ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 491/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 491/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de fată;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin

cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamanta S.A. a

solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe,

obligarea pârâtului să îi primească cererea de redobândire a cetățeniei române.

În

motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că și-a manifestat intenția de a depune

o astfel de cerere la data de 14 septembrie 2006, cererea formulată nefiindu-i

însă primită.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a

solicitat în principal respingerea acțiunii ca prescrisă, pe fondul cauzei

invocând numărul foarte mare de astfel de solicitări și lipsa de capacitate de

procesare a tuturor acestor cereri.

Prin

sentința civilă nr. 2803 din 30 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția

prescripției dreptului la acțiune invocată de pârât, fiind admisă cererea

formulată. Instanța a obligat pârâtul să primească cererea reclamantei de

redobândire a cetățeniei române și actele aferente.

Pentru

a pronunța această hotărâre, prima instanță a apreciat că în condițiile în care

reclamantei nu i s-a stabilit o anumită dată de primire a actelor, acesta nu

avea posibilitatea să cunoască cu precizie data de la care putea să formuleze acțiunea.

Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că în speță nu este vorba de

refuzul de a soluționa o cerere ci de refuzul de primire a unei cereri,

apreciind că este evident că în condițiile în care primirea cererii se face la

mai mult de 6 luni de la manifestarea intenției, soluționarea cererii nu se mai

poate realiza într-un termen rezonabil.

A apreciat judecătorul fondului fără relevanță condițiile în care Secția

Consulară își desfășoară activitatea atâta vreme cât este vorba doar despre

primirea cererii, soluționarea urmând a se face de autoritățile de pe

teritoriul României.

De asemenea, în

raport cu susținerile pârâtului, s-a mai reținut că nu se poate considera că

termenul rezonabil se aplică doar cererilor pentru redobândirea cetățeniei

formulate de persoane care locuiesc pe teritoriul României, o astfel de

distincție nefiind prevăzută în niciun text de lege.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea

ei în sensul respingerii acțiunii reclamantei, în principal, ca fiind prescrisă,

iar în subsidiar ca neîntemeiată.

A fost invocat motivul de recurs prevăzut

de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a susținut că soluția

adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune, precum și asupra

fondului cauzei, este rezultatul interpretării greșite a legii.

Astfel :

prescripției dreptului la acțiune.

Recurentul a susținut că, raportat la

motivarea în fapt a acțiunii – lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna

septembrie 2006 – excepția invocată este întemeiată, conform cu art. 11 alin. (5)

din Legea nr. 554/ 2004 intervenind prescripția dreptului la acțiune, întrucât

termenul de 6 luni calculat de la data expirării termenului de soluționare a

respectivei cereri, în sensul art. 11 alin. (1) lit. c), a expirat cu mult timp

înainte de introducerea cererii.

În opinia acestuia, din moment ce

judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi câștig de

cauză persoanei care s-a adresat instanței, se impunea ca legea contenciosului

administrativ să fie aplicată unitar și inseparabil în toate dispozițiile ei,

iar una din consecințele acestei modalități de aplicare ar fi trebuit să fie și

respingerea acțiunii ca prescrisă, întrucât reclamanta s-a prevalat de o cerere

scrisă, formulată în luna septembrie a anului 2006.

Or, în raport cu această dată,

respingerea excepției reprezintă o eroare de aplicare a legii, interpretarea instanței

de fond în sensul că nu a operat prescripția întrucât nu există un termen precis

pentru soluționarea cererii și nu s-a stabilit o dată pentru primirea acesteia

neavând nici un suport legal.

Criticând concluzia nerespectării

termenului rezonabil, recurentul a susținut că răspunsul transmis reclamantului

nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca

exprimând o restricționare a unui drept.

Pentru instanța de fond nu a avut

relevanță starea de fapt obiectivă invocată de M.A.E., deși tocmai aceasta a

determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării

procedurii consulare în discuție.

Motivele obiective invocate, care nu au

fost valorizate drept cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o

importanță esențială, din moment ce actul de organizare a activității M.A.E. în

Republica Moldova nu a aparținut integral deciziei luate la nivelul instituției

acestuia, așa cum o pot face celelalte autorități administrative române de pe

cuprinsul țării în gestionarea atribuțiilor ce le revin.

