ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1228/2011
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1228/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)
Asupra
recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar,
constată următoarele:
Prin
încheierea din data de 3 noiembrie 2010, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială,
de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepția de
nelegalitate a H.G. nr. 867/2002 privind trecerea unor imobile din domeniul
privat al statului și din administrarea Ministerul Sănătății și Familiei în
domeniul public al județelor și în administrarea consiliilor județene
respective, în ceea ce privește anexa 1 pct. 5, invocată de reclamanții C. Voinești
prin P. și C.L. Voinești în contradictoriu cu pârâții G.R., C.J. Dâmbovița și
intervenientul M.S. în interesul pârâtului G.R.
Pentru a
pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:
H.G. nr. 867/2002
act normativ prin care se atestă domeniul public al unității administrativ
teritoriale, are caracterul unui act administrativ individual.
Astfel,
s-a reținut, pe de o parte, că judecătorul național, ca prim judecător al C.E.D.O.,
are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-le
preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională,
fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor”, iar pe de
altă parte, ca prim judecător comunitar, judecătorul național este competent
„să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau
interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea
generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța
națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității
juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât
al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative,
cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare”.
De altfel,
Curtea de Justiție a Comunităților Europene a statuat, în
situații similare, că „atunci când partea
îndreptățită să formuleze o acțiune în
anulare împotriva unui act
comunitar, depășește termenul limită pentru
introducerea
acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul
definitiv al actului respectiv și nu va mai putea
solicita în instanță controlul de
legalitate
al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate”.
Având în
vedere înlăturarea dispozițiilor susmenționate, Curtea a respins, ca
neîntemeiată, excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act
administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv H.G. nr. 867/2002.
Prin
încheierea din data de 24 noiembrie 2010, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială,
de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea de
suspendare formulată de reclamanții C. Voinești prin P. și C.L. Voinești în
contradictoriu cu pârâtul G.R., având ca obiect H.G. nr. 529/2010, în ceea ce
privește Anexa 2 poziția 146 prin care managementul asistenței medicale
acordate în C.S. Voinești a fost transferat de la C.L. Voinești la C.J. Dâmbovița.
Instanța
de fond a reținut că raportat la dispozițiile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004,
împrejurările legate de starea de fapt și de drept cu privire la adoptarea H.G.
nr. 529/2010 nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă referitor la
legalitatea actului administrativ contestat.
Totodată,
instanța de fond a stabilit că în cauză nu s-a făcut dovada producerii unei
pagube iminente, urmare adoptării H.G. nr. 529/2010, întrucât însuși O.U.G. nr.
162/2008 a vizat optimizarea actului medical, prin crearea cadrului legal
necesar în vederea accelerării procesului ed reformă în domeniul sanitar, prin
modalitatea reglementată expres în acest act normativ, respectiv prin
transferul ansamblului de atribuții și competențe exercitate de Ministerul
Sănătății, către autoritățile administrației publice, concomitent cu asigurarea
resurselor umane, materiale și financiare necesare în acest scop.
Reclamanții C.
Voinești prin P. și C.L. Voinești au formulat recurs împotriva încheierii din 3
noiembrie 2010 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ
și fiscal și a încheierii din 24 noiembrie 2010 pronunțată de aceeași instanță.
În motivarea căii de atac, declarată împotriva încheierii, prin care s-a
respins excepția de
nelegalitate a H.G. nr. 867/2002
privind
trecerea unor imobile din domeniul privat al statului și din administrarea Ministerul
Sănătății și Familiei în domeniul public al județelor și în administrarea
consiliilor județene respective, în ceea ce privește anexa 1 pct. 5,
recurenții-reclamanți au arătat că interpretarea și motivarea instanței de fond
este eronată, contravenind dispozițiilor art. 20 alin. (2) din Constituția
României privind Tratatele Internaționale privind drepturile omului.
Se arată că
potrivit art. 20 alin. (2) din Constituție, reglementările internaționale,
respectiv art. 6 din C.E.D.O. și art. 47 din C.D.F.U.E., nu-și mai găsesc
aplicabilitatea în cazul de față, atâta vreme cât legea internă, în speță art. 4
alin. (l) din Legea nr. 554/2004 este favorabilă C. Voinești și C.L. Voinești,
acordând astfel posibilitatea de a ataca pentru nelegalitate chiar și un act
administrativ emis anterior Legii nr. 554/2004.
