LEDERER v. GERMANY

Reclamantul, dl Gerd Lederer, este un național german care s-a născut în 1950 și trăiește la Munchen. El a fost reprezentat în fața Curții de către dl M. Kleine-Cosack, un avocat care practică în Freiburg. Faptele cazului, astfel cum a fost prezentat de reclamant, pot fi rezumate după cum urmează. La 6 septembrie 1980, ministrul de Justiție din Bavaria a admis reclamantul la Barul Curții de District München (Amtsgericht) și Curtea Regională München (Landgericht) să practice ca avocat (Rechtsanwalt). La 10 octombrie 1985, reclamantul a fost, de asemenea, admis la Barul Curții de Apel München (Oberlandesgericht) și, la 11 mai 1992, la Barul Curții a Landshut. El a fost desemnat ca profesor în domeniul dreptului de afaceri și de ocupare a forței de muncă la Universitatea München de Științe Aplicate (Fachhochschule), cu efect de la 1 septembrie 1997, cu statutul de funcționar de probă (Beamter auf Probe). Într-o scrisoare din 12 august 1997, reclamantul și-a arătat dorința de a continua să practice în calitate de avocat în conformitate cu prima teză a articolului 47 alineatul (1) din Legea federală privind avocații (Bundesrechtsanwaltsordnung – a se vedea mai jos „Legea internă relevantă”). Prin ordine emise la 25 septembrie 1997, 4 martie 1998 și 11 ianuarie 1999, reclamantul a obținut autorizațiile relevante, valabile pentru o perioadă specifică. Reclamantul a fost numit funcționar permanent (Beamter auf Lebenszeit) cu efect de la 26 mai 1999. Prin hotărârea din 19 noiembrie 1999, președintele Curții de Apel de la München a ordonat ca numele reclamantului să fie eliminat de către Consiliul de Bar în conformitate cu art. 14 alineatul (2) punctul 5 din Legea federală privind avocații (a se vedea „Legea internă relevantă” de mai jos) din cauza faptului că nu avea îndepărtat numele său din Roll, în ciuda numirii de funcționar permanent. Președintele Curții de Apel a subliniat faptul că dispoziția relevantă este obligatorie și nu a lăsat loc de discreție. Prin urmare, nu a fost nici necesară nici posibilă să facă o excepție pentru profesorii și profesorii universitari: legislația se bazează pe principiul faptului că statutul distinctiv al funcționarilor publici permanenti și, în special, importanța principală a relației de drept public dintre ei și statul (öffentlich-rechtliche Bindung un den Dienstherrn) era incompatibilă cu profesia de avocat. Ocuparea profesorului universitar nu a fost fundamental diferită de cea a unui alt funcționar. Prin decizia din 19 martie 2001, o divizie a Tribunalului de Practice Profesională a Avocaților din Bavaria (Senat des Bayerischen Anwaltsgerichtshofs) a susținut decizia de a lovi numele reclamantului de pe rolul Bar Council, din aceleași motive. Acesta a considerat, în plus, că activitatea reclamantului în calitate de avocat era doar o ocupație secundară și că cerințele în ceea ce privește respectarea Constituției erau, prin urmare, mai puțin stricte decât în cazul unei ocupații primare. În opinia tribunalului de practică profesională, măsura se plângea și de respectarea principiului proporționalității, deoarece legislatorul a încercat să asigure libera exercitare a profesiei de avocat în interesul public și în interesele bunei administrații a justiției. În plus, mai multe factori au făcut interferența mai puțin gravă: îndepărtarea din rolul Consiliului Barului a fost necesară numai în cazul judecătorilor și a funcționarilor permanenti, precum și o serie de dispoziții procedurale (a se vedea „Legea internă relevantă” mai jos) a permis profesorilor și profesorilor universitari să acționeze în calitate de reprezentanți în fața instanțelor (Prozesbevollmächtigte) și, de asemenea, să pregătească rapoarte de experți. Având în vedere numeroasele dispoziții ale acestui tip de promovare a intereselor profesorilor și profesorilor, Curtea Constituțională Federală a refuzat întotdeauna să permită o excepție în cazul lor la reglementarea generală a incompatibilității între funcțiile funcționarului permanent al funcționarului și avocatului. Tribunalul de practică profesională a considerat, de asemenea, că normele de incompatibilitate nu au încălcat principiile egalității și libertății de exercitare a profesiei de alegere consemnate la art. 3 § 1 și, respectiv, la art. 12 § 1 din Legea de bază (a se vedea „Legea internă relevantă” de mai jos) și că, în ciuda libertății relative de care beneficiază profesorii și profesorii universitari, nu au fost necesare reglementări specifice pentru a-și proteja interesele, deoarece predomineau factorii care le unificau cu alți funcționari publici. Prin urmare, profesorii și profesorii de universitate, precum toți funcționarii publici, au nevoie pentru a obține autorizarea pentru a desfășura o activitate profesională secundară. În general, această autorizație a fost acordată numai dacă activitatea nu a reprezentat mai mult de un anumit procent din activitatea lor săptămânală. Autorizația acordată reclamantului la 6 octombrie 1997 de a „acționa ca avocat și reprezentant