ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 491/2010

Asupra recursului de fată; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamanta S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea pârâtului să îi primească cererea de redobândire a cetățeniei române. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că și-a manifestat intenția de a depune o astfel de cerere la data de 14 septembrie 2006, cererea formulată nefiindu-i însă primită. Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea acțiunii ca prescrisă, pe fondul cauzei invocând numărul foarte mare de astfel de solicitări și lipsa de capacitate de procesare a tuturor acestor cereri.

Prin sentința civilă nr. 2803 din 30 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de pârât, fiind admisă cererea formulată. Instanța a obligat pârâtul să primească cererea reclamantei de redobândire a cetățeniei române și actele aferente. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a apreciat că în condițiile în care reclamantei nu i s-a stabilit o anumită dată de primire a actelor, acesta nu avea posibilitatea să cunoască cu precizie data de la care putea să formuleze acțiunea. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că în speță nu este vorba de refuzul de a soluționa o cerere ci de refuzul de primire a unei cereri, apreciind că este evident că în condițiile în care primirea cererii se face la mai mult de 6 luni de la manifestarea intenției, soluționarea cererii nu se mai poate realiza într-un termen rezonabil.

A apreciat judecătorul fondului fără relevanță condițiile în care Secția Consulară își desfășoară activitatea atâta vreme cât este vorba doar despre primirea cererii, soluționarea urmând a se face de autoritățile de pe teritoriul României. De asemenea, în raport cu susținerile pârâtului, s-a mai reținut că nu se poate considera că termenul rezonabil se aplică doar cererilor pentru redobândirea cetățeniei formulate de persoane care locuiesc pe teritoriul României, o astfel de distincție nefiind prevăzută în niciun text de lege. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii reclamantei, în principal, ca fiind prescrisă, iar în subsidiar ca neîntemeiată.

A fost invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a susținut că soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune, precum și asupra fondului cauzei, este rezultatul interpretării greșite a legii. Astfel : 1. Cu privire la excepția prescripției dreptului la acțiune. Recurentul a susținut că, raportat la motivarea în fapt a acțiunii – lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna septembrie 2006 – excepția invocată este întemeiată, conform cu art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/ 2004 intervenind prescripția dreptului la acțiune, întrucât termenul de 6 luni calculat de la data expirării termenului de soluționare a respectivei cereri, în sensul art. 11 alin. (1) lit. c), a expirat cu mult timp înainte de introducerea cererii.

În opinia acestuia, din moment ce judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi câștig de cauză persoanei care s-a adresat instanței, se impunea ca legea contenciosului administrativ să fie aplicată unitar și inseparabil în toate dispozițiile ei, iar una din consecințele acestei modalități de aplicare ar fi trebuit să fie și respingerea acțiunii ca prescrisă, întrucât reclamanta s-a prevalat de o cerere scrisă, formulată în luna septembrie a anului 2006. Or, în raport cu această dată, respingerea excepției reprezintă o eroare de aplicare a legii, interpretarea instanței de fond în sensul că nu a operat prescripția întrucât nu există un termen precis pentru soluționarea cererii și nu s-a stabilit o dată pentru primirea acesteia neavând nici un suport legal.

2. Sub aspectul fondului cauzei. Criticând concluzia nerespectării termenului rezonabil, recurentul a susținut că răspunsul transmis reclamantului nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca exprimând o restricționare a unui drept. Pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea de fapt obiectivă invocată de M.A.E., deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare în discuție. Motivele obiective invocate, care nu au fost valorizate drept cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o importanță esențială, din moment ce actul de organizare a activității M.A.E. în Republica Moldova nu a aparținut integral deciziei luate la nivelul instituției acestuia, așa cum o pot face celelalte autorități administrative române de pe cuprinsul țării în gestionarea atribuțiilor ce le revin.

În opinia recurentului, nu se poate pune semnul echivalenței între factorul volitiv, definit ca sursă a refuzului indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 și factorul obiectiv al imposibilității autorităților române de a organiza pe teritoriul Republicii Moldova spații adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire și pentru procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai scurt. Or, în lipsa unei culpe administrative, instituția pârâtă nu putea fi obligată, în baza legii contenciosului administrativ, să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului. Totodată, susține recurentul, în lipsa unui termen legal concret, puterea judecătorească nu se poate substitui puterii legislative în a edicta termenele de primire a cererilor, dereglând activitatea secției consulare a Ambasadei Române la Chișinău.

Pe de altă parte, durata termenului rezonabil, decantată în jurisprudența C.E.D.O., se aplică numai în cazurile expres specificate, respectiv atunci când solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, putându-li-se limita drepturile față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiesc în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește și reclamantul. Mai mult, durata termenului rezonabil de procesare a unor astfel de solicitări trebuie determinată în funcție de toate circumstanțele relevante, în sensul aceleiași jurisprudențe, neputându-se omite faptul că întreaga procedură de redobândire a cetățeniei se subsumează dreptului suveran al statului de a analiza aceste cereri raportat la condițiile obiective în care activitatea în cauză se poate desfășura.