În motivarea căii de atac, declarată împotriva
încheierii prin care s-a
respins
cererea de suspendare
formulată
de reclamanții C. Voinești prin P. și C.L. Voinești în contradictoriu cu
pârâtul G.R., având ca obiect H.G. nr. 529/2010, în ceea ce privește Anexa 2
poziția 146, s-a arătat că prin soluția dată instanța de fond a încuviințat
trecerea abuzivă a imobilului în domeniul public al C.J. Dâmbovița, fără nici
un temei juridic, și cu nerespectarea procedurii de trecere a unui bun din
domeniul public al un ei unități administrativ-teritoriale, în domeniul public
al județului, astfel cum este prevăzută procedura prin art. 9 alin. (2) din
Legea nr. 213/1998.
Cu
privire la cea de a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004,
se arată că și aceasta este îndeplinită, întrucât executarea actului
administrativ în discuție și transferul managementului asistenței medicale a C.S.
Voinești din sfera de competență a C.L. Voinești în sfera de competență C.J. este
de natură să producă o pagubă iminentă, întrucât actul administrativ în
discuție are ca efect împiedicarea U.A.T. Voinești de a-și exercita dreptul de
proprietate, consecința fiind neîncasarea impozitelor și taxelor aferente,
salariilor plătite de C.S. Voinești precum și serviciilor prestate.
Examinând
cauza prin prisma motivelor invocate de recurenții-reclamanți și a prevederilor
art. 304
1
C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu
sunt fondate.
Referitor la recursul declarat împotriva încheierii din data de 3
noiembrie
2010
Potrivit
art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr.
262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent
de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe
cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Sentința
atacată reflectă interpretarea corectă a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu
privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Este adevărat
că prin mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404, 425 și
426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate
a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr.
262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul
stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în
Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea
fundamentală și din preambulul C.A.D.O.L.F., cu principiul neretroactivității
legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră
egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile
art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea
contenciosului administrativ.
Fără a
ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul
constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul
național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și
libertățile consacrate de C.A.D.O.L.F., așa cum au fost interpretate în
jurisprudența C.E.D.O., aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de
convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii
naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.
Cu
privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin.
(2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un
conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele
internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu
prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai
în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.
Din această
perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4
din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe
care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale
anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului
securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței
dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului
comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un
proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești [(cauza B. c. României,
hotărârea din 30 septembrie 1999 (M. Of., nr. 414/31.08.2000), cauza S.H. c.
Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002, cauza P. c.
României, hotărâre din 11 decembrie 2008)].
Deși se referă
la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești
irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul
actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu
a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ
unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă
caracter obligatoriu și executoriu din oficiu.
Este adevărat
că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului
administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată
excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de
drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit
astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea,
Înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce
admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a
fost invocată și, mai cu seamă, prin posibilitatea invocării excepției fără
limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act
normativ, intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice,
componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate
a art. 6 din C.A.D.O.L.F., interpretat în lumina preambulului Convenției.
În speță,
actul administrativ vizat este un act administrativ unilateral individual, emis
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit
considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe
calea procesuală reglementată, de art. 4 din acest act normativ. Anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului
administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența
au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul
administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi
invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să
judece cauza respectivă.
În fine,
răspunzând criticii legate de aplicabilitatea „soluției de principiu” adoptate
în cadrul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de
Casație și Justiție, instanța subliniază că în temeiul art. 126 alin. (3) din
Constituția României, Înalta Curte de Casație și Justiție are atribuția de a
asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe
judecătorești, potrivit competenței sale.
În acord cu
dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 21 din Constituția României și cu
prevederile art. 6 paragraful 1 din C.A.D.O.L.F., legea trebuie să aibă dubla
calitate de accesibilitate și previzibilitate.
De aceea,
atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări
diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară
care să-i asigure justițiabilului posibilitatea de a-și regla conduita.
