ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2181/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 627 din 30 noiembrie 2009, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: -a admis cererea formulată de reclamantul Ț.I., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, A.N.A.F.); -a dispus anularea actului administrativ emis de pârâtă la 23 aprilie 2009, înregistrat. Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut, în esență, următoarele: Prin actul din 24 aprilie 2009, A.N.A.F. a comunicat reclamantului că i se acordă un preaviz de 30 de zile calendaristice, potrivit art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, întrucât funcția publică de conducere în care este numită va fi desființată potrivit O.U.G.

nr. 37/2009, și i se aduce la cunoștință, potrivit art. 99 alin. (5) din aceeași lege, că poate opta pentru una dintre funcțiile publice vacante corespunzătoare din cadrul instituției. Curtea de apel a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă pentru motivul că actul contestat nu ar fi un act administrativ, reținând că actul este un act administrativ în sensul dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică în vederea organizării executării prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, care modifică și stinge raporturile de serviciu ale reclamantului, act căruia autoritatea emitentă i-a atribuit toate valențele unui act administrativ, atâta timp cât ulterior emiterii lui nu a mai fost emis niciun alt înscris care să reglementeze raporturile de serviciu ale reclamantului, acesta fiind eliberat din funcție la data menționată în preaviz.

Curtea de Apel a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă pentru motivul neîndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, reținând că reclamantul s-a adresat autorității publice emitente solicitând revocarea actului contestat, iar împrejurarea că nu a așteptat împlinirea termenului legal de 30 de zile pentru a primi răspuns la plângere este justificată de specificul cererii formulate, de necesitatea exprimării unui drept de opțiune și nu în ultimul rând de atitudinea pârâtei manifestată cu prilejul derulării întregii proceduri. Pe fondul cauzei, instanța a reținut că actul contestat este nelegal, pe de o parte, întrucât motivul pentru care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția publică nu se întemeiază pe niciuna dintre posibilele cauze enumerate în art. 99 din Legea nr. 188/1999, iar, pe de altă parte, având în vedere că O.U.G.

nr. 37/2009 în executarea căreia a fost emis actul contestat a fost declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009. La pronunțarea soluției, Curtea de apel a avut în vedere și jurisprudența C.E.D.O.

în care s-a reținut că: 1. „autoritățile trebuie să asigure aplicarea normelor cu claritate și o coerență rezonabilă pentru a evita posibila insecuritate juridică și incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de măsurile care însoțesc aplicarea acestei soluții”; 2. „revine în primul rând instanțelor naționale competența de a interpreta legislația internă, fiind vorba în special de reguli de natură procedurală, rolul său limitându-se la a verifica compatibilitatea cu Convenția a efectelor unei asemenea interpretări (Cauza Tejedor Garcia împotriva Spaniei, Hotărârea din 16 decembrie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997-VIII, paragraful 31, p. 2.796); 3. „cum Convenția nu își propune să garanteze drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective (Cauza Artico împotriva Italiei, Hotărârea din 13 mai 1980, seria A nr. 37, p. 16, paragraful 33), dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă cererile și observațiile părților sunt într-adevăr "auzite", adică examinate conform normelor de procedură de către tribunalul sesizat.

Altfel spus, art. 6 impune "tribunalului" obligația de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor și a cererilor de probatoriu ale părților, cu excepția aprecierii pertinenței (Cauza Van de Hurk împotriva Olandei, Hotărârea din 19 aprilie 1994, seria A nr. 288, p. 19, paragraful 59, și Cauza Dulaurans împotriva Franței, Hotărârea din 21 martie 2000, Cererea nr. 34.553/1997, paragraful 33)”. Împotriva sentinței civile nr. 627 din 30 noiembrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta A.N.A.F., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Prin motivele de recurs, recurentul-pârât susține, în esență, următoarele: Într-un prim motiv de recurs, recurenta-pârâtă susține că instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile, reținând eronat că reclamantul a efectuat procedura anterior sesizării instanței, deși plângerea a fost înregistrată la data de 26 mai 2009, după introducerea la data de 22 mai 2009 a acțiunii în contencios administrativ. Printr-un al doilea motiv de recurs, recurenta-pârâtă susține că instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii, reținând eronat că actul contestat este un act administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul contestat este un preaviz care nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice și nu a fost emis un ordin al președintelui A.N.A.F.

prin care să se dispună eliberarea reclamantului din funcția de director executiv al Direcției Generală a Finanțelor Publice a Județului Bistrița-Năsăud, astfel că actul ce formează obiectul cauzei este un act premergător emiterii unui asemenea ordin. Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă susține, în esență, că preavizul contestat a fost emis în temeiul și cu respectarea dispozițiilor art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009, precum și cu respectarea dispozițiilor art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999. Analizând cauza prin prisma motivelor de recurs, în raport cu dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare: În cauză este necontestat faptul că actul contestat a fost emis ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice care, la art. III alin. (1) și (3) a stabilit că: „(1) Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta, precum și adjuncții acestuia, se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență.

(3) La expirarea termenului prevăzut la alin. (1) din prezenta ordonanță de urgență, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență vor fi conduse de un director coordonator al serviciului public deconcentrat. Directorul coordonator este ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se desființează”. De asemenea, este necontestat că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituție, a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G.

nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, fiind adoptată de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (…) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului (…)”. Or, a argumentat Curtea Constituțională, prin O.U.G. nr. 37/2009 au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Totodată, este necontestat că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. 14 din O.U.G. nr. 105/2009 publicată în Monitorul Oficial nr. 668 din 6 octombrie 2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1-5 și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009 în privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009. În plus, Curtea Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.

