ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2398/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul excepției de nelegalitate Prin Încheierea din 26 iunie 2006 a Tribunalului Teleorman s-a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În motivarea excepției, reclamantul H.M.I. a arătat că prevederile a căror nelegalitate o invocă nu sunt în concordanță și nu se armonizează cu celelalte reglementări legale care definesc raportul juridic de colaborare dintre secretarul unității administrativ-teritoriale și primarul comunei, precum și raportul juridic de colaborare dintre secretarul unității administrativ-teritoriale și prefectul județului.

S-a mai precizat că între secretarul unității administrativ-teritoriale și primar exista un conflict de interese, care poate fi asimilat celui la care face trimitere și art. 108 alin. (4) din H.G. nr. 611/2008, întrucât secretarul este cel care avizează pentru legalitate dispozițiile emise de primar, conform art. 117 lit. a) din Legea nr. 215/2001 și, de asemenea, proiectele de hotărâri pe care primarul le inițiază și le supune dezbaterii consiliului local. Astfel, între aceștia se pot naște oricând neînțelegeri și contradicții legate de activitatea de verificare a legalității actelor administrative emise de primar efectuata de secretar, de care primarul poate ține cont, în mod subiectiv, la evaluarea performanțelor profesionale individuale ale secretarului.

S-a mai învederat faptul ca evaluarea se face pe baza propunerii consiliului local, autoritate deliberativa locala care este un organ colectiv politic și adoptă hotărâri care au conotații politice. Prin urmare, a apreciat reclamantul, nu este legal să se pronunțe cu privire la activitatea secretarului unității administrativ-teritoriale un organ politic, în condițiile în care, mai mult, potrivit art. 116 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, nefiind astfel corect ca printr-o decizie politica să fie apreciată activitatea unui funcționar public apolitic. Instituția primarului și cea a secretarului sunt definite separat prin prevederile Legii nr. 215/2001, având responsabilități distincte și fără relații de subordonare ierarhică între aceștia.

A opinat reclamantul că argumentele invocate conduc la ideea că legal ar fi fost ca procedura de evaluare a secretarului unității administrativ -teritoriale să fie parcursă de către o comisie condusă de prefect. Un argument suplimentar este acela că în cazul secretarului,, prevederile legale impun condiția ca acesta să aibă studii superioare juridice sau administrative, condiție inexistentă în cazul primarului, punându-se astfel problema competențelor necesare pentru efectuarea evaluării. La data de 6 octombrie 2009 Ministerul Administrației și Internelor a depus cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, iar la 7 octombrie 2009 reclamantul a depus o precizare a motivelor de fapt și de drept în susținerea excepției de nelegalitate.

2. Hotărârea primei instanțe Prin Sentința Civilă nr. 4277 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția inadmisibilității invocată de pârâți prin întâmpinare, precum și excepția de nelegalitate a prevederilor art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că motivele invocate de reclamant se referă practic la conflictul de interese care ar exista între secretarul unității administrativ-teritoriale și primar, precum și între secretar și consiliul local, care este, potrivit opiniei reclamantului, un organ politic.

A apreciat judecătorul fondului că opiniile divergente sau neînțelegerile ce se pot ivi între primar, respectiv consiliul local și secretarul unității administrativ-teritoriale nu pot constitui un motiv de nelegalitate a prevederilor care dispun că evaluarea performanțelor profesionale individuale ale secretarului comunei, orașului și al subdiviziunii administrativă municipiilor o face „primarul, pe baza propunerii consiliului local", iar existenta unor proiecte de lege sau a unor propuneri în sensul că evaluarea performanțelor profesionale individuale ale secretarului unității administrativ-teritoriale trebuie făcută de o comisie numită de prefect, nu este un argument de nelegalitate a prevederilor H.G.

nr. 611/2008 contestate, deoarece legalitatea unui act administrativ se apreciază numai în funcție de legislația în vigoare. În ceea ce privește precizările făcute de reclamant, la data de 7 octombrie 2009, prima instanță a apreciat că nu se poate reține că primarul nu ar fi competent să dețină calitatea de evaluator pentru secretarul unității administrativ teritoriale. În acest sens s-a reținut că prevederile invocate de reclamant nu interzic ca primarul să facă evaluarea secretarului unității și, mai mult decât atât, art. 117 lit. h) din Legea nr. 215/2001 prevede că secretarul îndeplinește însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul județean sau de președintele acestuia, după caz.

S-a mai apreciat că împrejurarea că secretarul comunei este funcționar public de conducere, care veghează la respectarea legalității activității desfășurate de primar sau de consiliul local, nu reprezintă o atribuție care să confere un statut special, deoarece orice funcționar public, din orice autoritate sau instituție publică, trebuie să respecte principiul legalității conform art. 3 lit. a) din Legea nr. 188/1999, indiferent cu cine ar conlucra sau colabora, fie alt funcționar numit, fie persoane alese. De altfel, ca și în cazul celorlalți funcționari publici, dacă evaluarea nu este legală, acest aspect poate fi contestat în instanță, astfel încât există măsuri de remediere. 3. Recursul reclamantului Reclamantul a atacat cu recurs sentința menționată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepției de nelegalitate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 3 și 10 C. proc.

civ. În esență, recurentul-reclamant a formulat următoarele critici: 3.1. Hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, cu referire la motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate. Recurentul-reclamant a subsumat acestei critici mai multe argumente, după cum urmează: - Instanța a abordat motivele de nelegalitate a art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008 din perspectiva conflictului de interese dintre primar și secretar făcând aprecieri proprii asupra anumitor texte de lege și socotind lipsite de interes temeiurile invocate, fără să-și motiveze în drept soluția și fără a se raporta la dispozițiile art. 108 alin. (4) din H.G.

nr. 611/2008, care conduc către concluzia existenței conflictului de interese. - Prevederile art. 61, 63 și 73 - 77 din Legea nr. 215/2001 au fost interpretate de instanță doar din perspectiva lipsei unei interdicții a evaluării secretarului unității administrativ-teritoriale de către primar, fără a ține seama de întreg contextul legal care definește instituția primarului și pe cea a secretarului, trasându-le responsabilități distincte și excluzând existența unei subordonări ierarhice între aceștia. - Instanța nu a interpretat normele cuprinse în Legea nr. 215/2001 în corelație cu prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și ale H.G.

nr. 611/2008 privind aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, care în art. 3 lit. e) statuează, ca regulă generală, ca evaluatorul să fie persoana din cadrul instituției publice cu atribuții de conducere a compartimentului în cadrul căruia își desfășoară activitatea respectivului funcționar public. Primarul nu este superior ierarhic al secretarului, în schimb îndrumarea metodologică a secretarului unității administrativ-teritoriale face parte dintre atribuțiile subprefectului, potrivit art. 2 alin. (2) pct. 1 lit. b) din H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului.

- Din perspectiva principiului simetriei, s-ar impune ca evaluarea secretarului unității administrativ-teritoriale să urmeze aceleași reguli ca și ocuparea funcției publice de conducere sau atestare pe post, în sensul de a fi efectuată de comisii compuse din specialiști, așa cum prevăd art. 30 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008, sau art. 7 alin. (3) din H.G. nr. 452/2000 privind organizarea și desfășurarea examenului de atestare pe post a funcționarilor care ocupă funcții publice de conducere în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.

- Potrivit art. 20 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, evaluarea înalților funcționari publici se face de către o comisie de evaluare, ai cărei membri sunt numiți prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administrației și internelor, astfel că prevederile art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G nr. 611/2008 sunt nelegale și din această perspectivă, încălcând principiul legalității în drepturi și al nediscriminării. - Instanța nu și-a exercitat rolul activ, în sensul că nu a solicitat Guvernului României informații cu privire la inițierea și elaborarea proiectului de hotărâre de guvern, pentru verificarea condițiilor de validitate impuse prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și, implicit, art. 28 din Legea nr. 188/1999.

