ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2398/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2398/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin Încheierea din 26 iunie 2006 a

Tribunalului Teleorman s-a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția de

contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a

dispozițiilor art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008, conform art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În motivarea

excepției, reclamantul H.M.I. a arătat că prevederile a căror nelegalitate o

invocă nu sunt în concordanță și nu se armonizează cu celelalte reglementări

legale care definesc raportul juridic de colaborare dintre secretarul unității

administrativ-teritoriale și primarul comunei, precum și raportul juridic de

colaborare dintre secretarul unității administrativ-teritoriale și prefectul

județului.

S-a mai precizat că

între secretarul unității administrativ-teritoriale și primar exista un

conflict de interese, care poate fi asimilat celui la care face trimitere și

art. 108 alin. (4) din H.G. nr. 611/2008, întrucât secretarul este cel care

avizează pentru legalitate dispozițiile emise de primar, conform art. 117 lit.

a) din Legea nr. 215/2001 și, de asemenea, proiectele de hotărâri pe care

primarul le inițiază și le supune dezbaterii consiliului local.

Astfel, între aceștia

se pot naște oricând neînțelegeri și contradicții legate de activitatea de

verificare a legalității actelor administrative emise de primar efectuata de

secretar, de care primarul poate ține cont, în mod subiectiv, la evaluarea

performanțelor profesionale individuale ale secretarului.

S-a mai învederat

faptul ca evaluarea se face pe baza propunerii consiliului local, autoritate

deliberativa locala care este un organ colectiv politic și adoptă hotărâri care

au conotații politice.

Prin urmare, a

apreciat reclamantul, nu este legal să se pronunțe cu privire la activitatea

secretarului unității administrativ-teritoriale un organ politic, în condițiile

în care, mai mult, potrivit art. 116 alin. (2) din Legea nr. 215/2001,

secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, nefiind astfel corect ca

printr-o decizie politica să fie apreciată activitatea unui funcționar public

apolitic.

Instituția primarului

și cea a secretarului sunt definite separat prin prevederile Legii nr.

215/2001, având responsabilități distincte și fără relații de subordonare

ierarhică între aceștia.

A opinat reclamantul

că argumentele invocate conduc la ideea că legal ar fi fost ca procedura de

evaluare a secretarului unității administrativ -teritoriale să fie parcursă de

către o comisie condusă de prefect.

Un argument

suplimentar este acela că în cazul secretarului,, prevederile legale impun

condiția ca acesta să aibă studii superioare juridice sau administrative,

condiție inexistentă în cazul primarului, punându-se astfel problema

competențelor necesare pentru efectuarea evaluării.

La data de 6

octombrie 2009 Ministerul Administrației și Internelor a depus cerere de

intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, iar la 7 octombrie 2009

reclamantul a depus o precizare a motivelor de fapt și de drept în susținerea

excepției de nelegalitate.

instanțe

Prin Sentința Civilă

nr. 4277 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția inadmisibilității invocată

de pârâți prin întâmpinare, precum și excepția de nelegalitate a prevederilor

art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008.

Pentru a pronunța

această hotărâre, prima instanță a reținut că motivele invocate de reclamant se

referă practic la conflictul de interese care ar exista între secretarul

unității administrativ-teritoriale și primar, precum și între secretar și

consiliul local, care este, potrivit opiniei reclamantului, un organ politic.

A apreciat

judecătorul fondului că opiniile divergente sau neînțelegerile ce se pot ivi

între primar, respectiv consiliul local și secretarul unității

administrativ-teritoriale nu pot constitui un motiv de nelegalitate a

prevederilor care dispun că evaluarea performanțelor profesionale individuale

ale secretarului comunei, orașului și al subdiviziunii administrativă

municipiilor o face „primarul, pe baza propunerii consiliului local", iar

existenta unor proiecte de lege sau a unor propuneri în sensul că evaluarea

performanțelor profesionale individuale ale secretarului unității

administrativ-teritoriale trebuie făcută de o comisie numită de prefect, nu

este un argument de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 611/2008 contestate,

deoarece legalitatea unui act administrativ se apreciază numai în funcție de legislația

în vigoare.

În ceea ce privește

precizările făcute de reclamant, la data de 7 octombrie 2009, prima instanță a

apreciat că nu se poate reține că primarul nu ar fi competent să dețină

calitatea de evaluator pentru secretarul unității administrativ teritoriale.

În acest sens s-a

reținut că prevederile invocate de reclamant nu interzic ca primarul să facă

evaluarea secretarului unității și, mai mult decât atât, art. 117 lit. h) din

Legea nr. 215/2001 prevede că secretarul îndeplinește însărcinări date de

consiliul local, de primar, de consiliul județean sau de președintele acestuia,

după caz.

