ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2181/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2181/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 627 din 30 noiembrie

2009, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

-a admis cererea formulată de

reclamantul Ț.I., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională

de Administrare Fiscală (denumită în continuare, în cuprinsul

prezentei decizii, A.N.A.F.);

-a dispus anularea actului

administrativ emis de pârâtă la 23 aprilie 2009, înregistrat.

Pentru a pronunța această

soluție, Curtea de Apel a reținut, în esență,

următoarele:

Prin actul din 24 aprilie 2009, A.N.A.F.

a comunicat reclamantului că i se acordă un preaviz de 30 de zile

calendaristice, potrivit art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, întrucât

funcția publică de conducere în care este numită va fi desființată

potrivit O.U.G. nr. 37/2009, și i se aduce la cunoștință,

potrivit art. 99 alin. (5) din aceeași lege, că poate opta pentru una

dintre funcțiile publice vacante corespunzătoare din cadrul

instituției.

Curtea de apel a respins

excepția inadmisibilității acțiunii invocată de

pârâtă pentru motivul că actul contestat nu ar fi un act

administrativ, reținând că actul este un act administrativ în sensul

dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.

554/2004, fiind un act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate

publică în vederea organizării executării prevederilor O.U.G. nr.

37/2009, care modifică și stinge raporturile de serviciu ale

reclamantului, act căruia autoritatea emitentă i-a atribuit toate

valențele unui act administrativ, atâta timp cât ulterior emiterii lui nu

a mai fost emis niciun alt înscris care să reglementeze raporturile de

serviciu ale reclamantului, acesta fiind eliberat din funcție la data

menționată în preaviz.

Curtea de Apel a respins

excepția inadmisibilității acțiunii invocată de

pârâtă pentru motivul neîndeplinirii procedurii prealabile prevăzute

de art. 7 din Legea nr. 554/2004, reținând că reclamantul s-a adresat

autorității publice emitente solicitând revocarea actului contestat,

iar împrejurarea că nu a așteptat împlinirea termenului legal de 30

de zile pentru a primi răspuns la plângere este justificată de

specificul cererii formulate, de necesitatea exprimării unui drept de

opțiune și nu în ultimul rând de atitudinea pârâtei manifestată

cu prilejul derulării întregii proceduri.

Pe fondul cauzei, instanța a

reținut că actul contestat este nelegal, pe de o parte, întrucât

motivul pentru care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția

publică nu se întemeiază pe niciuna dintre posibilele cauze enumerate

în art. 99 din Legea nr. 188/1999, iar, pe de altă parte, având în vedere

că O.U.G. nr. 37/2009 în executarea căreia a fost emis actul

contestat a fost declarată neconstituțională prin Decizia

Curții Constituționale nr. 1257/2009.

La pronunțarea soluției,

Curtea de apel a avut în vedere și jurisprudența C.E.D.O. în care s-a

reținut că: 1. „autoritățile trebuie să asigure

aplicarea normelor cu claritate și o coerență rezonabilă

pentru a evita posibila insecuritate juridică și incertitudinea

pentru subiectele de drept vizate de măsurile care însoțesc aplicarea

acestei soluții”; 2. „revine în primul rând instanțelor

naționale competența de a interpreta legislația internă,

fiind vorba în special de reguli de natură procedurală, rolul

său limitându-se la a verifica compatibilitatea cu Convenția a

efectelor unei asemenea interpretări (Cauza Tejedor Garcia împotriva

Spaniei, Hotărârea din 16 decembrie 1997, Culegere de hotărâri

și decizii 1997-VIII, paragraful 31, p. 2.796); 3. „cum Convenția nu

își propune să garanteze drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi

concrete și efective (Cauza Artico împotriva Italiei, Hotărârea din

13 mai 1980, seria A nr. 37, p. 16, paragraful 33), dreptul la un proces

echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă cererile și

observațiile părților sunt într-adevăr "auzite",

adică examinate conform normelor de procedură de către

tribunalul sesizat. Altfel spus, art. 6 impune "tribunalului"

obligația de a proceda la o examinare efectivă a motivelor,

argumentelor și a cererilor de probatoriu ale părților, cu

excepția aprecierii pertinenței (Cauza Van de Hurk împotriva Olandei,

Hotărârea din 19 aprilie 1994, seria A nr. 288, p. 19, paragraful 59,

și Cauza Dulaurans împotriva Franței, Hotărârea din 21 martie

2000, Cererea nr. 34.553/1997, paragraful 33)”.