Potrivit
jurisprudenței C.E.D.O., revine jurisdicțiilor rolul de a clarifica sensul și
limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncționalităților, rolul
unei jurisdicții supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente
pentru a elimina divergențele de jurisprudența (cauza Z. și P.G. și alții c.
Franței, cererea nr. 24846/94, par. 59; cauza P. c. României, par. 98; cauza B.
împotriva României, par. 37).
Soluția
de principiu reprezintă opinia exprimată de judecătorii secției în condițiile art.
33 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a
Înaltei Curți, conform căruia „(1)
Președinții
de secții convoacă judecătorii secției și supune dezbaterii acestora
jurisprudența
Înaltei Curți de Casație și Justiție și alte probleme de interes general, în
vederea luării măsurilor necesare pentru buna desfășurare a activității
secției… (3) Măsurile se adoptă cu votul majorității judecătorilor prezenți,
inclusiv al președintelui”.
În
considerentele sentinței atacate se regăsesc argumentele avute în vedere la
adoptarea soluției de principiu, argumente pe care judecătorul fondului le-a
trecut prin filtrul propriei interpretări și le-a găsit aplicabile prin
raportare la situația concretă din cauză.
Referitor la
recursul declarat împotriva încheierii din data de 24 noiembrie 2010.
Legea nr. 554/2004,
Art. 14 alin. (l):
Suspendarea executării actului
În cazuri bine
justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în
condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității
ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să
dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la
pronunțarea instanței de fond. In cazul în care persoana vătămată nu introduce
acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de
drept și fără nicio formalitate.
Art. 2 lit. (ș):
pagubă iminentă
-
prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea
previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu
public;
Art. 2 lit. (t)
cazuri bine justificate
-
împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să
creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;
Analiza
legislației aplicabile în materia suspendării actelor administrativ-fiscale
relevă că instanța poate dispune suspendarea executării actului administrativ
fiscal, dacă sunt îndeplinite cerințele legale, respectiv formularea plângerii
prealabile, plata cauțiunii, existența cazului bine justificat și pentru
prevenirea producerii unui prejudiciu.
Recurenții au
susținut că sunt îndeplinite celelalte două condiții, cazul bine justificat și
producerea prejudiciului.
Critica este neîntemeiată.
În mod corect
judecătorul fondului a reținut în sentința pronunțată că nu sunt întrunite
condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului
administrativ fiscal.
Temeiul de
drept al adoptării H.G. nr. 529/2010 l-a constituit O.U.G. nr. 162/2008 privind
transferul ansamblului de atribuții și competențe exercitate de Ministerul
Sănătății Publice către autoritățile administrației publice locale, precum și O.U.G.
nr. 48/2010 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul
sănătății în vederea descentralizării, acte normative aflate în vigoare și în
prezent, care au constituit cadrul legal în ce privește asigurarea transferului
atribuțiilor exercitate de Ministerul Sănătății către alte autorități ale
administrației publice locale.
Invocarea
de către recurenți a faptului că „au condus un management de succes la C.S.
Voinești până la data adoptării H.G. nr. 529/2010 precum și a faptului că imobilul
în care funcționează Centrul de Sănătate s-ar afla în proprietatea publică a C.
Voinești” nu constituie o dovadă de îndeplinire a condiției existenței cazului
bine justificat.
În ceea ce
privește motivul de recurs privind prevenirea unei pagube iminente, se constată
că și acesta este nefondat, instanța de fond stabilind în mod corect că în
cauză nu s-a făcut dovada îndeplinirii acestei condiții.
Având în
vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursurile, ca
nefondate, în temeiul art. 312 alin. (l) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din
Legea nr. 554/2004, neexistând motive de reformare a sentinței potrivit art. 304
1
C. proc. civ.
PENTRU
ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge
recursurile declarate de C. Voinești prin P. și C.L. Voinești împotriva
încheierii din 3 noiembrie 2010 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială,
de contencios administrativ și fiscal și a încheierii din 24 noiembrie 2010
pronunțată de aceeași instanță, ca nefondate. Irevocabilă.
Pronunțată
în ședință publică, astăzi 1 martie 2011.