în cazurile de drept de afaceri și de drept de muncă, în special în calitate de avocat” (Beratung und Vertretung în wirtschaftsprivat- und arbeitsrechtlichen Angelegenheiten, insbesondere als Rechtsanwalt) a specificat că activitatea sa secundară nu trebuie să fie responsabilă de mai mult de o zi pe săptămână în medie. În plus, orice venit care depășește o anumită sumă a trebuit să fie declarat angajatorului său, o cerință care este incompatibilă cu exercitarea liberă a profesiei de avocat. În sfârșit, tribunalul de practică profesională a considerat că faptul că, în noile Länder, profesorii și profesorii universitari au statutul de angajați mai degrabă decât funcționarii publici nu au influențat asupra situației, deoarece nu era o chestiune de incompatibilitate între două profesii, ci de incompatibilitatea care exista în principiu între statutul de funcționar public și cel de avocat. Aceasta a explicat, de asemenea, de ce reclamantul ar fi putut practica ca consilier fiscal (Steuerberater) în temeiul articolului 57 alineatul (3) punctul 4 din Legea Consilierilor Fiscali (Steuerberatungsgesetz), deoarece profesia de consilier fiscal era o profesie liberală diferită de cea de avocat. În concluzie, tribunalul a observat că dreptul european nu era aplicabil în cazul instantaneu, deoarece problema era pur interna într-un stat membru; reclamantul era un cetățean german care nu avea o reședință într-un alt stat membru și nu a obținut nicio calificare într-un astfel de stat. Statele membre au fost libere să reglementeze accesul la profesii de către proprii resortisanți, deoarece nu exista nicio directivă europeană care reglementează accesul la profesie de avocat. În sfârșit, chiar dacă un național al unui alt stat membru, cum ar fi Franța – în cazul în care nu exista o astfel de incompatibilitate între ocuparea avocatului și cea a unui profesor de universitate sau profesor care a fost un funcționar public – dorește să practice ca avocat în Germania pe baza principiului liberei circulații a serviciilor și a libertății de stabilire, nu ar exista nicio discriminare. Un avocat nenațional ar putea interveni în procedurile din Germania numai prin colaborarea cu un coleg german, o restricție la care avocații germani nu sunt, desigur, supuși. Dacă un avocat nenațional ar dori de fapt să fie admis la Barotul unei instanțe germane, articolele 6-42 din Legea federală de avocați ar aplica la el în același mod cu un avocat german. Prin decizia din 22 aprilie 2002, Divizia Specială a Curții Federale de Justiție care se ocupă de chestiuni legate de avocați (Senat für Anwaltssachen des Bundesgerichtshofes) a respins recursul reclamantului, referindu-se la jurisprudența sa stabilită în această chestiune. Acesta a subliniat, în special, faptul că activitatea în cauză este o ocupație secundară, legislatorul are o discreție relativ largă în ceea ce privește limitarea capacității reclamantului de a practica ca avocat atunci când era deja profesor universitar cu statut permanent de funcționar public. Prin hotărârea din 12 august 2002, Curtea Constituțională Federală (Bundesverfassungsgericht), care stă în calitate de comitet de trei judecători, a refuzat să accepte recursul constituțional al reclamantului în vederea faptului că nu a fost de importanță constituțională în principiu și nu a implicat o încălcare a drepturilor fundamentale ale reclamantului. Articolele relevante ale Legii de bază se citesc după cum urmează: „Toate persoanele trebuie să fie egale înaintea legii”. „Toate germanii au dreptul de a alege liber ocuparea sau profesia lor, locul de muncă și locul lor de formare. Practica unei profesii sau profesii poate fi reglementată de o lege sau în conformitate cu o lege.” Secțiunea 7, punctul 10, din Legea Federală a Avocaților prevede că admiterea la Bar este refuzată dacă candidatul este un funcționar permanent. Secțiunea 14 alineatul (2) punctul 5, afirmă că avocații vor fi îndepărtați din Consiliu Bar la numirea în calitate de funcționari permanenti. Prima propoziție din secțiunea 47 alineatul (1) prevede că avocații care sunt, de asemenea, funcționari publici – dar fără statut permanent – nu pot practica ca avocați. Cu toate acestea, autoritățile judiciare din Land în cauză pot permite avocatului, la cererea sa, să continue să practice dacă acest lucru nu este prejudiciabil pentru administrarea corectă a justiției. art. 138 din Codul de Procedură Penală (Strafprozessordnung), art. 67 din Legea Curților Administrative (Verwaltungsgerichtsordnung), art. 392 din Codul fiscal (Abgabenordnung), art. 40 din Codul de Disciplina Federală (relativ la funcționarii publici) (Bundesziplinarordnung) și art. 22 din Legea Curții Constituționale Federale (Bundesverfassungsgerichtsgesetz) pot acționa ca reprezentanți legali pe aceeași bază ca și avocații dinaintea instanțelor relevante. În cazurile dinaintea instanțelor civile (art. 157 § 3 din Codul de Procedură Civilă (Zivilprozessordnung), profesorii și profesorii de universitate trebuie să obțină autorizație caz la caz.

