ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3264/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3264/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința Civilă nr. 930

din 5 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de

nelegalitate invocată de reclamantul A.I. în contradictoriu cu pârâții I.G.P.R.,

M.A.I., respectiv D.G.P.M.B.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța a reținut că prin încheierea din 6 februarie 2008,

Tribunalul București, secția a IX-a, a investit Curtea de Apel București cu

soluționarea excepției de nelegalitate invocată de reclamantul A.I. privind

Anexa nr. 12 din Dispoziția Directorului D.M.R.U. nr. n/960 din 20 octombrie 2004

privind procedurile și formularele utilizate în activitatea de management

resurse umane în unitățile M.A.I. și a Dispoziției I.G.P.R. nr. 1399 din 18 mai

2007 privind organizarea și desfășurarea concursurilor /examenelor în vederea

ocupării posturilor vacante.

Prin Sentința Civilă nr. 1461

din 13 mai 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția invocată ca inadmisibilă, iar

prin Decizia nr. 3282 din 3 octombrie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admis recursul

declarat de reclamant, casată sentința atacată și trimisă cauza spre rejudecare

aceleiași instanțe.

S-a apreciat că în măsura în

care dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu mai fac distincție

între actul normativ și cel individual atunci și actele administrative cu

caracter normativ pot fi supuse controlului de nelegalitate în cadrul

procedurii prevăzute de acest text de lege.

Urmare casării, cauza a fost

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, iar în această fază procesuală

reclamantul a depus la dosar note prin care a înțeles să invoce excepția de

nelegalitate a trei ordine M.A.I. cu caracter normativ.

A reținut instanța că

lărgirea obiectului excepției de nelegalitate cu care a fost sesizată ca

instanță competentă este inadmisibilă în raport cu dispozițiile art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, reprezentând o modificare inadmisibilă a sesizării

instanței de contencios administrativ în raport cu încheierea din 6 februarie 2008 a Tribunalului București care a investit instanța cu soluționarea excepției.

A mai apreciat instanța că

cele două acte administrative contestate pe calea excepției de nelegalitate

sunt legal emise avându-se în vedere dispozițiile Ordinului M.A.I. nr. 300/2004

și prevederile Legii speciale nr. 218/2002.

Împotriva sentinței civile nr.

930 din 5 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal reclamantul A.I.,

prin care s-a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii recurate și

rejudecarea cauzei.

A învederat reclamantul,

prin motivele de recurs, că hotărârea pronunțată de instanța de fond este

nelegală, întrucât contrar celor dispuse de instanța de recurs și în

contradicție cu prevederile art. 315 C. proc. civ., prima instanță nu a ținut

cont de necesitatea administrării u nor probe și nu a judecat cauza ținând

seama de toate motivele invocate în fața instanței sesizate cu soluționarea

excepției de nelegalitate. Astfel, a arătat recurentul că la primul termen de

judecată în fața instanței de fond, după casarea primei hotărâri, a solicitat

ca instanța să se pronunțe cu privire la excepția de nelegalitate a anexei nr. 12

din Dispoziția Direcției M.R.U. nr. 11/960/2004, Dispoziția I.G.P.R. nr. 1399/2007

precum și a Ordinelor M.A.I. nr. 300/2004 privind activitatea de M.R.U. , nr. 996/2005

pentru modificarea Ordinului M.A.I. nr. 300/2004 și nr. 1418/2006 pentru

modificarea Ordinului M.A.I. nr. 300/2004, dar că prima instanță, în

considerentele hotărârii, a refuzat să se pronunțe cu privire la nelegalitatea

acestor ordine pe motiv că nu a fost sesizată de către Tribunalul București

pentru judecarea excepției de nelegalitate a acestor ordine ale M.A.I. și că

lărgirea obiectului excepției de nelegalitate cu care a fost sesizată Curtea de

Apel București este inadmisibilă și nu poate fi primită întrucât ar reprezenta

o modificare inadmisibilă a sesizării instanței de contencios administrativ:

totodată, instanța de fond, s-a arătat de recurent, față de cererea prin care a

solicitat să se pronunțe și asupra nelegalității celor trei ordine ale M.A.I.,

nu a decis prin dispozitivul hotărârii.

Prin respingerea, ca

inadmisibilă, a excepției de nelegalitate a Ordinelor M.A.I., invocată la

primul termen de judecată după casare, hotărârea pronunțată este lipsită de

temei legal și este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

Instanța a motivat în mod

greșit faptul că excepția invocată nu poate fi judecată deoarece instanța nu a

fost sesizată în mod legal de către Tribunalul București și că această excepție

constituie o lărgire a obiectului primei excepții care este inadmisibilă

deoarece în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

privind contenciosul administrativ „legalitatea unui act administrativ

unilateral (în care este inclus și actul administrativ cu caracter normativ conform

deciziei Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și

fiscal nr. 3282 din 03 octombrie 2008) indiferent de data emiterii acestuia,

poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din

oficiu sau la cererea părții interesate”. Or, conform celor prevăzute de

legiuitor, excepția de nelegalitate a celor trei ordine de ministru (care sunt

in legătura directă cu cele două dispoziții atacate anterior de reclamant)

putea fi invocată oricând în cadrul procesului, pe cale de acțiune sau prin

excepție, chiar instanța putând să o invoce din oficiu pe timpul procesului.

