor administrative nesocotind astfel, neîndeplinirea parametrilor de performanță cu relevanță esențială în ceea ce privește viața și sănătatea pacienților. 3.2 Recursul declarat de pârâtul M.S.: Prin recursul său, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., pârâtul M.S. a susținut în esență, nelegalitatea sentinței primei instanțe, arătând că în mod greșit aceasta a reținut faptul că activitatea unității sanitare ar fi vizibil perturbată de lipsa reclamantului de la conducerea acestuia, rezultatele reclamantului la evaluarea activității desfășurate în cursul anului 2008, dovedind contrariul. Față de reținerea de către prima instanță a împrejurării că pentru o perioadă de timp, în cursul anului 2008 reclamantul nu a fost manager, recurentul-pârât M.S. a precizat că reclamantul, la reîntoarcerea la conducerea unității avea posibilitatea de a solicita ajustarea indicatorilor săi de performanță, dacă situația economico-financiară existentă la acea dată ar fi fost de natură a distorsiona indicatorii săi. Or, reclamantul nu a solicitat renegocierea, acceptând în mod tacit, faptul că pe perioada interimatului nu au operat activități economico-financiare de natură a distorsiona rezultatul evaluării sale.

Considerentele instanței de recurs: Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate, precum și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru următoarele considerente. În ceea ce privește recursul declarat de pârâtul V.C., Înalta Curte va analiza cu prioritate criticile invocate de acesta în ceea ce privește modul de soluționare de către prima instanță a excepțiilor invocate în cauză, urmând ca restul criticilor, referitoare la modul de soluționare a fondului cauzei, să fie analizate împreună cu motivele invocate de M.S., ce privesc în esență aceleași aspecte de fapt și de drept. Motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5 va fi respins, Înalta Curte constatând netemeinicia acestuia, față de împrejurarea că din examinarea actelor și lucrărilor dosarului nu pot fi reținute elemente care să conducă la concluzia că, prin hotărârea dată, instanța a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. Astfel, în argumentarea acestui motiv de casare, recurentul susține în esență faptul că instanța a soluționat excepția lipsei de obiect, cu încălcarea dreptului său la apărare, atunci când a luat în considerare susținerile reclamantului formulate de acesta prin concluzii scrise, ce nu i-au fost comunicate, pentru a-și formula apărarea. Înalta Curte constată însă, faptul că din încheierea din data de 31 august 2009, în care au fost consemnate dezbaterile și susținerile părților din ședința de judecată de la acea dată, încheiere parte integrantă a hotărârii atacate, rezultă că instanța a trecut la soluționarea acestei excepții, doar după ce, în prealabil, a pus-o în discuția părților, astfel cum prevăd normele de procedură civilă. În raport cu această realitate, având în vedere totodată și caracterul urgent al pricinii ce a impus instanței soluționarea acesteia cu celeritate, Înalta Curte va reține netemeinica afirmațiilor recurentului, în susținerea acestui motiv de casare, și aceasta cu atât mai mult cu cât, în conformitate cu regulile de procedură "concluziile scrise" ale părților nu constituie, în principiu, acte procedurale supuse cerinței comunicării, iar pe de altă parte, nimic nu îl împiedica pe pârât să formuleze, la rândul său, astfel de concluzii, prin care, să-și susțină propria înțelegere asupra situației de fapt și de drept dezbătută în cauză. În ceea ce privește susținerile recurentului privitoare la greșita soluționare de către prima instanță a celor două excepții invocate în cauză, Înalta Curte reține următoarele: Criticile referitoare la modul de soluționare de către curtea de apel a excepției lipsei de obiect a cauzei, sunt nefondate. Astfel, nu pot fi reținute drept argumente valabile susținerile recurentului privind lipsa de efecte ale unei hotărâri judecătorești de suspendare a executării celor două acte deduse judecății, dat fiind caracterul executării uno ictu al acestora. Dincolo de implicațiile pe care le are împrejurarea că un contract de management cunoaște o executare succesivă, în timp, a obiectului său, Înalta Curte apreciază că o eventuală acceptare a ipotezei susținute de recurent, ar presupune lipsirea de efecte a unei instituții importante a contenciosului administrativ, respectiv suspendarea executării actului administrativ, marea majoritate a actelor administrative putând fi încadrate în această ipoteză. Cum legea nu impune o astfel de distincție, în materia suspendării executării actelor