S-a precizat, de asemenea, că, raportat la numărul mare (peste 300.000) al cererilor de programare, s-au făcut demersuri pentru modificarea cadrului legislativ, astfel încât documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi depuse și la prefecturile oricărui județ din România, concluzionându-se că lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns în ceea ce privește activitatea de preluare a cererilor nu poate fi reținută. Constatările și considerentele instanței de recurs. Examinând actele dosarului, hotărârea atacată și criticile ce i-au fost aduse, prin prisma dispozițiilor legale incidente în materia supusă controlului judiciar, și cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte reține următoarele: 1. Cu privire la excepția prescripției dreptului la acțiune. Sesizând instanța de contencios administrativ și întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 10 1 și art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/2001, precum și pe cele ale Legii nr. 554/2004, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului M.A.E. ca, prin intermediul Ambasadei Române la Chișinău, să-i primească cererea și actele necesare cu privire la redobândirea cetățeniei române, apreciind că termenul de programare practicat de Secția Consulară Chișinău, raportat la prima solicitare formulată în septembrie 2006, este exagerat de lung. A precizat, totodată, că la 27 iulie 2008 și 24 februarie 2009 a formulat o cerere similară către Ambasada României din Chișinău, fără a primi însă o soluționare favorabilă.

Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2). Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei.

Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h). Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice.

Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1). Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia.[1] De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa. În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul că începând cu data de 15 septembrie 2007, reclamantul era decăzut din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea formulată inițial.

Evident, dreptul său subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit să formuleze o noua cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată. Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ambasadei Române de la Chișinău la data de 27 iulie 2008 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, cu fixarea datei la care va fi invitat pentru depunerea lor. Din această perspectivă, soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri.

2. Sub aspectul fondului cauzei, se impune în mod evident, cel puțin pentru anumite considerente circumscrise necesității respectării rigorii juridice și aplicării unitare a legii, ca pentru examinarea temeiniciei acțiunii reclamantului să fie avută în vedere aceeași dată a depunerii ultimei cereri, pasivitatea/așteptarea recurentului din perioada anterioară nefiind de natură să justifice reținerea unei eventuale culpe administrative în sarcina instituției pârâtei prin raportare la data primei cereri, în condițiile în care această pasivitate a avut drept consecință decăderea reclamantului din dreptul de a recurge la forța de constrângere a Statului Român pentru rezolvarea acesteia, cum s-a arătat mai sus.

Aceasta cu atât mai mult cu cât comportamentul reclamantului constituie, alături de cel al autorității competente, unul din criteriile consacrate în jurisprudența C.E.D.O. pentru stabilirea caracterului rezonabil al duratei unei proceduri. Reglementând obiectul acțiunii judiciare, art. 8 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004 prevede că se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În înțelesul acestei legi, nesoluționarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 2 alin. (1 ) lit. h)]. Secția Consulară a Ambasadei României în Republica Moldova a răspuns petițiilor formulate de reclamantă, prin adresele din 5 august 2008 și 4 martie 2009 comunicându-i faptul că, date fiind condițiile în care își desfășoară activitatea și numărul foarte mare de solicitări, efectuarea unor programări reprezintă o necesitate obiectivă, urmând ca în raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor de intenție depuse să-i fie transmisă invitația pentru depunerea dosarului.

Or, în aceste condiții, tăcerea administrației ca act administrativ asimilat, supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, nu poate fi reținută, ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind îndeplinită. Totodată, în raport cu circumstanțele concrete ale cauzei, existența unei vătămări a reclamantului în interesul său legitim derivat din vocația dobândită în temeiul art. 10 1 din Legea nr. 21/1991 – de a redobândi sau de a i se recunoaște cetățenia română – care să fie produsă printr-un refuz nejustificat de soluționare a cererii sale, grefat pe un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i), teza I și lit. n) din Legea nr. 554/2004, nu poate fi reținută, impunându-se a se examina doar dacă o atare vătămare a fost cauzată din perspectiva nerespectării limitelor rezonabilității în stabilirea termenelor pentru depunerea actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei.

Legiuitorul a reglementat, prin art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, dreptul persoanelor care au domiciliul sau reședința în străinătate de a depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile sau oficiile consulare competente ale României, fără a stabili și un termen în care autoritățile române trebuie să proceseze astfel de cereri. Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, dispune însă, prin art. 10, că „fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Obligația astfel instituită subsumează, în mod evident, toate etapele unei proceduri, iar aprecierea caracterului rezonabil al duratei acesteia trebuie făcută în fiecare cauză în parte, în funcție de toate circumstanțele relevante și ținând cont de criteriile consacrate în jurisprudența C.E.D.O. , în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Din această perspectivă, nu se poate face abstracție de faptul că cererea reclamantului de a fi programat pentru depunerea actelor necesare în vederea redobândirii cetățeniei nu a fost soluționată nici până la această dată.

Prin urmare, având în vedere și faptul că măsurile preconizate pentru deblocarea impasului creat, la care s-a făcut referire în motivarea cererii de recurs, nu au devenit operaționale, se impune a se concluziona că limita rezonabilității în soluționarea cererii reclamantului, raportat desigur și la obiectul acesteia, a fost depășită, motiv pentru care soluția adoptată de judecătorul fondului va fi păstrată. Reținând, față de cele expuse, că nu subzistă în cauză nici un motiv care să impună casarea sau modificarea hotărârii atacate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2803 din 30 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 februarie 2010.