În opinia recurentului, nu se poate pune

semnul echivalenței între factorul volitiv, definit ca sursă a refuzului

indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 și factorul obiectiv

al imposibilității autorităților române de a organiza pe teritoriul Republicii

Moldova spații adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire și pentru

procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai scurt.

Or, în lipsa unei culpe administrative,

instituția pârâtă nu putea fi obligată, în baza legii contenciosului

administrativ, să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea

reclamantului.

Totodată, susține recurentul, în lipsa

unui termen legal concret, puterea judecătorească nu se poate substitui puterii

legislative în a edicta termenele de primire a cererilor, dereglând activitatea

secției consulare a Ambasadei Române la Chișinău.

Pe de altă parte, durata termenului

rezonabil, decantată în jurisprudența C.E.D.O., se aplică numai în cazurile

expres specificate, respectiv atunci când solicitanții sunt rezidenți în țara a

cărei cetățenie o solicită, putându-li-se limita drepturile față de celelalte

persoane în mijlocul cărora trăiesc în mod statornic și care se bucură de

plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu

se regăsește și reclamantul.

Mai mult, durata termenului rezonabil de

procesare a unor astfel de solicitări trebuie determinată în funcție de toate

circumstanțele relevante, în sensul aceleiași jurisprudențe, neputându-se omite

faptul că întreaga procedură de redobândire a cetățeniei se subsumează

dreptului suveran al statului de a analiza aceste cereri raportat la condițiile

obiective în care activitatea în cauză se poate desfășura.

S-a precizat, de asemenea, că, raportat

la numărul mare (peste 300.000) al cererilor de programare, s-au făcut

demersuri pentru modificarea cadrului legislativ, astfel încât documentele

vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi depuse și la prefecturile oricărui

județ din România, concluzionându-se că lipsa de diligență a Statului Român pentru

deblocarea impasului real în care s-a ajuns în ceea ce privește activitatea de

preluare a cererilor nu poate fi reținută.

Constatările și considerentele instanței

de recurs.

Examinând actele dosarului, hotărârea

atacată și criticile ce i-au fost aduse, prin prisma dispozițiilor legale

incidente în materia supusă controlului judiciar, și cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

dreptului la acțiune.

Sesizând instanța de contencios

administrativ și întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 10

1

și

art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/2001, precum și pe cele ale Legii nr.

554/2004, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului M.A.E. ca, prin

intermediul Ambasadei Române la Chișinău, să-i primească cererea și actele

necesare cu privire la redobândirea cetățeniei române, apreciind că termenul de

programare practicat de Secția Consulară Chișinău, raportat la prima solicitare

formulată în septembrie 2006, este exagerat de lung.

A precizat, totodată, că la 27 iulie

2008 și 24 februarie 2009 a formulat o cerere similară către Ambasada României

din Chișinău, fără a primi însă o soluționare favorabilă.

Legea nr. 554/2004 reglementează,

prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de

contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres

în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui

împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și

(ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive

temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze

de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la

alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6 luni

este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date

diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele

de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat

de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a

acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data

expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării

în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un an este

reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii

în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost

introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor

configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11,

legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului

la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu

tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu

s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a

așteptat primirea acestuia.[1]

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei

cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza

II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă

unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare

sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții

Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a

statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea

diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul

nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, acestea fiind restricții admise întrucât nu

aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi

legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte

considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul

că începând cu data de 15 septembrie 2007, reclamantul era decăzut din dreptul

de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva

cererea formulată inițial.

Evident, dreptul său subiectiv

pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit să formuleze o

noua cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea

publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor

prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului

administrativ, sesizarea transmisă Ambasadei Române de la Chișinău la data de 27 iulie 2008 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a

depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, cu fixarea datei la

care va fi invitat pentru depunerea lor.

