Useinov împotriva Țărilor de Jos

Reclamantul, dl Kazim Useinov, este un național al fostei Republici Iugoslave a Macedoniei („FYR al Macedoniei”), care s-a născut în 1965 și trăiește în Kudelstaart. El este reprezentat în fața Curții de către dl M.F. Wijngaarden, avocat care practică în Amsterdam. Guvernul contestat este reprezentat de agentul lor J. Schukking, Ministerul pentru Afaceri Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul a venit în Țările de Jos la 19 mai 1992 și a solicitat azil. Această cerere a fost respinsă la 15 iunie 1992. Cererea ulterioară de revizuire a reclamantului a fost respinsă la 13 aprilie 1994. Decizia finală privind cererea de azil a fost adoptată de Curtea Regională de la Amsterdam (arrondissementsrechtbank), care a respins recursul reclamantului la 12 aprilie 1995. Cu toate acestea, reclamantul nu a părăsit țara și nici nu a fost expulzat forțat.

În 1993, în timp ce procedurile privind cererea de azil erau încă în suspensie, reclamantul a constituit o relație cu o doamna van B., o națională Țările de Jos. Dna van B. locuia lângă reclamant cu părinții ei, dar a petrecut atât de mult timp cu reclamantul că de facto au trăit împreună. La 7 ianuarie 1995, o fiică, M., s-a născut la reclamant și dna van B. Reclamantul nu a recunoscut atunci fiica sa având în vedere faptul că tatăl dnei van B. s-a opus vehement acestui lucru. Fiind un reclamant de azil, reclamantul nu a fost autorizat să lucreze în Olanda și el a fost astfel incapabil de a contribui financiar la educația fiicei sale. Cu toate acestea, el a petrecut una sau două după-amiază pe săptămână cu ea.

La 26 noiembrie 1997, reclamantul a solicitat un permis de reședință pentru motive convingătoare de natură umanitară legate de a avea un partener și fiica Țărilor de Jos. La 28 noiembrie 1997, dna van B. a informat autorităților de imigrare că relația ei cu reclamantul s-a încheiat. Cererea reclamantului de permis de ședere a fost respinsă de secretarul adjunct al Justiției (Staatssecretaris van Justitie) la 7 mai 1998. S-a afirmat că, chiar și presupunând că aceaceasta ar putea fi stabilită – statul non – că reclamantul este tatăl M., nu s-a demonstrat în niciun fel că s-a bucurat de viața de familie cu ea.

Nici nu a apărut că există o relație durabilă și exclusivă între reclamant și dna van B. Reclamantul a depus o obiecție (bezwaar) împotriva acestei decizii, susținând că și-a văzut fiica în mod regulat – cel puțin o dată și uneori de două ori pe săptămână – și că, în calitate de relație cu dna van B. S-a încheiat, nu s-a putut aștepta ca cei din urmă să se mute la FYR din Macedonia pentru a-i permite să se bucure de viața de familie cu fiica sa. El a mai prezentat o scrisoare scrisă de dna van B. pentru avocatul său, în care ea a confirmat că reclamantul a fost tatăl biologic al fiicei sale M.; că reclamantul nu avea mijloace suficiente de a contribui financiar la educația lui M., dar că a cumpărat uneori cadouri pentru ea; că, deși relația lor s-a încheiat, ei erau încă prieteni; și că cei trei au întreprins activități împreună cel puțin o dată pe săptămână.

Prin decizia din 2 februarie 1999, ministrul adjunct a respins obiecția, având în vedere faptul că refuzul de a acorda reclamantului un permis de ședere nu constituie o interferență cu viața de familie a reclamantului, deoarece acest refuz nu vroia să ia de la reclamant un permis de ședere care i-a permis să se bucure de viața de familie în Țările de Jos. Nici nu existau fapte sau circumstanțe speciale care să pună statul sub obligația pozitivă de a acorda reclamantului un permis de ședere. În acest context, ministrul adjunct a remarcat că reclamantul nu a trăit niciodată oficial împreună cu dna van B. și că afirmația sa că a văzut fiica sa o dată sau de două ori pe săptămână a rămas nefondată.

În plus, nu s-a dovedit că a avut custodia M. sau că a contribuit financiar la educația ei. În plus, având în vedere distanța geografică dintre Țările de Jos și FYR din Macedonia și costul călătoriilor periodice dintre aceste două țări, s-a considerat că contactul reclamantului cu fiica sa nu ar trebui să facă obiectul unei modificări substanțiale ca urmare a refuzului unui permis de ședere. Reclamantul a apelat la această decizie Curții Regionale de Amsterdam, susținând că întoarcerea sa la RFY din Macedonia ar face imposibilă contactul regulat cu fiica sa. Întrucât RFY din Macedonia era cea mai săracă țară din Europa, era puțin probabil ca el să poată permite călătorii periodice în Țările de Jos.