administrative, respectiv între actele cu executare uno ictu și actele cu executare succesivă, Înalta Curte apreciază ca irelevantă susținerea recurentului, căci ubi lex non distinquit nec nos distinquere debemus. În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii întemeiată pe faptul că S.O.V.S. nu este parte în proces, Înalta Curte constată că aceasta a fost în mod temeinic și legal soluționată de prima instanță, concluzia fiind impusă atât prin raportare la condițiile de admisibilitate a unei astfel de acțiuni, prevăzute de dispozițiile art. 14 alin. (1) C. proc. civ., cât și în considerarea principiului aplicabil litigiilor de contencios administrativ, potrivit cu care, în astfel de litigii, au calitate procesuală pasivă, doar autoritățile publice ce sunt emitente ale actelor administrative ce fac obiectul respectivei cauze. Susținerile recurentului în ceea ce privește greșita reținere a instanței de fond a faptului că cele două ordine nu produc efecte și asupra spitalului, sunt vădit nefondate, din analiza considerentelor reținute de curtea de apel în fundamentarea soluției sale, rezultând contrariul, instanța de fond făcând chiar referire expresă în argumentarea concluziei sale privitoare la îndeplinirea în cauză a condiției pagubei iminente, la efectele pe care cele două acte le au asupra bunei desfășurări ale S.O.V.S. În ceea ce privește criticile referitoare la modul de soluționare a fondului cauzei, Înalta Curte, constatând că acestea privesc în esență, aceleași aspecte de fapt și de drept ca cele invocate de recurentul M.S. în susținerea recursului său, le va analiza împreună, și constatând că acestea sunt nefondate, le va respinge în consecință, pentru următoarele considerente: Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condițiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiții cumulative: a) condiția declanșării procedurii administrative prealabile, b) condiția cazului bine justificat și c) condiția prevenirii unei pagube iminente. Art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul conținut: „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nici o formalitate." În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, Curtea observă că, această exigență legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cazuri bine justificate se precizează în textul legal mai sus menționat, se înțeleg „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Referitor la condiția iminenței producerii unei pagube, de asemenea, legea contenciosului administrativ conține o definiție a ei. În termenii art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se înțelege „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". În recursurile lor pârâții, susțin, în esență, faptul că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și ale pagubei iminente. Contrar celor susținute de către aceștia, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului, soluționând cererea de suspendare a executării celor două ordine, s-a raportat la exigențele legale ale art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004 și, în mod întemeiat, a ordonat suspendarea executării acestora. Aplicarea dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalității actului a cărui suspendare se solicită, analiza pe care o realizează judecătorul cauzei limitându-se la o simplă „pipăire a fondului". Din această perspectivă, judecătorul urmează să identifice împrejurările de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului sau, altfel spus, să observe dacă există argumente juridice aparent valabile în contestarea legalității actului. Or, la nivelul acesta de analiză a actului administrativ în privința legalității sale, limitată la „pipăirea fondului", judecătorul cauzei a reținut elemente de natură să creeze acea îndoială serioasă despre care se face vorbire în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care s-a semnalat că eliberarea din funcție a reclamantului s-a produs cu încălcarea prevederilor art. VIII lit. b) din contractul de management. În fine, în ceea ce privește condiția iminenței producerii unei pagube, elementele reținute de instanță, care indică producerea unor perturbări de natură să nu asigure buna funcționare a spitalului, se încadrează în definiția legală a pagubei iminente, din art. 2 lit. ș) a Legii nr. 554/2004, în care se vorbește despre perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități sau a unui serviciu public.

Soluția adoptată de instanța de recurs: Față de cele ce preced, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârât, ca nefondat, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ.