ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1974/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele: Prin sentința nr. 3406 din 21 octombrie 2009 a Curții de Apel București a fost admisă în parte acțiunea reclamanților P.V. și P.N. în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Externe, în sensul că pârâtul a fost obligat să stabilească o dată de depunere a cererii și a actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române. Prin aceeași sentință, instanța a respins excepția prescripției pentru luna septembrie 2006, a respins cererea privind daunele morale ca nefondată și a obligat pârâtul la cheltuieli de judecată către reclamanți, în cuantum de 1000 de lei.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut, cu privire la excepție, că aceasta nu este întemeiată în ceea ce privește luna septembrie 2006, curtea considerând că este lipsită de eficiență juridică analizarea excepției prescripției dreptului la acțiune pentru cererea promovată în septembrie 2006, în condițiile în care aceeași cerere a fost reformulată și la data de 24 aprilie 2009 și la data de 28 mai 2009 iar petitul cererii reclamanților este obligarea pârâtului la primirea cererii referitoare la redobândirea cetățeniei române.

Constatând caracterul continuu al refuzului de a primi cererile, curtea de apel a apreciat că nu se poate susține cu temei că pentru prima cerere este prescris dreptul la acțiune iar pentru următoarele, nu, ultima cerere depusă de reclamanți neputând fi analizată fără a o neglija pe prima, în considerarea caracterului nejustificat al refuzului autorității pârâte de a primi cererea și a termenului îndelungat pentru soluționare. Pe fond, curtea de apel a reținut că reclamanții, la data de 25 septembrie 2006 au formulat scrisoarea de intenție de redobândire a cetățeniei române și deși au revenit la data de 24 aprilie 2009 și respectiv 28 mai 2009, reclamanților nu le-a fost comunicat nici un răspuns.

Curtea de apel a apreciat că amânarea reclamanților pentru o dată neprecizată pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei române, duce la imposibilitatea reclamanților de a-și valorifica drepturile prevăzute de Legea nr. 21/1991, lipsind de efecte juridice prevederile art. 12 alin. (3) din această lege, cu atât mai mult cu cât, aceasta este prima etapă, cererile urmând a fi trimise de îndată comisiei de cetățenie din cadrul Ministerului Justiției din România pentru a urma procedura prevăzută de lege, procedură care necesită, din nou, mai mult timp. Din acest motiv, instanța a constatat refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea reclamantului privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române, apreciind ca fiind lipsite de relevanță motivele de ordin managerial invocate, în apărare, de către pârât.

In ceea ce privește cererea de acordare a daunelor morale de 1000 de lei în favoarea reclamanților, curtea de apel a reținut că aceasta nu este fondată, apreciindu-se că prin admiterea acțiunii a fost acordată satisfacție morală reclamanților. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Afacerilor Externe, criticând soluția pronunțată ca netemeinică și nelegală. Recurentul a arătat că instanța de fond a interpretat greșit legea când a respins excepția prescripției extinctive a dreptului la acțiune. In acest sens, recurentul a susținut că.

întrucât reclamanții au formulat acțiunea cu mențiunea că întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns la cererile adresate în luna septembrie 2006, fără a preciza faptul că cererea de revenire din luna mai 2009 ar fi o cerere independentă față de primele, în temeiul art. 11 alin. (5) din Legea nr. 54/2004, acțiunea este prescrisă deoarece s-a împlinit cu mult timp înainte de data introducerii cererii de chemare în judecată termenul de 6 luni în care reclamații trebuiau să formuleze acțiunea, termen ce a curs de la data când s-a împlinit intervalul legal de soluționare pentru primele cereri, respectiv data de 25 octombrie 2006. Asupra fondului cauzei, recurentul a susținut în esență, faptul că instanța a pronunțat o hotărâre întemeiată pe o interpretare greșită a legii, atunci când a apreciat că „amânarea reclamanților pentru o dată neprecizată pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei române duce la imposibilitatea acestora de a-și valorifica drepturile prevăzute de Legea nr. 21/1991". Răspunsul MAE nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca nejustificat.

Recurentul susține că pentru instanța de fond nu au avut relevanță motivele de ordin managerial, invocată de MAE - faptul că există un număr foarte mare de cereri și capacitatea limitată de a procesa dosarele - deși tocmai acestea au determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care MAE îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori. Recurentul susține apoi, că la data formulării recursului, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău.

Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. În lipsa unei culpe administrative, recurentul consideră că nu putea fi obligat în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului.