Dacă ar avea un loc de muncă în FYR din Macedonia, el nu ar avea suficiente sărbători pentru a face călătorii mai lungi în Țările de Jos. În plus, nu există nici o garanție că reclamantul va fi acordat o viză. Nu ar fi mai mult de așteptat că dna van B. ar călători la FYR din Macedonia pentru a permite reclamantului să-și vadă fiica având în vedere dificultățile dintre tatăl reclamantului și tatăl dnei van B. și influența acesteia asupra fiicei sale. De asemenea, reclamantul a susținut că nu toate circumstanțele relevante au fost luate în considerare de către ministrul adjunct atunci când interesele comunității în ansamblu sunt echilibrate față de cele ale reclamantului.

În opinia sa, circumstanțele care merită să fie luate în considerare au fost faptul că el locuiește în Țările de Jos din 1992, că fiica sa avea patru ani, că a avut un contact regulat cu ea, că datorită unei insuficiențe de mijloace era imposibil pentru el să contribuie financiar la educația fiicei sale, și că nu îndrăznește să ia proceduri legale pentru a-și recunoaște fiica din teamă că tatăl dnei van B. l-ar opri să-și vadă fiica. În cadrul procedurii dinainte de Curtea Regională, reclamantul a depus o scrisoare de la proprietarul unei companii care spune că dorește să angajare reclamantul și să solicite acordarea unui permis de ședere. La 21 februarie 2000, Curtea Regională a respins recursul.

Acesta a constatat că ministrul adjunct a fost justificat în a atribui mai multă importanță bunăstării economice a țării decât interesul reclamantului de a exercita viața de familie cu fiica sa în Țările de Jos. În acest context, Curtea Regională a avut în vedere faptul că reclamantul și fiica sa nu au trăit niciodată împreună ca unitate de familie (gezin), că nu există nici un acord privind accesul și că reclamantul nu a contribuit financiar la educația fiicei sale. În sfârșit, Curtea Regională a considerat că reclamantul ar trebui considerat capabil de a menține un fel de contact cu fiica sa de la FYR din Macedonia. Nu există niciun recurs împotriva acestei decizii, care a fost notificat reclamantului la 14 martie 2000. La 24 mai 2000, reclamantul a solicitat judecătorului instanței de judecată a Curții Regionale de Amsterdam să stabilească un acord de acces între el și fiica sa.

În decizia sa din 14 noiembrie 2000, judecătorul instanței de judecată a judecătorului judecător a menționat că M. s-a născut din relația dintre reclamant și dna van B. și că părinții au fost de acord cu un acord de acces care, în cele din urmă, nu a fost de lucru. Având în vedere că, în așteptarea procedurii, a apărut că părinții au ajuns la un acord, judecătorul instanței judecătorești pentru tineret a stabilit acordul de acces, astfel cum au convenit părinții, în sensul faptului că reclamantul va vedea M. în fiecare sâmbătă de la miezul zilei până la ora 19:00 și că alte contacte vor avea loc de comun acord. La 3 ianuarie 2001, reclamantul și-a recunoscut fiica cu permisiunea dnei van B., din care au fost create legături de familie recunoscute legal (familierechtelijke betrekkingen).

În plus, la 11 decembrie 2001, un fiu, J., s-a născut reclamantului și dna van B., care a fost recunoscut de către reclamant la 31 ianuarie 2002. Într-o scrisoare adresată Curții din 24 februarie 2004, reclamantul a descris situația familiei sale ca fiind „viu împreună”. Dna van B. a lucrat patru zile pe săptămână, în timpul căreia reclamantul, care a locuit la doar două sute de metri distanță, a avut grijă de copii. Familia a petrecut cele trei zile rămase din săptămână în principal împreună. Începând cu 9 august 2005, autoritățile locale din orașul în care reședința reclamantului a încetat să-i ofere cazare, beneficii sociale și asigurări de sănătate, iar procedurile legale instituite de reclamant împotriva acestei decizii nu au avut niciun folos.

La 1 septembrie 2005, dna van B. și-a pierdut slujba. Prin urmare, reclamantul este împiedicat să solicite un permis de ședere în scopul de a reședința cu partenerul său și copiii, deoarece una dintre cerințele pentru un astfel de permis este că partenerul care deja locuiește în Țările de Jos este în muncă și în primirea unui salariu de cel puțin 1.320 euro pe lună. În momentul în care este relevantă pentru prezenta cerere, admiterea, reședința și expulzarea extratereștrilor au fost reglementate prin Legea privind extratereștrii din 1965 (Vreemdelingenwet 1965). La 1 aprilie 2001 a intrat în vigoare o nouă Lege privind extratereștrii, dar aceasta nu are nicio influență asupra cazului în cauză.