S-a mai apreciat că

împrejurarea că secretarul comunei este funcționar public de conducere, care

veghează la respectarea legalității activității desfășurate de primar sau de

consiliul local, nu reprezintă o atribuție care să confere un statut special,

deoarece orice funcționar public, din orice autoritate sau instituție publică,

trebuie să respecte principiul legalității conform art. 3 lit. a) din Legea nr.

188/1999, indiferent cu cine ar conlucra sau colabora, fie alt funcționar

numit, fie persoane alese.

De altfel, ca și în

cazul celorlalți funcționari publici, dacă evaluarea nu este legală, acest

aspect poate fi contestat în instanță, astfel încât există măsuri de remediere.

reclamantului

Reclamantul a atacat

cu recurs sentința menționată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii

excepției de nelegalitate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile

art. 304 pct. 3 și 10 C. proc. civ.

În esență,

recurentul-reclamant a formulat următoarele critici:

3.1. Hotărârea

pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea și

aplicarea greșită a legii, cu referire la motivele invocate în susținerea

excepției de nelegalitate.

Recurentul-reclamant

a subsumat acestei critici mai multe argumente, după cum urmează:

- Instanța a abordat

motivele de nelegalitate a art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008 din

perspectiva conflictului de interese dintre primar și secretar făcând aprecieri

proprii asupra anumitor texte de lege și socotind lipsite de interes temeiurile

invocate, fără să-și motiveze în drept soluția și fără a se raporta la

dispozițiile art. 108 alin. (4) din H.G. nr. 611/2008, care conduc către

concluzia existenței conflictului de interese.

- Prevederile art.

61, 63 și 73 - 77 din Legea nr. 215/2001 au fost interpretate de instanță doar

din perspectiva lipsei unei interdicții a evaluării secretarului unității

administrativ-teritoriale de către primar, fără a ține seama de întreg

contextul legal care definește instituția primarului și pe cea a secretarului,

trasându-le responsabilități distincte și excluzând existența unei subordonări

ierarhice între aceștia.

- Instanța nu a

interpretat normele cuprinse în Legea nr. 215/2001 în corelație cu prevederile

Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și ale H.G. nr.

611/2008 privind aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei

funcționarilor publici, care în art. 3 lit. e) statuează, ca regulă generală,

ca evaluatorul să fie persoana din cadrul instituției publice cu atribuții de

conducere a compartimentului în cadrul căruia își desfășoară activitatea

respectivului funcționar public.

Primarul nu este

superior ierarhic al secretarului, în schimb îndrumarea metodologică a

secretarului unității administrativ-teritoriale face parte dintre atribuțiile

subprefectului, potrivit art. 2 alin. (2) pct. 1 lit. b) din H.G. nr. 460/2006

pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția

prefectului.

- Din perspectiva

principiului simetriei, s-ar impune ca evaluarea secretarului unității

administrativ-teritoriale să urmeze aceleași reguli ca și ocuparea funcției

publice de conducere sau atestare pe post, în sensul de a fi efectuată de

comisii compuse din specialiști, așa cum prevăd art. 30 alin. (1) din H.G. nr.

611/2008, sau art. 7 alin. (3) din H.G. nr. 452/2000 privind organizarea și

desfășurarea examenului de atestare pe post a funcționarilor care ocupă funcții

publice de conducere în cadrul autorităților sau instituțiilor publice.

- Potrivit art. 20

alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici,

evaluarea înalților funcționari publici se face de către o comisie de evaluare,

ai cărei membri sunt numiți prin decizie a primului-ministru, la propunerea

ministrului administrației și internelor, astfel că prevederile art. 107 alin.

(2) lit. d) din H.G nr. 611/2008 sunt nelegale și din această perspectivă,

încălcând principiul legalității în drepturi și al nediscriminării.

- Instanța nu și-a

exercitat rolul activ, în sensul că nu a solicitat Guvernului României

informații cu privire la inițierea și elaborarea proiectului de hotărâre de

guvern, pentru verificarea condițiilor de validitate impuse prin Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și,

implicit, art. 28 din Legea nr. 188/1999.

3.2. Instanța nu s-a

pronunțat asupra unui mijloc de apărare sau asupra unei dovezi hotărâtoare

pentru dezlegarea pricinii, cu referire la argumentele expuse în paragraful

anterior în sprijinul nelegalității art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr.

611/2008.