The applicant, Mr Gerd Lederer, is a German national who was born in 1950 and lives in Munich. He was represented before the Court by Mr M. Kleine-Cosack, a lawyer practising in Freiburg. The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows. On 6 September 1980 the Bavarian Minister of Justice admitted the applicant to the Bar of the Munich District Court (Amtsgericht) and the Munich Regional Court (Landgericht) to practise as a lawyer (Rechtsanwalt). On 10 October 1985 the applicant was also admitted to the Bar of the Munich Court of Appeal (Oberlandesgericht) and, on 11 May 1992, to the Bar of the Landshut Regional Court. He was appointed as a lecturer in business and employment law at Munich University of Applied Sciences (Fachhochschule) with effect from 1 September 1997, with the status of probationary civil servant (Beamter auf Probe). In a letter of 12 August 1997, the applicant indicated his wish to continue practising as a lawyer in accordance with the first sentence of section 47(1) of the Federal Lawyers Act (Bundesrechtsanwaltsordnung – see “Relevant domestic law” below). By orders issued on 25 September 1997, 4 March 1998 and 11 January 1999, the applicant obtained the relevant authorisations, valid for a specified period. The applicant was appointed as a permanent civil servant (Beamter auf Lebenszeit) with effect from 26 May 1999. By a decision of 19 November 1999, the President of the Munich Court of Appeal ordered the applicant’s name to be struck off the Bar Council roll in accordance with section 14(2), point 5, of the Federal Lawyers Act (see “Relevant domestic law” below) on the ground that he had not had his name removed from the roll despite being appointed as a permanent civil servant. The President of the Court of Appeal stressed that the relevant provision was mandatory and left no room for discretion. It was therefore neither necessary nor possible to make an exception for university professors and lecturers: the legislation was based on the principle that the distinctive status of permanent civil servants, and in particular the overriding importance of the public-law relationship between them and the State (öffentlich-rechtliche Bindung an den Dienstherrn) was incompatible with the profession of lawyer. The occupation of university lecturer was not fundamentally different in that respect from that of any other serving civil servant. By a decision of 19 March 2001 a division of the Bavarian Lawyers’ Professional Practice Tribunal (Senat des Bayerischen Anwaltsgerichtshofs) upheld the decision to strike the applicant’s name off the Bar Council roll, on the same grounds. It considered, additionally, that the applicant’s work as a lawyer was only a secondary occupation and that the requirements in terms of compliance with the Constitution were therefore less stringent than in the case of a primary occupation. In the view of the professional practice tribunal, the measure complained of also complied with the principle of proportionality as the legislature had sought to ensure the free exercise of the profession of lawyer in the public interest and in the interests of the proper administration of justice. Moreover, several factors made the interference less serious: removal from the Bar Council roll was required only in the case of judges and permanent civil servants, and a number of procedural provisions (see “Relevant domestic law” below) permitted university professors and lecturers to act as representatives before the courts (Prozessbevollmächtigte) and also to prepare expert reports. In view of the numerous provisions of this kind promoting the interests of professors and lecturers, the Federal Constitutional Court had always refused to allow an exception in their case to the general rule of incompatibility between the functions of permanent civil servant and lawyer. The professional practice tribunal also considered that the incompatibility rule was not in breach of the principles of equality and freedom to exercise the profession of one’s choosing enshrined in Articles 3 § 1 and 12 § 1 respectively of the Basic Law (Grundgesetz – see “Relevant domestic law” below) and that, notwithstanding the relative freedom enjoyed by university professors and lecturers, no specific regulations were needed to protect their interests, as the factors uniting them with other civil servants predominated. Hence, university professors and lecturers, like all civil servants, needed to obtain authorisation in order to carry on a secondary professional activity. Such authorisation was generally granted only if the activity did not account for more than a certain percentage of their weekly work. The authorisation granted to the applicant on 6 October 1997 to “act as counsel and representative in business-law and employment-law cases, in particular as a