ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1810/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1810/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:

Prin sentința nr.

4041 din 19 noiembrie

2009 a Curții de Apel București au fost respinse excepțiile privind lipsa de

interes și a inadmisibilității acțiunii invocate de pârât și a fost admisă

cererea de suspendare a executării din 3 iulie 2009, cerere formulată de

reclamanții U.L.G., C.M., N.P.I. și A.L.M. în contradictoriu cu M.J.L.C.,

devenit în prezent Ministerul Justiției.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța investită cu soluționarea cererii de suspendare a

adresei din 3 iulie 2009 a reținut că excepția de inadmisibilitate a acțiunii,

pe considerentul că adresa în discuție nu este un act administrativ, nu este

întemeiată, întrucât adresa despre care se face vorbire a fost emisă în regim

de putere publică, de o autoritate publică în vederea organizării executării

legii prin care se naște, modifică sau stinge un raport juridic astfel încât

adresa în discuție îndeplinește cerințele pentru a fi considerată un act

administrativ.

De asemenea, instanța

a apreciat ca fiind neîntemeiată și excepția lipsei de interes întrucât

reclamanții au dovedit atât interesul, respectiv folosul practic urmărit, ce

constă în obținerea sumelor de bani ce reprezintă sporul pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică.

Instanța a constatat

că în cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea

contenciosului administrativ, întrucât prin actul atacat s-a dispus că

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și

sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această

modalitate se va păstra și pentru viitor, urmând ca această plată să se

realizeze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

drepturi executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sistemul bugetar

,

fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalității actului

administrativ atacat.

În concepția curții,

paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de

primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului

lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării reclamanților.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs M.J.L.C., devenit în prezent Ministerul Justiției,

criticând sentința pronunțată ca netemeinică și nelegală.

În motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

S-a precizat că

adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004,

ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în

concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării

în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Recurentul a arătat

că este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de față sporul

arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare

Recurentul a arătat

că în momentul de față singurul fundament al plății sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de Legea nr. 330/2009, care a

intrat în vigoare la 12 noiembrie 2009, concluzionând că suspendarea adresei

atacate nu are nici un efect pentru reclamanți, arătând că cererea de

suspendare formulată a devenit lipsită de interes.

Pe fondul cauzei,

recurentul a arătat că odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, singura

modalitate legală de salarizare a personalului plătit din fonduri publice este

cea prevăzută de acest act normativ și nu mai poate fi acceptată teza unei

pagube iminente.

Recurentul a apreciat

că instanța de fond a realizat un raționament eronat și a arătat că O.U.G. nr. 71/2009

este pe deplin aplicabilă cazului de față, întrucât la momentul emiterii

adresei atacate, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu era

reglementat de nici un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul

unor hotărâri judecătorești.

A concluzionat în

sensul neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004

pentru a se putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod greșit

instanța a admis cererea de suspendare.

Înalta Curte de

Casație si Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată,

materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge

recursul declarat pentru considerentele ce urmează:

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea

executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din dispoziția legală

arătată rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În cauza de față, nu

poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident,

adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar și stat:

mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru

activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a

O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

susține că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, cum consideră în

mod eronat recurentul.

Pe de altă parte,

trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său,

se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că

emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a

decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit

mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este

aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie

să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

În speța de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport

de următoarele argumente:

În primul rând, așa

cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la

data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata

drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se

cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de

drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un

principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față,

Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire

la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o

normă cu putere de lege.

În raport de

dispozițiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanților,

plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte

condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

În concepția

instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în

cauză, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu

material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor

de serviciu dintre recurenți și stat.

Pentru aceste

considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinței

atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul

formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul formulat de Ministerul

Justiției împotriva sentinței nr. 4041 din 19 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 aprilie 2010.