Motivarea instanței ca nu a fost sesizata cu privire la excepția celor 3 ordine

ale M.A.I. de către Tribunalul București este greșită și în contradicție

flagrantă cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, instanța respingând în mod

nelegal această excepție ca inadmisibilă pe motiv că aceasta nu reprezintă o

excepție ci este o lărgire a excepției de nelegalitate. Chiar și în cazul în

care a solicitat examinarea celor trei ordine ale M.A.I. și instanța o consideră

o lărgire a obiectului excepției de nelegalitate, aceasta era datoare sa o

analizeze, a susținut recurentul, așa cum a dispus Înalta Curte de Casație si

Justiție, secția contencios administrativ si fiscal, prin decizia nr. 3282 din 03

octombrie 2008 când a hotărât ca la rejudecarea cauzei instanța de fond să țină

cont de toate apărările și susținerile părților.

Pe de altă parte,

reclamantul a arătat că dispozițiile M.A.I. și ale Direcției de M.R.U., a căror

nelegalitate a invocat-o, au fost elaborate în baza unor ordine ale M.A.I. care

nu au fost publicate în mod legal în M. Of. al României și care nu puteau

produce efecte juridice: pe cale de consecință, rezultă că și acestea sunt

nelegale deoarece contravin prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

care stipulează ca actele normative se emit numai în limitele și potrivit

normelor care le ordona (sub condiția că normele care le ordona să fie

elaborate în mod legal).

Prin necercetarea excepției

de nelegalitate a ordinelor M.A.I., acte administrative cu caracter normativ în

virtutea cărora au fost adoptate cele doua dispoziții atacate, s-au încălcat

prevederile art. 129 alin (3) și (4) C. proc. civ., privind rolul activ al

judecătorului deoarece judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate

mijloacele legale pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în

cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul

pronunțării unei hotărâri temeinice și legale, putând ordona administrarea

probelor chiar daca părțile se împotrivesc. În virtutea acestui articol,

instanța avea obligația sa pună in discuția părților împrejurarea ca actele

normative in virtutea cărora au fost emise cele doua dispoziții atacate nu au

fost publicate in mod oficial, așa cum prevăd dispozițiile Legii nr. 24/2000,

chiar daca nu erau menționate in cererea de chemare in judecata deoarece

investirea instanței era făcuta cu situația de fapt in întregul sau.

A mai precizat recurentul,

prin cererea de recurs, că a arătat instanței de fond că Dispoziția I.G.P.R. nr.

1399/2007 este nelegala si datorita faptului ca la adoptarea sa nu au fost

respectate prevederile art. 10 din Legea nr. 218/2002 privind organizarea si

funcționarea P.R. deoarece nu a fost consultat Consiliul Superior al I.G.P.R.,

arătând din cine trebuia sa fie compus acest Consiliul al I.G.P.R. conform art.

9 alin. (l) - (2) din Legea nr. 218/2002. Din actele dosarului rezultă că la

adoptarea Dispoziției I.G.P.R. nr. 1399/2007 nu a fost consultat Consiliul I.G.P.R.

insa instanța cu toate ca a solicitat in mod expres sa constate aceasta

situație, nu s-a pronunțat in nici un fel cu privire la această cerere si a

hotărât ca Dispoziția I.G.P.R. nr. 1399/2007 a fost date cu respectarea prevederilor

legale.

Deasemenea, s-a mai arătat

de către reclamant că hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt si de

drept care au format convingerea instanței pentru respingerea excepției de

nelegalitate precum si cele pentru care au înlăturat cererile si apărările

recurentului. contrar prevederilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Cu

toate ca a adus argumente in sprijinul excepției invocate s-a arătat că

instanța de fond nu a motivat in fapt si in drept pentru ce s-au respins

argumentele si cererile invocate, nu a demonstrat pe parcursul hotărârii cum

si-a format convingerea pentru respingerea excepției, mulțumindu-se doar să

menționeze ca actele atacate sunt legal emise in virtutea unor acte normative

cu forța juridica superioara, fără a motiva in fapt si in drept pentru a

demonstra modul in care instanța si-a format convingerea ca aceste acte sunt

legale. Or. potrivit practicii judiciare, fără arătarea motivelor si a

probelor, instanța pronunța o soluție netemeinica, care potrivit art. 304 pct. 7

C. proc. civ., este supusa casării, întrucât asupra acesteia nu se poate

exercita controlul judiciar deoarece instanța de fond a redat numai

concluziile, fără a analiza motivele de fapt si de drept in temeiul cărora și-a

format convingerea ca actele administrative sunt legale: tot astfel, absenta

motivării din cuprinsul unei hotărâri judecătorești si a răspunsului la toate

criticile invocate au semnificația necercetării fondului cauzei si atrage după

sine casarea hotărârii si rejudecarea cauzei.