În temeiul articolului 11 alineatul (5) din Legea privind extratereșele din 1965, un permis de reședință ar putea fi refuzat din motive de interes public. Guvernul a urmărit – și încă urmărește – o politică restrictivă de imigrare din cauza situației populației și a ocupării forței de muncă în Țările de Jos. Extraterestrii sunt eligibile pentru admitere numai pe baza obligațiilor care rezultă din acorduri internaționale, sau dacă prezența acestora servește un interes național esențial sau pe motive umanitare convingătoare. Respectul pentru viața de familie este una dintre acele obligații care rezultă din acordurile internaționale. Pentru a pune în aplicare această politică restrictivă, au fost stabilite alte condiții referitoare la fiecare dintre motivele de admitere a extratereștrilor care doresc să rămână în Țările de Jos.

Politica de admitere în scopul formării unei familii a fost stabilită în Orientările de punere în aplicare ale Actului privind extratereștrii (1994) (Vreemdelingencirculaire). Secțiunea B1/11 din prezentele Orientări abordează cerințele articolului 8 din Convenție privind admisia inițială și reședința continuă. Trebuia să se stabilească dacă viața de familie exista în sensul articolului 8, dacă refuzul de a acorda admiterea la străin ar constitui o ingerință în dreptul său la respectarea vieții de familie și dacă interferența ar fi justificată în temeiul articolului 8 § 2.

The applicant, Mr Kazim Useinov, is a national of the Former Yugoslav Republic of Macedonia (“the FYR of Macedonia”), who was born in 1965 and lives in Kudelstaart. He is represented before the Court by Mr M.F. Wijngaarden, a lawyer practising in Amsterdam. The respondent Government are represented by their Agent Ms J. Schukking, of the Ministry for Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant came to the Netherlands on 19 May 1992 and applied for asylum. This request was rejected on 15 June 1992. The applicant’s subsequent request for revision (herziening) was dismissed on 13 April 1994. The final decision on the asylum application was taken by the Amsterdam Regional Court (arrondissementsrechtbank), which rejected the applicant’s appeal on 12 April 1995. However, the applicant did not leave the country and neither was he forcibly expelled.

In 1993, while the proceedings on his request for asylum were still pending, the applicant formed a relationship with a Ms van B., a Netherlands national. Ms van B. was living next door to the applicant with her parents, but she spent so much time with the applicant that they were de facto living together. On 7 January 1995 a daughter, M., was born to the applicant and Ms van B. The applicant did not at that time recognise his daughter given that Ms van B.’s father was vehemently opposed to this. Being an asylum seeker, the applicant was not allowed to work in the Netherlands and he was thus unable to contribute financially to his daughter’s upbringing. However, he did spend one or two afternoons per week with her.

On 26 November 1997 the applicant applied for a residence permit for compelling reasons of a humanitarian nature related to his having a Netherlands partner and daughter. On 28 November 1997 Ms van B. informed the immigration authorities that her relationship with the applicant had ended. The applicant’s request for a residence permit was rejected by the Deputy Secretary of Justice (Staatssecretaris van Justitie) on 7 May 1998. It was held that, even assuming that it could be established – quod non – that the applicant was the father of M., it had in no way been shown that he had enjoyed family life with her.

Neither had it appeared that there had existed a lasting and exclusive relationship between the applicant and Ms van B. The applicant lodged an objection (bezwaar) against this decision, arguing that he saw his daughter on a regular basis – at least once and sometimes twice a week – and that, as his relationship with Ms van B. had ended, it could not be expected of the latter to move to the FYR of Macedonia in order to enable him to enjoy family life with his daughter. He further submitted a letter written by Ms van B. to his lawyer, in which she confirmed that the applicant was the biological father of her daughter M.; that the applicant had insufficient means to contribute financially to M.’s upbringing but that he did sometimes buy presents for her; that, although their relationship had ended, they were still friends; and that the three of them undertook activities together at least once a week.

By a decision of 2 February 1999, the Deputy Minister rejected the objection, considering that the refusal to grant the applicant a residence permit did not constitute an interference with the applicant’s family life since that refusal was not aimed at taking from the applicant a residence permit which enabled him to enjoy family life in the Netherlands. Neither did there exist any special facts or circumstances which placed the State under a positive obligation to grant the applicant a residence permit. In this context the Deputy Minister noted that the applicant had never officially lived together with Ms van B. and that his claim that he saw his daughter once or twice a week had remained unsubstantiated.