3.2. Instanța nu s-a pronunțat asupra unui mijloc de apărare sau asupra unei dovezi hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, cu referire la argumentele expuse în paragraful anterior în sprijinul nelegalității art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008. În concluzie, recurentul-reclamant a arătat că în mod greșit, printr-un mecanism nelegal și nedrept, este reglementată o procedură aflată în contradicție cu legislația în materie, oferind premisele subordonării secretarilor unităților administrativ-teritoriale față de interesele politice ale primarilor. 4. Apărările intimaților-pârâți 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, Guvernul României a arătat că sentința atacată este legală și temeinică, formulând, în esență, următoarele apărări: - H.G.

nr. 611/2008 a fost adoptată conform art. 108 din Constituția României, cu respectarea normelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 și în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 1226/2007. - Nu poate fi reținută existența unui conflict de interese între primar și secretarul unității administrativ-teritoriale în sensul art. 79 alin. (1) lit. a), b) și c) din Legea nr. 161/2003, atribuțiile secretarului fiind strict prevăzute în art. 117 din Legea nr. 215/2001 în scopul asigurării unei bune funcționări a administrației publice locale.

- În ceea ce privește asimilarea procedurii de evaluare cu prevederile speciale cuprinse în alte acte normative, a arătat, pe de o parte, că excepțiile sunt de strictă interpretare și aplicare și, pe de altă parte, că numirea, suspendarea, modificarea și încetarea raportului de serviciu intră în competența conducătorului instituției sau autorității publice, astfel că este firesc ca acesta să poată și evalua activitatea funcționarilor publici. Tutela administrativă a prefectului vizează actele emise de consiliul județean, consiliul local și primar, în timp ce secretarul unității administrativ-teritoriale, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001, nu emite acte administrative supuse controlului de legalitate al prefectului.

4.2. Primarul Comunei Orbeasca a depus la dosar o întâmpinare prin care a arătat că motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 nu este fondat, pentru că sentința instanței de fond a fost pronunțată în conformitate cu legea, recurentul-reclamant neindicând normele greșit aplicate sau încălcate de instanță, ci prezentând argumente ce țin de dorința elaborării unei alte legislații. În ceea ce privește cel de-al doilea motiv de recurs, intimatul-pârât a arătat că art. 304 pct. 10 C. proc. civ. a fost abrogat prin art. I pct. 111 1 din O.U.G. nr. 138/2000, cu modificările aduse prin Legea nr. 219/2005. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant, și a prevederilor art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumente de drept relevante 1.1. Excepția de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 are ca obiect norma cuprinsă în art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, potrivit căreia pentru secretarul comunei, orașului și al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor, calitatea de evaluator revine primarului, pe baza propunerii Consiliului local. În esență, în motivarea excepției, recurentul-reclamant a invocat contrarietatea normei administrative față de prevederile cu forță juridică superioară cuprinse în Legea nr. 215/2001 care, definind raporturile dintre primar și secretarul unității administrativ-teritoriale, conduc către concluzia că, în lipsa unei subordonări ierarhice, primarul nu poate avea calitatea de evaluator.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant nu a făcut decât să reia raționamentul și temeiurile de drept invocate în motivarea excepției, reproșând instanței ignorarea unora și interpretarea greșită a altora. Considerentele sentinței reflectă însă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale cu incidență în materia supusă analizei, care converg către concluzia că, în cadrul normativ în prezent în vigoare, textul vizat de excepția de nelegalitate nu intră în coliziune cu dispozițiile legale în aplicarea cărora a fost adoptat.

În plus față de cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că într-adevăr între primar și secretarul unității administrativ-teritoriale nu există un raport tipic de subordonare ierarhică, dar întreaga reglementare a administrației publice locale și a aleșilor locali, cuprinsă în Legea nr. 215/2001, conduce la concluzia că primarii, (autorități executive), alături consiliile locale, (autorități deliberative), prin care se realizează autonomia locală, exercită practic conducerea treburilor publice ale unității administrativ-teritoriale, potrivit atribuțiilor expres prevăzute de lege, atât în ceea ce privește raporturile autorităților administrative locale cu cetățenii, cât și în privința raporturilor din interiorul autorităților publice și al aparatului acestora.

În acest sens, sunt de menționat prevederile potrivit cărora primarul exercită o funcție de autoritate publică (art. 61 alin. (1) și conduce aparatul propriu de specialitate și serviciile publice locale (art. 61 alin. (3) și (5)). De asemenea, potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001, primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale, și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, orașului sau municipiului care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale.