Împotriva sentinței civile nr. 627

din 30 noiembrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială,

de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta A.N.A.F.,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motivul

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Prin motivele de recurs,

recurentul-pârât susține, în esență, următoarele:

Într-un prim motiv de recurs,

recurenta-pârâtă susține că instanța de fond în mod

greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii

pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile, reținând eronat

că reclamantul a efectuat procedura anterior sesizării

instanței, deși plângerea a fost înregistrată la data de 26 mai

2009, după introducerea la data de 22 mai 2009 a acțiunii în

contencios administrativ.

Printr-un al doilea motiv de recurs,

recurenta-pârâtă susține că instanța de fond în mod

greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii,

reținând eronat că actul contestat este un act administrativ în

sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,

întrucât actul contestat este un preaviz care nu dă naștere, nu

modifică și nu stinge raporturi juridice și nu a fost emis un

ordin al președintelui A.N.A.F. prin care să se dispună

eliberarea reclamantului din funcția de director executiv al

Direcției Generală a Finanțelor Publice a Județului

Bistrița-Năsăud, astfel că actul ce formează obiectul

cauzei este un act premergător emiterii unui asemenea ordin.

Pe fondul cauzei,

recurenta-pârâtă susține, în esență, că preavizul

contestat a fost emis în temeiul și cu respectarea dispozițiilor art.

3 din O.U.G. nr. 37/2009, precum și cu respectarea dispozițiilor art.

99 alin. (1) lit. b) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999.

Analizând cauza prin prisma motivelor

de recurs, în raport cu dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru

considerentele arătate în continuare:

În cauză este necontestat

faptul că actul contestat a fost emis ca urmare a intrării în vigoare

a O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a

activității administrației publice care, la art. III alin. (1)

și (3) a stabilit că:

„(1) Funcțiile publice,

funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual,

care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale

administrației publice centrale din unitățile

administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta

ordonanță de urgență, care face parte integrantă din

aceasta, precum și adjuncții acestuia, se desființează în

termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei

ordonanțe de urgență.

(3) La expirarea termenului

prevăzut la alin. (1) din prezenta ordonanță de

urgență, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și

ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la

prezenta ordonanță de urgență vor fi conduse de un director

coordonator al serviciului public deconcentrat. Directorul coordonator este

ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de

posturi care se desființează”.

De asemenea, este necontestat

că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea

Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art.

146 lit. a) din Constituție, a constatat că Legea pentru aprobarea

O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului

că această ordonanță de urgență este lovită

de un viciu de neconstituționalitate, fiind adoptată de Guvern cu

încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție,

potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (…) nu pot afecta

regimul instituțiilor fundamentale ale statului (…)”.

Or, a argumentat Curtea

Constituțională, prin O.U.G. nr. 37/2009 au fost eliminate din

categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de director

executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate

ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale

administrației publice centrale din unitățile

administrativ-teritoriale.

Totodată, este necontestat

că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. 14 din O.U.G. nr. 105/2009

publicată în Monitorul Oficial nr. 668 din 6 octombrie 2009 care, la

rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată

neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1-5

și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa 1, cu motivarea

că acestea conțin aceleași reglementări și

aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit

obiectul O.U.G. nr. 37/2009 în privința

neconstituționalității căreia Curtea

Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009.

În plus, Curtea

Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin

adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147

alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt

general obligatorii.

În esență, instanța

de fond a motivat că actul administrativ atacat este nelegal fiind emis în

temeiul unei Ordonanțe de urgență în privința căreia

Curtea Constituțională a statuat că este afectată de un

viciu de neconstituționalitate.

De cealaltă parte, autoritatea

publică recurentă, emitenta actului administrativ anulat de

instanța de fond, a susținut, în esență, că actul

administrativ a fost emis în temeiul și cu respectarea dispozițiilor

în vigoare la momentul emiterii lui.

Într-adevăr, având în vedere

că actul administrativ este emis pentru organizarea executării legii

sau aplicarea în concret a legii, deci în baza și în limitele legii,

rezultă că instanța trebuie să-și limiteze verificarea

conformității actului administrativ cu legea, raportându-se la data

emiterii sau adoptării actului administrativ.

Însă, în raport cu

dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 9 din

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu completările și

modificările ulterioare, un act administrativ care a fost dat în baza unei

ordonanțe sau dispoziție dintr-o ordonanță declarată

ulterior neconstituțională, poate fi lipsit de efectele sale,

dacă este atacat în termenele prevăzute la art. 9 din Legea nr. 554/2004,

cum s-a procedat, de altfel, în cauza de față.

Astfel fiind, soluția

pronunțată de Curtea de Apel în ceea ce privește fondul cauzei

este apreciată de instanța de control judiciar ca fiind corect, întemeiată

și legală.