Consideră recurentul, că nu a fost indicat un temei legal pentru a sprijini ideea că stabilirea în cadrul activității MAE a unei ordini cronologice de procesare a cererilor de redobândire a cetățeniei poate fi asimilată unui refuz nejustificat, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezelor cuprinse în definiția legală a acestui termen juridic. „Termenul rezonabil" de soluționare a cererii, invocat de reclamant, nu se regăsește în legislația română de lege lata. Pe de altă parte, instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga MAE la stabilirea datei de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.

Determinarea termenului rezonabil de procesare a unor astfel de solicitări se stabilește în funcție de toate circumstanțele relevante. Recurentul susține apoi, că având în vedere că legiuitorul a stabilit că numărul maxim de cereri primite în interval de un an pentru fiecare oficiu consular nu poate depăși 30.000 de persoane, și cum în baza de date a Secției Consulare a României în Republica Moldova se regăsesc peste 300.000 de cereri de programare pentru depunerea dosarului de redobândire a cetățenei, criteriul cronologic de programare, fixat deja în practica MAE a dobândit un deplin suport legal, și mai mult, are un caracter obligatoriu atât față de autoritatea solicitată, cât și față de petenți.

In ceea ce privește eforturile MAE de a găsi soluții de „lege ferenda", recurentul menționează la data de 19.11.2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce modifică și completează Legea nr. 2/1991, potrivit căruia cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligentă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Înalta Curte reține că este nefondată critica recurentului privind excepția prescripției dreptului la acțiune, apreciind că aceasta în mod corect a fost respinsă de instanța de fond, raportat la caracterul continuu al refuzului pârâtului de a primi cererile care este întemeiat a fi analizat, astfel cum a arătat și prima instanță, de la prima solicitare la ultima cerere.

Nici critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Într-adevăr, Legea cetățeniei române nr. 21/1991, cu modificările și completările ulterioare, stabilește o procedură complexă pentru înregistrarea, examinarea și finalizarea cererilor de acordare sau redobândire a cetățeniei române, fără să prevadă un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

În lipsa unui asemenea termen legal, trebuie să se facă, însă, aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie". În același sens sunt, de asemenea, și prevederile art. 7 din Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, cu privire la buna administrare, adoptată de Comitetul de Miniștri la 20 iunie 2007, articol intitulat „Principiul acționării într-un termen rezonabil", potrivit căruia „Autoritățile publice trebuie să acționeze și să își îndeplinesc atribuțiile într-un termen rezonabil". Cu privire la noțiunea de „termen rezonabil", în doctrina europeană s-a arătat că aceasta este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte; dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil, stabilind că aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. In acest sens, s-a arătat că, în materie civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu. In opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

In speța dedusă judecății, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri - septembrie 2006 - și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului, în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea „principiului acționării într-un termen rezonabil", care guvernează materia aflată în discuție, în conformitate cu art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie și art. 7 din Recomandarea CM / Rec (2007) 7 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, mai sus menționate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține. Faptul că legiuitorul român a hotărât să îmbunătățească cadrul legislativ în ceea ce privește procedura de primire a cererilor de redobândire a cetățeniei române (la data soluționării prezentului recurs, fiind de altfel, adoptată Legea nr. 359/2009, privind aprobarea O.U.G.

nr. 36/2009 pentru modificarea și completarea Legii cetățeniei române nr. 21/1991) constituie un aspect irelevant în cauză, întrucât faptul că, potrivit art. II din noua lege, începând cu 1 ianuarie 2010, în vederea înregistrării cererilor de redobândire sau acordare a cetățeniei române, formulate în temeiul dispozițiilor art. 10 1 din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se vor înființa birouri teritoriale în subordinea Direcției cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, nu poate fi primit ca argument pertinent pentru justificarea nesoluționării într-un termen rezonabil a cererii reclamanților, depuse în anul 2006, imposibilitatea asigurării anterioare de către Statul Român a unui cadru administrativ corespunzător pentru preluarea și analiza într-un termen rezonabil a cererilor de genul celor în discuție, neputând fi opusă, așadar, reclamanților.

Pentru toate aceste considerente, recursul formulat în cauză este nefondat și va fi respins, cu aplicarea și a dispozițiilor art. 312 C. proc. civ. Pe cale de consecință, recurentul va fi obligat și la plata către intimați a cheltuielilor de judecată, în cuantum de 200 lei, stabilit prin apreciere, în conformitate cu dispozițiile art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 3406 din 21 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Obligă recurentul la plata sumei de 200 de lei cheltuieli de judecată, stabilită prin apreciere, în favoarea intimaților-reclamanți, conform art. 274 alin. (1) și (3) C. proc. civ. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 aprilie 2010.