În concluzie,

recurentul-reclamant a arătat că în mod greșit, printr-un mecanism nelegal și

nedrept, este reglementată o procedură aflată în contradicție cu legislația în

materie, oferind premisele subordonării secretarilor unităților

administrativ-teritoriale față de interesele politice ale primarilor.

intimaților-pârâți

4.1. Prin

întâmpinarea depusă la dosar, Guvernul României a arătat că sentința atacată

este legală și temeinică, formulând, în esență, următoarele apărări:

- H.G. nr. 611/2008 a

fost adoptată conform art. 108 din Constituția României, cu respectarea

normelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 și în

Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea,

avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a

proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea

adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 1226/2007.

- Nu poate fi

reținută existența unui conflict de interese între primar și secretarul

unității administrativ-teritoriale în sensul art. 79 alin. (1) lit. a), b) și

c) din Legea nr. 161/2003, atribuțiile secretarului fiind strict prevăzute în

art. 117 din Legea nr. 215/2001 în scopul asigurării unei bune funcționări a

administrației publice locale.

- În ceea ce privește

asimilarea procedurii de evaluare cu prevederile speciale cuprinse în alte acte

normative, a arătat, pe de o parte, că excepțiile sunt de strictă interpretare

și aplicare și, pe de altă parte, că numirea, suspendarea, modificarea și

încetarea raportului de serviciu intră în competența conducătorului instituției

sau autorității publice, astfel că este firesc ca acesta să poată și evalua

activitatea funcționarilor publici. Tutela administrativă a prefectului vizează

actele emise de consiliul județean, consiliul local și primar, în timp ce secretarul

unității administrativ-teritoriale, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de

art. 117 din Legea nr. 215/2001, nu emite acte administrative supuse

controlului de legalitate al prefectului.

4.2. Primarul Comunei

Orbeasca a depus la dosar o întâmpinare prin care a arătat că motivul prevăzut

de art. 304 pct. 9 nu este fondat, pentru că sentința instanței de fond a fost

pronunțată în conformitate cu legea, recurentul-reclamant neindicând normele

greșit aplicate sau încălcate de instanță, ci prezentând argumente ce țin de

dorința elaborării unei alte legislații.

În ceea ce privește

cel de-al doilea motiv de recurs, intimatul-pârât a arătat că art. 304 pct. 10

C. proc. civ. a fost abrogat prin art. I pct. 111

1

din O.U.G. nr.

138/2000, cu modificările aduse prin Legea nr. 219/2005.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant, și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

relevante

1.1. Excepția de

nelegalitate invocată în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 are ca

obiect norma cuprinsă în art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G. nr. 611/2008

pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei

funcționarilor publici, potrivit căreia pentru secretarul comunei, orașului și

al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor, calitatea de

evaluator revine primarului, pe baza propunerii Consiliului local.

În esență, în

motivarea excepției, recurentul-reclamant a invocat contrarietatea normei

administrative față de prevederile cu forță juridică superioară cuprinse în

Legea nr. 215/2001 care, definind raporturile dintre primar și secretarul

unității administrativ-teritoriale, conduc către concluzia că, în lipsa unei

subordonări ierarhice, primarul nu poate avea calitatea de evaluator.

În motivarea căii de

atac, recurentul-reclamant nu a făcut decât să reia raționamentul și temeiurile

de drept invocate în motivarea excepției, reproșând instanței ignorarea unora

și interpretarea greșită a altora.

Considerentele

sentinței reflectă însă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor

legale cu incidență în materia supusă analizei, care converg către concluzia

că, în cadrul normativ în prezent în vigoare, textul vizat de excepția de

nelegalitate nu intră în coliziune cu dispozițiile legale în aplicarea cărora a

fost adoptat.

În plus față de cele

reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că într-adevăr între primar

și secretarul unității administrativ-teritoriale nu există un raport tipic de

subordonare ierarhică, dar întreaga reglementare a administrației publice

locale și a aleșilor locali, cuprinsă în Legea nr. 215/2001, conduce la

concluzia că primarii, (autorități executive), alături consiliile locale,

(autorități deliberative), prin care se realizează autonomia locală, exercită

practic conducerea treburilor publice ale unității administrativ-teritoriale,

potrivit atribuțiilor expres prevăzute de lege, atât în ceea ce privește

raporturile autorităților administrative locale cu cetățenii, cât și în

privința raporturilor din interiorul autorităților publice și al aparatului

acestora.

În acest sens, sunt

de menționat prevederile potrivit cărora primarul exercită o funcție de

autoritate publică (art. 61 alin. (1) și conduce aparatul propriu de

specialitate și serviciile publice locale (art. 61 alin. (3) și (5)).

De asemenea, potrivit

art. 77 din Legea nr. 215/2001, primarul, viceprimarul, secretarul unității

administrativ-teritoriale, și aparatul de specialitate al primarului constituie

o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei,

orașului sau municipiului care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului

local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale

colectivității locale.

