ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3802/2010
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3802/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată
următoarele:
Prin acțiunea formulată, reclamanții B.V. si B.M.
au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe obligarea
pârâtului, prin Secția Consulară - Ambasada României la Chișinău să le primească de îndată, într-un termen rezonabil de la rămânerea irevocabilă a
hotărârii ce se va pronunța, cererea de redobândire a cetățeniei Române,
însoțită de actele doveditoare și să le transmită de îndată către Comisia
pentru Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și obligarea pârâtului la
plata de daune morale în cuantum de 1000 lei.
Reclamanții au arătat că în luna
septembrie 2006 s-au adresat Secției Consulare - Ambasada României la Chișinău în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei, conform art. 12 din Legea
nr. 21/1991. Întrucât accesul în sediul ambasadei pentru depunerea unei astfel
de cereri era condiționat de prezentarea invitației din partea ambasadei, au
fost îndrumați verbal să solicite prin scrisoare recomandată o programare
pentru depunerea acestei cereri.
Deși Secția Consulară avea obligația
de a le răspunde într-un termen de 30 de zile de la data la care a luat la
cunoștință de solicitare, acest lucru nu s-a întâmplat.
Prin întâmpinare pârâtul a invocat
excepția prescripției dreptului la acțiune, arătând că la data introducerii
cererii se împlinise termenul de 6 luni în care reclamanții trebuiau să
formuleze acțiunea.
Pe fondul cauzei, a solicitat
respingerea cererii ca neîntemeiată, arătând că s-a impus organizarea unei
programări, având în vedere capacitatea limitată a Secției Consulare din cadrul
Ambasadei României la Chișinău de a procesa dosarele cuprinzând cererile de
redobândire a cetățeniei, aceste persoane fiind invitate în ordinea cronologică
a formulării cererilor de intenție.
Prin sentința civilă nr. 158 din 12
ianuarie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios
administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune,
a admis în parte cererea formulată de reclamanții B.V. și B.M., în
contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să
primească cererea de redobândire a cetățenie române formulată de reclamanți, în
termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a prezentei hotărâri, a
respins capătul de cerere privind acordarea daunelor morale ca neîntemeiat și a
obligat pârâtul la 200 lei cheltuieli de judecată către reclamanți.
Pentru a pronunța această soluție instanța
de fond a reținut că excepția prescripției dreptului la acțiune este
neîntemeiată în considerarea dispozițiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004
și având în vedere conținutul cererii formulate de reclamanți în luna ianuarie
2006 adresată pârâtului.
Pe fondul cauzei, instanța de fond a
reținut că în temeiul dispozițiilor Legii nr. 21/1991, reclamanții au solicitat
potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, redobândirea cetățeniei
române prin cerere adresată misiunii diplomatice a României la Chișinău, autoritatea publică competentă având obligația de a înregistra cerere formulată în
vederea parcurgerii procedurii prevăzută de dispozițiile Legii nr. 21/1991.
Apărarea pârâtei potrivit căreia
este în imposibilitate de a respecta dispozițiile Legii nr. 21/1991 și ale Legii
nr. 554/2004, având în vedere capacitatea limitată a Secției Consulare din
cadrul Ambasadei României la Chișinău, de a procesa dosarele cuprinzând acest
tip de cereri și actele necesare a fi depuse pentru înaintarea solicitării la Ministerul Justiției, a fost înlăturată, pe de o parte pentru că nu s-a făcut nicio probă în
acest sens, iar pe de altă parte, având în vedere dispozițiile imperative ale Legii
nr. 554/2004, care impun soluționarea cererilor într-un termen de 30 de zile de
la formulare.
În ceea ce privește capătul de
cerere privind acordarea daunelor morale, în considerarea dispozițiilor art. 998
- 999 C. civ., instanța de fond a respins această solicitare, apreciind că prin
constatarea refuzului nejustificat al pârâtului și obligarea acestuia la
analizarea cererii formulate de reclamanți în termenul solicitat se produce o
acoperire a prejudiciului moral suferit de către aceștia.
De asemenea, în baza art. 274 alin.
(1) C. proc. civ., instanța de fond a obligat pârâtul la 200 lei cheltuieli de
judecată către reclamanți.
Împotriva hotărârii instanței de
fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o
pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivele de recurs se arată că a existat
un răspuns adresat solicitanților. Prin acest răspuns, reclamanții erau
încunoștințați de faptul că cererea lor va fi soluționată favorabil la momentul
în care urmau să fie procesate cererile similare ale altor cetățeni moldoveni,
depuse în aceeași perioadă cu cea formulată de dânșii.
