ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1808/2010

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele: Prin sentința nr. 4039 din 19 noiembrie 2009 a Curții de Apel București au fost respinse excepțiile privind lipsa de interes și a inadmisibilității acțiunii invocate de pârât și a fost admisă cererea de suspendare a executării adresei din 3 iulie 2009, cerere formulată de reclamanții D.P., I.M., I.O., P.E., V.V., I.E., A.L., A.F., F.L., U.M., P.C., P.C., G.M., P.C.F., P.F., M.A., M.A., M.M., M.S., R.C.M.F. și intervenienta în interes propriu A.C. în contradictoriu cu Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, devenit în prezent Ministerul Justiției.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța investită cu soluționarea cererii de suspendare a adresei din 3 iulie 2009 a reținut că excepția de inadmisibilitate a acțiunii, pe considerentul că adresa în discuție nu este un act administrativ, nu este întemeiată, întrucât adresa despre care se face vorbire a fost emisă în regim de putere publică, de o autoritate publică în vederea organizării executării legii prin care se naște, modifică sau stinge un raport juridic astfel încât adresa în discuție îndeplinește cerințele pentru a fi considerată un act administrativ. De asemenea, instanța a apreciat ca fiind neîntemeiată și excepția lipsei de interes întrucât reclamanții au dovedit atât interesul, respectiv folosul practic urmărit, ce constă în obținerea sumelor de bani ce reprezintă sporul pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

Instanța a constatat că în cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, întrucât prin actul atacat s-a dispus că drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate se va păstra și pentru viitor, urmând ca această plată să se realizeze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor drepturi executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sistemul bugetar , fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalității actului administrativ atacat. În concepția curții, paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării reclamanților.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, devenit în prezent Ministerul Justiției, criticând sentința pronunțată ca netemeinică și nelegală. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: S-a precizat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. Recurentul a arătat că este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de față sporul arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare. Recurentul a arătat că în momentul de față singurul fundament al plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de Legea nr. 330/2009, care a intrat în vigoare la 12 noiembrie 2009, concluzionând că suspendarea adresei atacate nu are nici un efect pentru reclamanți, arătând că cererea de suspendare formulată a devenit lipsită de interes. Pe fondul cauzei, recurentul a arătat că odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, singura modalitate legală de salarizare a personalului plătit din fonduri publice este cea prevăzută de acest act normativ și nu mai poate fi acceptată teza unei pagube iminente.

Recurentul a apreciat că instanța de fond a realizat un raționament eronat și a arătat că O.U.G. nr. 71/2009 este pe deplin aplicabilă cazului de față, întrucât la momentul emiterii adresei atacate, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu era reglementat de nici un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul unor hotărâri judecătorești. A concluzionat în sensul neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod greșit instanța a admis cererea de suspendare.

Înalta Curte de Casație si Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează: Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond). Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din dispoziția legală arătată rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În cauza de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate susține că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. În raport de dispozițiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanților, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în cauză, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre recurenți și stat.

Pentru aceste considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinței atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 4039 din 19 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 aprilie 2010.