Din această perspectivă, soluția

adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă,

termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să

curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri.

impune în mod evident, cel puțin pentru anumite considerente circumscrise

necesității respectării rigorii juridice și aplicării unitare a legii, ca

pentru examinarea temeiniciei acțiunii reclamantului să fie avută în vedere

aceeași dată a depunerii ultimei cereri, pasivitatea/așteptarea recurentului

din perioada anterioară nefiind de natură să justifice reținerea unei eventuale

culpe administrative în sarcina instituției pârâtei prin raportare la data

primei cereri, în condițiile în care această pasivitate a avut drept consecință

decăderea reclamantului din dreptul de a recurge la forța de constrângere a

Statului Român pentru rezolvarea acesteia, cum s-a arătat mai sus. Aceasta cu

atât mai mult cu cât comportamentul reclamantului constituie, alături de cel al

autorității competente, unul din criteriile consacrate în jurisprudența C.E.D.O.

pentru stabilirea caracterului rezonabil al duratei unei proceduri.

Reglementând obiectul acțiunii

judiciare, art. 8 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004 prevede că se

poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră

vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluționarea în termen

sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin

refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru

exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În înțelesul acestei legi,

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a nu

răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,

dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 2 alin. (1 ) lit. h)].

Secția Consulară a Ambasadei

României în Republica Moldova a răspuns petițiilor formulate de reclamantă,

prin adresele din 5 august 2008 și 4 martie 2009 comunicându-i faptul că, date

fiind condițiile în care își desfășoară activitatea și numărul foarte mare de

solicitări, efectuarea unor programări reprezintă o necesitate obiectivă,

urmând ca în raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor de

intenție depuse să-i fie transmisă invitația pentru depunerea dosarului.

Or, în aceste condiții, tăcerea

administrației ca act administrativ asimilat, supus controlului de legalitate

exercitat de instanța de contencios administrativ, nu poate fi reținută,

ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind îndeplinită.

Totodată, în raport cu circumstanțele concrete ale cauzei, existența unei

vătămări a reclamantului în interesul său legitim derivat din vocația dobândită

în temeiul art. 10

1

din Legea nr. 21/1991 – de a redobândi sau de a

i se recunoaște cetățenia română – care să fie produsă printr-un refuz

nejustificat de soluționare a cererii sale, grefat pe un exces de putere, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. i), teza I și lit. n) din Legea nr. 554/2004, nu

poate fi reținută, impunându-se a se examina doar dacă o atare vătămare a fost

cauzată din perspectiva nerespectării limitelor rezonabilității în stabilirea termenelor

pentru depunerea actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei.

Legiuitorul a reglementat, prin art. 12 alin. (3) din Legea

nr. 21/1991, dreptul persoanelor care au domiciliul sau reședința în

străinătate de a depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de

actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile sau

oficiile consulare competente ale României, fără a stabili și un termen în care

autoritățile române trebuie să proceseze astfel de cereri.

Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, dispune

însă, prin art. 10, că „fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să

examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea,

pierderea cetățeniei sale sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Obligația astfel instituită subsumează, în mod evident,

toate etapele unei proceduri, iar aprecierea caracterului rezonabil al duratei

acesteia trebuie făcută în fiecare cauză în parte, în funcție de toate circumstanțele

relevante și ținând cont de criteriile consacrate în jurisprudența C.E.D.O. ,

în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al

autorităților competente.

Din această perspectivă, nu se poate face abstracție de faptul că

cererea reclamantului de a fi programat pentru depunerea actelor necesare în

vederea redobândirii cetățeniei nu a fost soluționată nici până la această

dată.

Prin urmare, având în vedere și faptul că măsurile

preconizate pentru deblocarea impasului creat, la care s-a făcut referire în

motivarea cererii de recurs, nu au devenit operaționale, se impune a se concluziona

că limita rezonabilității în soluționarea cererii reclamantului, raportat

desigur și la obiectul acesteia, a fost depășită, motiv pentru care soluția

adoptată de judecătorul fondului va fi păstrată.

Reținând, față de cele expuse, că nu subzistă în cauză nici un motiv

care să impună casarea sau modificarea hotărârii atacate, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2803 din 30 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2

februarie 2010.