ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3802/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții B.V. si B.M. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe obligarea pârâtului, prin Secția Consulară - Ambasada României la Chișinău să le primească de îndată, într-un termen rezonabil de la rămânerea irevocabilă a hotărârii ce se va pronunța, cererea de redobândire a cetățeniei Române, însoțită de actele doveditoare și să le transmită de îndată către Comisia pentru Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și obligarea pârâtului la plata de daune morale în cuantum de 1000 lei. Reclamanții au arătat că în luna septembrie 2006 s-au adresat Secției Consulare - Ambasada României la Chișinău în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei, conform art. 12 din Legea nr. 21/1991.

Întrucât accesul în sediul ambasadei pentru depunerea unei astfel de cereri era condiționat de prezentarea invitației din partea ambasadei, au fost îndrumați verbal să solicite prin scrisoare recomandată o programare pentru depunerea acestei cereri. Deși Secția Consulară avea obligația de a le răspunde într-un termen de 30 de zile de la data la care a luat la cunoștință de solicitare, acest lucru nu s-a întâmplat. Prin întâmpinare pârâtul a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune, arătând că la data introducerii cererii se împlinise termenul de 6 luni în care reclamanții trebuiau să formuleze acțiunea.

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată, arătând că s-a impus organizarea unei programări, având în vedere capacitatea limitată a Secției Consulare din cadrul Ambasadei României la Chișinău de a procesa dosarele cuprinzând cererile de redobândire a cetățeniei, aceste persoane fiind invitate în ordinea cronologică a formulării cererilor de intenție. Prin sentința civilă nr. 158 din 12 ianuarie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, a admis în parte cererea formulată de reclamanții B.V.

și B.M., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să primească cererea de redobândire a cetățenie române formulată de reclamanți, în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a prezentei hotărâri, a respins capătul de cerere privind acordarea daunelor morale ca neîntemeiat și a obligat pârâtul la 200 lei cheltuieli de judecată către reclamanți. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că excepția prescripției dreptului la acțiune este neîntemeiată în considerarea dispozițiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și având în vedere conținutul cererii formulate de reclamanți în luna ianuarie 2006 adresată pârâtului.

Pe fondul cauzei, instanța de fond a reținut că în temeiul dispozițiilor Legii nr. 21/1991, reclamanții au solicitat potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, redobândirea cetățeniei române prin cerere adresată misiunii diplomatice a României la Chișinău, autoritatea publică competentă având obligația de a înregistra cerere formulată în vederea parcurgerii procedurii prevăzută de dispozițiile Legii nr. 21/1991.

Apărarea pârâtei potrivit căreia este în imposibilitate de a respecta dispozițiile Legii nr. 21/1991 și ale Legii nr. 554/2004, având în vedere capacitatea limitată a Secției Consulare din cadrul Ambasadei României la Chișinău, de a procesa dosarele cuprinzând acest tip de cereri și actele necesare a fi depuse pentru înaintarea solicitării la Ministerul Justiției, a fost înlăturată, pe de o parte pentru că nu s-a făcut nicio probă în acest sens, iar pe de altă parte, având în vedere dispozițiile imperative ale Legii nr. 554/2004, care impun soluționarea cererilor într-un termen de 30 de zile de la formulare.

În ceea ce privește capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, în considerarea dispozițiilor art. 998 - 999 C. civ., instanța de fond a respins această solicitare, apreciind că prin constatarea refuzului nejustificat al pârâtului și obligarea acestuia la analizarea cererii formulate de reclamanți în termenul solicitat se produce o acoperire a prejudiciului moral suferit de către aceștia. De asemenea, în baza art. 274 alin. (1) C. proc. civ., instanța de fond a obligat pârâtul la 200 lei cheltuieli de judecată către reclamanți. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivele de recurs se arată că a existat un răspuns adresat solicitanților.

Prin acest răspuns, reclamanții erau încunoștințați de faptul că cererea lor va fi soluționată favorabil la momentul în care urmau să fie procesate cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în aceeași perioadă cu cea formulată de dânșii. Recurentul consideră că a soluționat cererea prin răspunsul care a fost comunicat reclamanților, informându-i că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamanților nu li s-a stabilit, încă, o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei. Se mai arată că pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care MAE îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori.

Recurentul mai arată că, la data prezentei, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza Legii nr. contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanților dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamanților.

Răspunsul a fost redactat și transmis în interiorul termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data recepționării petiției la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău. În aceste condiții, recurentul consideră că nu sunt întrunite condițiile existenței unei împrejurări de a nu se fi răspuns solicitanților în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii sau aceea a unui refuz nejustificat. Singurele elemente ce se impuneau a fi cercetate erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al autorității publice în termen de 30 de zile de la data primirii cererii și faptul ca acesta să nu încorporeze un refuz explicit. Or, această verificare ar fi condus cu ușurință la concluzia că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele contenciosului administrativ.

Răspunsul administrativ primit de reclamanți nu încorpora un refuz de soluționare a cererii de depunere a dosarului ci arătau condițiile concrete în care acesta urma să fie procesat, fără a conține formulări pur potestative din partea autorității publice solicitate în sensul de a nu îndeplini obligația prevăzută de Legea nr. 21/1991. Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate. În condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsesc reclamanții.

Pe de altă parte, instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga MAE la primirea cererii de redobândire a cetățeniei „în termen de 30 de zile" iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a Legii nr. (conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon. Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte, și nu doar de durata termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO).

În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei. Recurentul mai menționează că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce modifică și completează Legea nr. 21/1991. Potrivit acestei legi, cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligentă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare . Instanța de control judiciar constată că, în cauză, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte.

Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie « civilă », dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii – septembrie 2006 – și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

În ceea ce privește menționarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. nr. 354/2009 care modifică și completează Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 158 din 12 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 23 septembrie 2010.