lawyer” (Beratung und Vertretung in wirtschaftsprivat- und arbeitsrechtlichen Angelegenheiten, insbesondere als Rechtsanwalt) specified that his secondary activity must not account for more than one day a week on average. Furthermore, any income in excess of a certain amount had to be declared to his employer, a requirement which was incompatible with the free exercise of the profession of lawyer. Finally, the professional practice tribunal considered that the fact that, in the new Länder, university professors and lecturers had the status of employees rather than civil servants had no bearing on the situation, as it was not a question of incompatibility between two professions, but of the incompatibility which existed in principle between the status of civil servant and that of lawyer. That also explained why the applicant could have practised as a tax adviser (Steuerberater) under section 57(3), point 4, of the Tax Advisers Act (Steuerberatungsgesetz), as the profession of tax adviser was a liberal profession different from that of lawyer. In conclusion, the tribunal observed that European law was not applicable in the instant case, as the matter was a purely internal one within a member State; the applicant was a German citizen who did not have a residence in another member State and had not obtained any qualifications in such a State. Member States were free to regulate access to professions by their own nationals, since there was no European directive governing access to the profession of lawyer. Finally, even if a national of another member State, such as France – where no such incompatibility existed between the occupation of lawyer and that of a university professor or lecturer who was a civil servant – wished to practise as a lawyer in Germany on the basis of the principle of free movement of services and freedom of establishment, there would be no discrimination. A non-national lawyer could intervene in proceedings in Germany only by working together with a German colleague, a restriction to which German lawyers were, of course, not subject. If a non-national lawyer actually wished to be admitted to the Bar of a German court, sections 6 to 42 of the Federal Lawyers Act would apply to him or her in the same way as to a German lawyer. By a decision of 22 April 2002, the Special Division of the Federal Court of Justice dealing with matters relating to lawyers (Senat für Anwaltssachen des Bundesgerichtshofes) dismissed the applicant’s appeal, referring to its settled case-law in the matter. It stressed in particular that, as the activity in question was a secondary occupation, the legislature had relatively broad discretion in restricting the applicant’s ability to practise as a lawyer when he was already a university lecturer with permanent civil servant status. By a decision of 12 August 2002, the Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht), sitting as a panel of three judges, declined to accept the applicant’s constitutional appeal for adjudication on the ground that it was not of constitutional significance in principle and did not involve a breach of the applicant’s fundamental rights. The relevant Articles of the Basic Law read as follows: “All persons shall be equal before the law.” “All Germans shall have the right freely to choose their occupation or profession, their place of work and their place of training. The practice of an occupation or profession may be regulated by or pursuant to a law.” Section 7, point 10, of the Federal Lawyers Act states that admission to the Bar is to be refused if the candidate is a permanent civil servant. Section 14(2), point 5, states that lawyers are to be removed from the Bar Council roll on appointment as permanent civil servants. The first sentence of section 47(1) states that lawyers who are also civil servants – but without permanent status – may not practise as lawyers. However, the judicial authorities of the Land in question may allow the lawyer, at his or her request, to continue to practise if this is not prejudicial to the proper administration of justice. Article 138 of the Code of Criminal Procedure (Strafprozessordnung), section 67 of the Administrative Courts Act (Verwaltungsgerichtsordnung), Article 392 of the Tax Code (Abgabenordnung), Article 40 of the Federal Disciplinary Code (relating to civil servants) (Bundesdisziplinarordnung) and section 22 of the Federal Constitutional Court Act (Bundesverfassungsgerichtsgesetz) state that law professors and lecturers in German universities (Rechtslehrer an deutschen Hochschulen) may act as legal representatives on the same basis as lawyers before the relevant courts. In cases before the civil courts (Article 157 § 3 of the Code of Civil Procedure (Zivilprozessordnung)), university professors and lecturers must obtain authorisation on a case-by-case basis.