Recursul este nefondat.

Potrivit dispozițiilor art. 4

alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare,

„Legalitatea unui act administrativ unilateral, cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. In

acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea

litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios

administrativ competentă și suspendă cauza. încheierea de sesizare a instanței

de contencios administrativ nu este supusă nici unei căi de atac, iar

încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu

fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața

căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios

administrativ competentă să o soluționeze”.

Deasemenea, în conformitatea

cu prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările și completările ulterioare, „Instanța de

contencios administrativ competentă se pronunță, după procedura de urgență, în

ședință publică, cu citarea părților și a emitentului actului. În cazul în care

excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior

intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi

analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii

actului administrativ”.

Din

interpretarea dispozițiilor art. 4 alin.

(1)

din Legea nr.

554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările și completările ulterioare,

rezultă că asupra legăturii de dependență existente între actul administrativ

contestat pe calea excepției de nelegalitate și soluționarea litigiului pe fond

se pronunță instanța investită în fond și nu instanța de contencios

administrativ investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate. Instanța

de contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de

nelegalitate verifică legalitatea actului administrativ contestat și nu are

competența de a verifica dacă de actul administrativ depinde soluționarea pe

fond a litigiului în care a fost invocată excepția de nelegalitate.

În aceste condiții,

concluzia care se impune este aceea că instanța de contencios administrativ

este ținută să examineze, în exclusivitate, legalitatea actului administrativ

referitor la care s-a ridicat, înaintea instanței de fond, excepția de

nelegalitate, și cu soluționarea căreia a fost sesizată de instanța investită

cu judecata fondului litigiului, nefiind admisibilă modificarea obiectului

excepției de nelegalitate în cursul judecății în fața instanței de contencios

administrativ.

Așa fiind, în mod corect prima

instanță s-a pronunțat prin sentință numai asupra excepției de nelegalitate a

Anexei nr. 12 la dispoziția directorului direcției M.R.U. din cadrul M.A.I. nr.

11 din 20 octombrie 2004 privind procedurile și formularele utilizate în

activitatea de M. R.U. în unitățile M.I.R.A. și a dispoziției nr. 1399 din 18

mai 2007 a I.G.P.R. privind organizarea și desfășurarea concursurilor în

vederea ocupării posturilor vacante și promovarea în funcție în P,R., cu

soluționarea cărora a fost sesizată prin încheierea din data de 6 februarie 2008 a Tribunalului București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, pronunțată în

dosarul nr. 43450/3/2007, și nu a luat în examinare modificarea de obiect a

cauzei, făcută de reclamant direct în fața instanței de contencios

administrativ, în sensul invocării excepției de nelegalitate și. cu privire la

Ordinul M.A.I. nr. 300/2004 privind activitatea de management și resurse umane,

la Ordinul M.A.I. nr. 996/2005 pentru modificarea Ordinului nr. 300/2004 și la

Ordinul M.A.I. nr. 1418/2006 pentru modificarea și completarea Ordinului nr. 300/2004.”

Cât privește soluția dată de

prima instanță cu privire la excepția de nelegalitate invocată de reclamant

referitor la Anexa nr. 12 la dispoziția directorului direcției M.R.U. din

cadrul M.A.I. nr. 11 din 20 octombrie 2004 privind procedurile și formularele

utilizate în activitatea de M.R.U. în unitățile M.I.R.A. și la dispoziția nr. 1399

din 18 mai 2007 a I.G.P.R. privind organizarea și

desfășurarea concursurilor în vederea ocupării posturilor vacante și

promovarea în funcție în

P.R., se reține că aceasta este motivată,

arătându-se în considerentele hotărârii atacate, în mod întemeiat, că aceste

acte administrative sunt legal emise în temeiul Ordinului nr. 300/2004 al M.A.I.

privind activitatea de M.R.U. în unitățile M.A.I. și în temeiul Legii nr. 218/2002

privind organizarea și funcționarea P.R., prin acestea reglementându-se, în

concret, condițiile de promovare și regulile de desfășurare a concursurilor

pentru ocuparea posturilor vacante din cadrul P.R.

În cadrul procedurii

reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,

cu modificările și completările ulterioare, instanța de contencios

administrativ investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este

abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu

actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea

cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a

actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin.

(3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare.

În raport de cele mai sus

arătate, se constată că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate

și că hotărârea atacată este legală și temeinică, împrejurare față de care se

va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin.

(1)

C. proc. civ., respingerea, ca nefondat, a recursului declarat

de recurentul A.l. împotriva sentinței civile nr. 930 din 5 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de A.I. împotriva Sentinței Civile nr. 930 din 5 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 11 iunie 2009.