It had further not been shown that he had custody of M. or that he contributed financially to her upbringing. In addition, in view of the geographical distance between the Netherlands and the FYR of Macedonia and the cost of regular trips between those two countries, it was held that the contact which the applicant had with his daughter would not need to undergo a substantial change as a result of the refusal of a residence permit. The applicant appealed this decision to the Amsterdam Regional Court, submitting that his return to the FYR of Macedonia would render regular contact with his daughter impossible. As the FYR of Macedonia was the poorest country in Europe, it was unlikely that he would be able to afford regular trips to the Netherlands.

If he had a job in the FYR of Macedonia, he would not have enough holidays to make regular longer trips to the Netherlands. In addition, there was no guarantee whatsoever that the applicant would be granted a visa. It was further not to be expected that Ms van B. would travel to the FYR of Macedonia to enable the applicant to see his daughter in view of the difficulties between the applicant and Ms van B.’s father and the latter’s influence over his daughter. The applicant also argued that not all relevant circumstances had been taken into account by the Deputy Minister when the interests of the community as a whole were balanced against those of the applicant’s.

The circumstances which, in his view, merited to be taken into account were the fact that he had been living in the Netherlands since 1992, that his daughter was four years old, that he had regular contact with her, that due to an insufficiency of means it was impossible for him to contribute financially to his daughter’s upbringing, and that he did not dare take legal proceedings in order to recognise his daughter out of fear that Ms van B.’s father would stop him from seeing his daughter. In the proceedings before the Regional Court the applicant submitted a letter from the owner of a company saying he should like to employ the applicant and requesting that the applicant be granted a residence permit.

On 21 February 2000 the Regional Court rejected the appeal. It found that the Deputy Minister had been justified in attaching greater weight to the economic well-being of the country than to the applicant’s interest in exercising family life with his daughter in the Netherlands. In this context the Regional Court had regard to the fact that the applicant and his daughter had never lived together as a family unit (gezin), that there was no arrangement concerning access and that the applicant did not contribute financially to his daughter’s upbringing. Finally, the Regional Court considered that the applicant should be deemed capable of maintaining some kind of contact with his daughter from the FYR of Macedonia.

No further appeal lay against this decision, which was notified to the applicant on 14 March 2000. On 24 May 2000 the applicant requested the juvenile court judge of the Amsterdam Regional Court to establish an access arrangement between him and his daughter. In her decision of 14 November 2000, the juvenile court judge noted that M. was born out of the relationship between the applicant and Ms van B., and that the parents had themselves agreed on an access arrangement which had latterly, however, not been working out. Given that, pending the proceedings, it had appeared that the parents had reached agreement, the juvenile court judge established the access arrangement as agreed by the parents, to the effect that the applicant would see M. every Saturday from midday to 7 p.m.

and that further contacts would take place by mutual agreement. On 3 January 2001 the applicant recognised his daughter with the permission of Ms van B., as a result of which legally recognised family ties (familierechtelijke betrekkingen) were created between them. Moreover, on 11 December 2001 a son, J., was born to the applicant and Ms van B., who was recognised by the applicant on 31 January 2002. In a letter to the Court of 24 February 2004 the applicant described his family situation as “living apart together”. Ms van B. worked four days a week, during which the applicant, who lived just two-hundred metres away, looked after the children. The family spent the remaining three days of the week mainly together.

As of 9 August 2005 the local authorities of the town where the applicant was residing stopped providing him with State-sponsored accommodation, social benefits and health insurance. Legal proceedings instituted by the applicant against this decision were to no avail. On 1 September 2005 Ms van B. lost her job. As a result, the applicant is prevented from applying for a residence permit for the purpose of residing with his partner and children since one of the requirements for such a permit is that the partner who is already residing in the Netherlands is in employment and in receipt of a salary of at least 1,320 euros per month. At the time relevant to the present application, the admission, residence and expulsion of aliens were regulated by the Aliens Act 1965 (Vreemdelingenwet 1965). On 1 April 2001 a new Aliens Act entered into force but this has no bearing on the present case.

Under Article 11 paragraph 5 of the Aliens Act 1965 a residence permit could be refused on public interest grounds. The Government pursued – and still pursue – a restrictive immigration policy due to the population and employment situation in the Netherlands. Aliens are eligible for admission only on the basis of obligations arising from international agreements, or if their presence serves an essential national interest, or on compelling humanitarian grounds. Respect for family life is one of those obligations arising from international agreements. To implement this restrictive policy, further conditions have been drawn up relating to each of the various grounds for the admission of aliens wishing to stay in the Netherlands.

The admission policy for the purposes of forming a family was laid down in the Aliens Act Implementation Guidelines 1994 (Vreemdelingencirculaire 1994). Section B1/11 of these Guidelines addressed the requirements of Article 8 of the Convention regarding initial admission and continued residence. It had to be determined whether family life existed within the meaning of Article 8, whether refusal to grant admission to the alien would constitute an interference with his or her right to respect for family life and whether the interference would be justified under Article 8 § 2.