De asemenea, soluția

pronunțată de instanța de fond este în acord cu

jurisprudența în materie a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în care

s-a reținut în mod constant și unitar că sunt nelegale actele

administrative de eliberare din funcție emise în temeiul și pentru

executarea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, din cauza viciului de

neconstituționalitate care afectează acest act normativ, potrivit

celor deja reținute.

Urmează a fi respinse și

criticile din recurs referitoare la greșita respingere a excepțiilor

de inadmisibilitate a acțiunii invocate de recurenta-pârâtă atât la

judecata în fond, cât și în recurs, pentru următoarele considerente:

Actul contestat, prin care s-a

comunicat reclamantului acordarea preavizului de 30 de zile calendaristice,

potrivit art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, este un act de natură a

produce efecte juridice în ceea ce privește raporturile de serviciu ale

reclamantului, în primul rând prin prisma faptului că pune în vedere

acestuia să își exercite până la data de 18 mai 2009 dreptul de

opțiune pentru una dintre funcțiile publice vacante

corespunzătoare din cadrul A.N.A.F. Or, obligarea reclamantului să

își exercite dreptul de opțiune într-un anumit termen echivalează

cu modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarului. De altfel, se

reține că prin adresa respectivă, autoritatea pârâtă a

urmărit să atribuie actului – așa cum corect a reținut

și instanța de fond – valențele unui act juridic producător

al efectului juridic de eliberare din funcție a reclamantului, întrucât,

din interpretarea logică și sistematică a dispozițiilor art.

97 – art. 99 și urm. din Legea nr. 554/2004, rezultă fără

echivoc faptul că preavizul este un act juridic posterior, iar nu

premergător (așa cum susține recurenta-pârâtă), actului

administrativ de eliberare din funcție a funcționarului public.

Pentru acest motiv, se reține că modalitatea pentru care a optat

recurenta-pârâtă – emiterea numai a preavizului – înglobează în

realitate atât efectul juridic primar constând în exprimarea explicită a

deciziei de eliberare din funcție, cât și consecința

firească a acestui efect, și anume obligația legală a

instituției de a acorda preavizului de 30 de zile calendaristice

prevăzut de art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.

În ceea ce privește

soluția de respingere a excepției inadmisibilității

acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, soluția

instanței de fond este legală și temeinică.

Sub acest aspect, instanța de

recurs reține incidența dispozițiilor art. 9 alin. (4) din Legea

nr. 554/2004, conform cărora „În situația în care decizia de

declarare a neconstituționalității este urmarea unei

excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi

introdusă direct la instanța de contencios administrativ

competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de

la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul

Oficia al României, Partea I”.

În același sens, instanța

de control judiciar reține că îndeplinirea procedurii prealabile cu

eventuala nesocotire a termenelor și condițiilor impuse de art. 7 din

Legea nr. 554/2004 nu este de natură a conduce la o asemenea soluție

în cauze de natura celei de față. Sub acest aspect, se reține

că interpretarea și aplicarea dispozițiilor respective, în

litigii cum este cel de față – în care este necontestat viciul de

neconstituționalitate ce afectează reglementările aplicabile în

fond, iar jurisprudența instanțelor judecătorești, în mod

special a instanței supreme, este de unitară și constantă –

trebuie să fie conformă cu principiul unei bune administrări a

justiției și cu principiul securității juridice, în sensul

că exercițiul efectiv al dreptului reclamantului de a beneficia de o

judecată în fond a actului vătămător nu trebuie să fie

condiționată de o aplicare formală, excesiv rigidă, a

dispozițiilor cu caracter procedural. Înalta Curte are în vedere, mutatis

mutandis, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în care

s-a reținut că „normele naționale privitoare la termenele în

care pot fi exercitate anumite căi de atac urmăresc să asigure o

bună administrare a justiției și să respecte, în special,

principiul securității juridice. Așa fiind, o asemenea

reglementare, ca și aplicarea ei, nu trebuie să împiedice

justițiabilul să utilizeze calea de atac disponibilă. De

asemenea, se impune ca, în fiecare caz în parte, să se aprecieze, la

lumina particularităților unei proceduri eventuale în discuție

și în funcție de scopul și obiectul art. 6 parag. 1, forma de

publicitate a unei hotărâri judiciare prevăzute de norma internă

a statului în cauză” (C.E.D.O., Hotărârea din 8 decembrie 1983, Axen

contra Germaniei).

În consecință, în raport

de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312

alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de

Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva

sentinței civile nr. 627 din 30 noiembrie 2009 a Curții de Apel Cluj,

secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 28 aprilie 2010.