În esență, instanța de fond a motivat că actul administrativ atacat este nelegal fiind emis în temeiul unei Ordonanțe de urgență în privința căreia Curtea Constituțională a statuat că este afectată de un viciu de neconstituționalitate. De cealaltă parte, autoritatea publică recurentă, emitenta actului administrativ anulat de instanța de fond, a susținut, în esență, că actul administrativ a fost emis în temeiul și cu respectarea dispozițiilor în vigoare la momentul emiterii lui. Într-adevăr, având în vedere că actul administrativ este emis pentru organizarea executării legii sau aplicarea în concret a legii, deci în baza și în limitele legii, rezultă că instanța trebuie să-și limiteze verificarea conformității actului administrativ cu legea, raportându-se la data emiterii sau adoptării actului administrativ.

Însă, în raport cu dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu completările și modificările ulterioare, un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanțe sau dispoziție dintr-o ordonanță declarată ulterior neconstituțională, poate fi lipsit de efectele sale, dacă este atacat în termenele prevăzute la art. 9 din Legea nr. 554/2004, cum s-a procedat, de altfel, în cauza de față. Astfel fiind, soluția pronunțată de Curtea de Apel în ceea ce privește fondul cauzei este apreciată de instanța de control judiciar ca fiind corect, întemeiată și legală.

De asemenea, soluția pronunțată de instanța de fond este în acord cu jurisprudența în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în care s-a reținut în mod constant și unitar că sunt nelegale actele administrative de eliberare din funcție emise în temeiul și pentru executarea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, din cauza viciului de neconstituționalitate care afectează acest act normativ, potrivit celor deja reținute.

Urmează a fi respinse și criticile din recurs referitoare la greșita respingere a excepțiilor de inadmisibilitate a acțiunii invocate de recurenta-pârâtă atât la judecata în fond, cât și în recurs, pentru următoarele considerente: Actul contestat, prin care s-a comunicat reclamantului acordarea preavizului de 30 de zile calendaristice, potrivit art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, este un act de natură a produce efecte juridice în ceea ce privește raporturile de serviciu ale reclamantului, în primul rând prin prisma faptului că pune în vedere acestuia să își exercite până la data de 18 mai 2009 dreptul de opțiune pentru una dintre funcțiile publice vacante corespunzătoare din cadrul A.N.A.F.

Or, obligarea reclamantului să își exercite dreptul de opțiune într-un anumit termen echivalează cu modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarului. De altfel, se reține că prin adresa respectivă, autoritatea pârâtă a urmărit să atribuie actului – așa cum corect a reținut și instanța de fond – valențele unui act juridic producător al efectului juridic de eliberare din funcție a reclamantului, întrucât, din interpretarea logică și sistematică a dispozițiilor art. 97 – art. 99 și urm. din Legea nr. 554/2004, rezultă fără echivoc faptul că preavizul este un act juridic posterior, iar nu premergător (așa cum susține recurenta-pârâtă), actului administrativ de eliberare din funcție a funcționarului public.

Pentru acest motiv, se reține că modalitatea pentru care a optat recurenta-pârâtă – emiterea numai a preavizului – înglobează în realitate atât efectul juridic primar constând în exprimarea explicită a deciziei de eliberare din funcție, cât și consecința firească a acestui efect, și anume obligația legală a instituției de a acorda preavizului de 30 de zile calendaristice prevăzut de art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999. În ceea ce privește soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, soluția instanței de fond este legală și temeinică.

Sub acest aspect, instanța de recurs reține incidența dispozițiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, conform cărora „În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficia al României, Partea I”. În același sens, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea procedurii prealabile cu eventuala nesocotire a termenelor și condițiilor impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu este de natură a conduce la o asemenea soluție în cauze de natura celei de față.

Sub acest aspect, se reține că interpretarea și aplicarea dispozițiilor respective, în litigii cum este cel de față – în care este necontestat viciul de neconstituționalitate ce afectează reglementările aplicabile în fond, iar jurisprudența instanțelor judecătorești, în mod special a instanței supreme, este de unitară și constantă – trebuie să fie conformă cu principiul unei bune administrări a justiției și cu principiul securității juridice, în sensul că exercițiul efectiv al dreptului reclamantului de a beneficia de o judecată în fond a actului vătămător nu trebuie să fie condiționată de o aplicare formală, excesiv rigidă, a dispozițiilor cu caracter procedural.

Înalta Curte are în vedere, mutatis mutandis, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în care s-a reținut că „normele naționale privitoare la termenele în care pot fi exercitate anumite căi de atac urmăresc să asigure o bună administrare a justiției și să respecte, în special, principiul securității juridice. Așa fiind, o asemenea reglementare, ca și aplicarea ei, nu trebuie să împiedice justițiabilul să utilizeze calea de atac disponibilă. De asemenea, se impune ca, în fiecare caz în parte, să se aprecieze, la lumina particularităților unei proceduri eventuale în discuție și în funcție de scopul și obiectul art. 6 parag. 1, forma de publicitate a unei hotărâri judiciare prevăzute de norma internă a statului în cauză” (C.E.D.O., Hotărârea din 8 decembrie 1983, Axen contra Germaniei).

În consecință, în raport de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva sentinței civile nr. 627 din 30 noiembrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 aprilie 2010.