La rândul său,

secretarul unității administrativ-teritoriale, având ca principale atribuții pe

acelea de a aviza pentru legalitate actele administrative ale autorităților

publice autonome locale și de a organiza, din punct de vedere al derulării

procedurilor administrative, activitatea acestora, conform art. 117 lit. a) -

g) din Legea nr. 215/2001, îndeplinește, totodată, și „alte atribuții prevăzute

de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul județean

sau de președintele consiliului județean, după caz”, conform lit. b) a

aceluiași articol.

Prevederile art. 2

alin. (2) pct. 1 lit. b) din H.G. nr. 460/2006 nu pot avea semnificația

juridică dorită de recurentul-reclamant, pentru că subprefectul asigură numai

în derularea activității secretarilor din punct de vedere metodologic fără să

exercite o coordonare sub aspect organizatoric.

Împrejurarea că

primarul, ca și ceilalți aleși locali, poate avea o anumită apartenență sau

orientare politică, nu este decât expresia specificității administrației

publice locale, care funcționează pe baza principiilor autonomiei,

deconcentrării și descentralizării locale, eligibilității autorității

administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor, prevăzute

în art. 120 din Constituția României și art. 2 din Legea nr. 215/2001.

Actele pe care le

emit, primarii inclusiv în materia evaluării secretarului unităților

administrativ-teritoriale și a celorlalți funcționari publici ce intră în

competența lor, sunt supuse controlului de legalitate atât pe calea

contenciosului administrativ în condițiile art. 1 alin. (1) - (2) din Legea nr.

554/2004, cât și pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect potrivit

art. 123 alin. (5) din Constituție și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

mecanisme procesuale care constituie veritabile garanții împotriva

arbitrariului și abuzului de putere la care face referire recurentul-reclamant.

În considerarea

statutului special al secretarului unității administrativ-teritoriale, a

misiunii și a modului în care relaționează acesta cu aleșii locali în

exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, legiuitorul a inserat anumite

prevederi menite să-i garanteze stabilitatea în funcția publică de conducere,

implicând, în diversele proceduri legate de cariera lor, nu numai reprezentanți

ai autorităților locale, ci și ai Agenției Naționale a Funcționarilor Publici

și ai instituției prefectului județului - cum ar fi în art. 30 alin. (1) din

H.G. nr. 611/2008 pentru recrutarea în funcție ori art. 7 alin. (3) din H.G.

nr. 452/2000 pentru atestarea pe post - prevederi invocate de

recurentul-reclamant.

Pe calea excepției de

nelegalitate nu se poate face însă o evaluare a calității normei administrative

prin compararea ei cu norme aflate pe același plan sub aspectul forței

juridice, dar având obiect de reglementare diferit, în scopul de a sugera

emitentului să adopte o variantă sau alta, pe care ar considera-o mai adecvată,

pentru că o atare soluție ar constitui o depășire nepermisă a limitelor

controlului exercitat de instanță asupra marjei de apreciere de care dispune

administrația publică în reglementarea propriei activități.

Recurentul-reclamant

a reproșat primei instanțe și o lipsă de rol activ în lămurirea aspectelor

legate de respectarea normelor de tehnică legislativă și de transparență

decizională, (cuprinse în Legea nr. 24/2000 și Legea nr. 52/2003), dar această

critică nu poate fi reținută ca fiind întemeiată, atâta vreme cât judecătorul

fondului a solicitat autorității emitente actele care au stat la baza adoptării

H.G. nr. 611/2008, conform normelor speciale cuprinse în art. 13 din Legea nr.

554/2004, elementele esențiale, definitorii, avute în vedere în procesul

decizional, regăsindu-se în nota de fundamentare depusă la dosar.

1.2. Motivul de

recurs întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 10 C. proc. civ. nu va fi

examinat ca atare, pentru că, așa cum a arătat și intimatul-pârât Primarul

Comunei Orbeasca, prin întâmpinare, textul legal menționat a fost abrogat prin

art. I pct. 111

1

din O.U.G. nr. 138/2000, introdus prin art. I pct.

49 din Legea nr. 219/2005, anterior pronunțării sentinței și declarării căii de

atac.

Se impune însă

menținerea că aspectele asupra cărora, potrivit susținerilor recurentului-

reclamant, instanța nu s-a pronunțat, nu au fost invocate în motivarea

excepției de nelegalitate, ci ulterior primei zile de înfățișare, prin „replica

la întâmpinare” depusă la dosar la ultimul termen de judecată, contrar

prevederilor art. 132 alin. (1) C. proc. civ.

soluției pronunțate în recurs

Având în vedere

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul

exercitat potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi respins ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de H.M.I., împotriva

Sentinței civile nr. 4277 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 6 mai 2010.