La rândul său, secretarul unității administrativ-teritoriale, având ca principale atribuții pe acelea de a aviza pentru legalitate actele administrative ale autorităților publice autonome locale și de a organiza, din punct de vedere al derulării procedurilor administrative, activitatea acestora, conform art. 117 lit. a) - g) din Legea nr. 215/2001, îndeplinește, totodată, și „alte atribuții prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul județean sau de președintele consiliului județean, după caz”, conform lit. b) a aceluiași articol. Prevederile art. 2 alin. (2) pct. 1 lit. b) din H.G. nr. 460/2006 nu pot avea semnificația juridică dorită de recurentul-reclamant, pentru că subprefectul asigură numai în derularea activității secretarilor din punct de vedere metodologic fără să exercite o coordonare sub aspect organizatoric.

Împrejurarea că primarul, ca și ceilalți aleși locali, poate avea o anumită apartenență sau orientare politică, nu este decât expresia specificității administrației publice locale, care funcționează pe baza principiilor autonomiei, deconcentrării și descentralizării locale, eligibilității autorității administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor, prevăzute în art. 120 din Constituția României și art. 2 din Legea nr. 215/2001.

Actele pe care le emit, primarii inclusiv în materia evaluării secretarului unităților administrativ-teritoriale și a celorlalți funcționari publici ce intră în competența lor, sunt supuse controlului de legalitate atât pe calea contenciosului administrativ în condițiile art. 1 alin. (1) - (2) din Legea nr. 554/2004, cât și pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect potrivit art. 123 alin. (5) din Constituție și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, mecanisme procesuale care constituie veritabile garanții împotriva arbitrariului și abuzului de putere la care face referire recurentul-reclamant.

În considerarea statutului special al secretarului unității administrativ-teritoriale, a misiunii și a modului în care relaționează acesta cu aleșii locali în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, legiuitorul a inserat anumite prevederi menite să-i garanteze stabilitatea în funcția publică de conducere, implicând, în diversele proceduri legate de cariera lor, nu numai reprezentanți ai autorităților locale, ci și ai Agenției Naționale a Funcționarilor Publici și ai instituției prefectului județului - cum ar fi în art. 30 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008 pentru recrutarea în funcție ori art. 7 alin. (3) din H.G. nr. 452/2000 pentru atestarea pe post - prevederi invocate de recurentul-reclamant.

Pe calea excepției de nelegalitate nu se poate face însă o evaluare a calității normei administrative prin compararea ei cu norme aflate pe același plan sub aspectul forței juridice, dar având obiect de reglementare diferit, în scopul de a sugera emitentului să adopte o variantă sau alta, pe care ar considera-o mai adecvată, pentru că o atare soluție ar constitui o depășire nepermisă a limitelor controlului exercitat de instanță asupra marjei de apreciere de care dispune administrația publică în reglementarea propriei activități. Recurentul-reclamant a reproșat primei instanțe și o lipsă de rol activ în lămurirea aspectelor legate de respectarea normelor de tehnică legislativă și de transparență decizională, (cuprinse în Legea nr. 24/2000 și Legea nr. 52/2003), dar această critică nu poate fi reținută ca fiind întemeiată, atâta vreme cât judecătorul fondului a solicitat autorității emitente actele care au stat la baza adoptării H.G.

nr. 611/2008, conform normelor speciale cuprinse în art. 13 din Legea nr. 554/2004, elementele esențiale, definitorii, avute în vedere în procesul decizional, regăsindu-se în nota de fundamentare depusă la dosar. 1.2. Motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 10 C. proc. civ. nu va fi examinat ca atare, pentru că, așa cum a arătat și intimatul-pârât Primarul Comunei Orbeasca, prin întâmpinare, textul legal menționat a fost abrogat prin art. I pct. 111 1 din O.U.G. nr. 138/2000, introdus prin art. I pct. 49 din Legea nr. 219/2005, anterior pronunțării sentinței și declarării căii de atac. Se impune însă menținerea că aspectele asupra cărora, potrivit susținerilor recurentului- reclamant, instanța nu s-a pronunțat, nu au fost invocate în motivarea excepției de nelegalitate, ci ulterior primei zile de înfățișare, prin „replica la întâmpinare” depusă la dosar la ultimul termen de judecată, contrar prevederilor art. 132 alin. (1) C. proc.

civ. 2. Temeiul legal al soluției pronunțate în recurs Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul exercitat potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de H.M.I., împotriva Sentinței civile nr. 4277 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 6 mai 2010.