Recurentul consideră că a soluționat
cererea prin răspunsul care a fost comunicat reclamanților, informându-i că
există o justificare argumentată a împrejurării că reclamanților nu li s-a
stabilit, încă, o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei.
Se mai arată că pentru instanța de
fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul
Afacerilor Externe deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală
directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe
care MAE îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori.
Recurentul mai arată că, la data
prezentei, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător
față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a
Ambasadei României la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor
moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra
ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare
dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât
mai repede în vederea depunerii actelor.
În lipsa unei culpe administrative,
pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în
baza Legii nr. contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au
depus cereri anterior reclamanților dar care nu au formulat acțiune în
instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea
reclamanților.
Răspunsul a fost redactat și
transmis în interiorul termenului de 30 de zile care a început să curgă de la
data recepționării petiției la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău.
În aceste condiții, recurentul
consideră că nu sunt întrunite condițiile existenței unei împrejurări de a nu
se fi răspuns solicitanților în termen de 30 de zile de la înregistrarea
cererii sau aceea a unui refuz nejustificat.
Singurele elemente ce se impuneau a
fi cercetate erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al autorității
publice în termen de 30 de zile de la data primirii cererii și faptul ca acesta
să nu încorporeze un refuz explicit. Or, această verificare ar fi condus cu
ușurință la concluzia că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele
contenciosului administrativ.
Răspunsul administrativ primit de
reclamanți nu încorpora un refuz de soluționare a cererii de depunere a
dosarului ci arătau condițiile concrete în care acesta urma să fie procesat,
fără a conține formulări pur potestative din partea autorității publice
solicitate în sensul de a nu îndeplini obligația prevăzută de Legea nr. 21/1991.
Pe de o parte, durata acestui termen
rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO dar, chiar și așa, ea nu
se aplică decât în cazurile expres specificate. În condițiile în care
solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata
analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului
față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care
se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză
în care nu se regăsesc reclamanții.
Pe de altă parte, instanța nu avea
nici un temei legal pentru a obliga MAE la primirea cererii de redobândire a
cetățeniei „în termen de 30 de zile" iar sistemul românesc de drept, având
origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei
tehnico-juridice de interpretare a Legii nr. (conform dispozițiilor normative
scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit
sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.
Interpretarea potrivit căreia
aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul
circumstanțelor fiecărui caz în parte, și nu doar de durata termenului, este
constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO).
În lipsa unui temei legal concret, recurentul
consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în
a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei.
Recurentul mai menționează
că, la data de 19 noiembrie 2009, a
intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce
modifică și completează Legea nr. 21/1991.
Potrivit acestei legi, cererea și
documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și
la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul
Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate
invoca lipsa de diligentă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în
care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.
Examinând sentința recurată, în
raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304
1
C.
proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru
considerentele care vor fi expuse în continuare
.
Instanța de control judiciar
constată că, în cauză, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art.
304
1
C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii:
prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul
probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată.
Critica recurentului privind greșita
aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea
nr. contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat
de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea
nr. cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în
străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de
actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile
diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi
înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.
Problema care se impune a fi
rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie
să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.
Din lecturarea textului legal
anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un
termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.
Ca atare, în lipsa unui asemenea
termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția
Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare
stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil
cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea
acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.
Doctrina europeană a arătat că
noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi
definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen
rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în
mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru
a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau
nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra
întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare
realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie
« civilă », dies a quo începe să curgă de la data sesizării
jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative
prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs
prealabil, obligatoriu.
În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de
circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în
special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și
cel al autorităților competente.
În cauză, Înalta Curte apreciază că
intervalul de timp cuprins între data formulării cererii – septembrie 2006 – și
data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul
dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a
Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanța de
control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un
număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției
Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile
necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia
aflată în discuție.
În ceea ce privește menționarea
faptului că a intrat în vigoare Legea nr. nr. 354/2009 care modifică și
completează Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi
sunt ulterioare momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă.
Astfel fiind, Înalta Curte constată
că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi
primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe
care o va menține.
În consecință, pentru considerentele
arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta
Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul
Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 158 din 12 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 23
septembrie 2010.