ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1408/2010

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor

din dosar, a constatat următoarele:

Prin sentința nr. 3125 din 7 octombrie 2009 a

Curții de Apel București a fost respinsă excepția de inadmisibilitate a acțiunii

și a fost admisă acțiunea reclamanților M.G., S.D., C.D.F., A.E.D., D.I., B.M.,

L.C.M. și C.E. formulată în contradictoriu cu Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, în sensul că a fost dispusă suspendarea actului din 3 iulie 2009.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare a adresei din

3 iulie 2009 a reținut că excepția de inadmisibilitate a acțiunii, pe considerentul

că adresa în discuție nu este un act administrativ, nu este întemeiată, întrucât

adresa despre care se face vorbire a fost emisă în regim de putere publică, de o

autoritate publică în vederea organizării executării legii prin care se naște, modifică

sau stinge un raport juridic astfel încât adresa în discuție îndeplinește cerințele

pentru a fi considerată un act administrativ.

De asemenea, instanța

a apreciat ca fiind neîntemeiată și excepția lipsei de obiect întrucât reclamanții

au dovedit că obiectul cererii nu este epuizat și constă în obținerea sumelor de

bani ce reprezintă sporul pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar suspendarea

dispusă în alte dosare durează până la pronunțarea în cauza respectivă și produce

efecte numai cu privire la părțile dosarului și nu cu privire la alte părți.

Instanța a constatat că

în cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului

administrativ, întrucât prin actul atacat s-a dispus că drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, iar această modalitate se va păstra și pentru viitor, urmând ca această

plată să se realizeze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind

plata unor drepturi executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sistemul bugetar, fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalității

actului administrativ atacat.

În concepția Curții, paguba

materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului

de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar, încălcându-se

principii de bază în materia salarizării reclamanților.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, devenit în prezent

Ministerul Justiției, criticând sentința pronunțată ca netemeinică și nelegală.

În motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., recurentul

a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

S-a precizat că adresa

contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci

o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o

simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea

nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Recurentul a arătat că

este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de față sporul arătat nu

există reglementat în nici un act normativ în vigoare

Recurentul a apreciat

că instanța de fond a realizat un raționament eronat și a arătat că O.U.G. nr. 71/2009

este pe deplin aplicabilă cazului de față, întrucât la momentul emiterii adresei

atacate, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu era reglementat de nici

un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul unor hotărâri judecătorești.

Recurentul a precizat

că instanța de fond a pornit de la o premisă greșită în sensul că sporul solicitat

face parte din salariu și reprezintă o componentă a acestuia, fără să fie analizat

modul în care acest spor a început să fie plătit în cursul anului 2009. De asemenea,

recurentul a arătat că argumentația instanței de fond se bazează pe dispoziții ale

Legii nr. 303/2004 și Ordinul Ministerului Justiției  nr. 768/C/2009, în condițiile

în care aceste acte nu se aplică reclamanților, care au calitatea de grefieri.

A concluzionat în sensul

neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se

putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod greșit instanța

a admis cererea de suspendare.

Înalta Curte de Casație

și Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul

probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat

pentru considerentele ce urmează:

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei

din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul

a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate

de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din dispoziția legală

arătată rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională

de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența

unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În cauza de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ

a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor

de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și

a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate susține

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată

în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică

sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a

actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

După cum se cunoaște,

actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană)

și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea

emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu

executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat

de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai

sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea

a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental

în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de

către destinatarii ei (cetățean și stat).

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele

argumente:

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale

mai favorabile.

În acest sens, se cuvine

a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată

de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În raport de dispozițiile

normative referitoare la stabilirea salariului reclamanților, plata salariilor nu

poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute

de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă

se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței

de control judiciar și această condiție legală este îndeplinită în cauză, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor

și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

reclamanți și stat.

Critica recurentului cu

privire la neanalizarea istoricului acestui spor nu poate fi primită de Înalta Curte,

întrucât excede obiectului acțiunii deduse judecății.

Pentru aceste considerente,

văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinței atacate, în temeiul

art. 312 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat

de Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 3125 din 7 octombrie 2009 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 11 martie 2010.