ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1130/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1130/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin decizia nr. 203 din 12 octombrie 2009 emisă

de Ministerul Muncii și Protecției Sociale - Inspecția Socială s-a dispus demiterea

reclamantei din funcția de director coordonator al Organismului intermediar Regional

POS - D.R.U. Regiunea Sud-Est motivat de aducerea la îndeplinire a prevederilor

O.G. nr. 105/2009 precum și de necesitatea reorganizării serviciilor deconcentrate

din teritoriu ale autorității pârâte.

Împotriva acestei măsuri

reclamanta a formulat acțiune prin care a solicitat desființarea măsurii dispuse,

reintegrarea sa în funcția avută anterior și obligarea autorității pârâte la plata

drepturilor salariale de care a fost lipsită, a daunelor morale și a cheltuielilor

de judecată.

În dezvoltarea motivelor

reclamanta a susținut că măsura dispusă nu este reală, necorespunzând în realitate

necesității de reorganizare a unor servicii, în condițiile în care competențele

funcției publice au rămas aceleași.

Totodată, a susținut împrejurarea

că temeiul de drept al măsurii dispuse respectiv O.G. nr. 105/2009 este unul neconstituțional,

actul normativ pe care s-a întemeiat măsura încălcându-i atât drepturi recunoscute

prin Constituția României, principii statuate prin Legea nr. 188/1999 sau C.

muncii dar și prevederi în acte internaționale precum Declarația Universală a Drepturilor

Omului.

La dosarul cauzei a fost

depusă și corespondența purtată anterior cu pârâta prin care a făcut dovada parcurgerii

procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinare, pârâta

a solicitat respingerea acțiunii și menținerea măsurii dispuse, în opinia acesteia

demiterea reclamantei din funcția ocupată fiind justificată.

Totodată autoritățile

pârâte au invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Galați precum

și excepția lipsei calității procesuale pasive.

Prin sentința civilă

nr. 109 din 6 aprilie 2010 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ

și fiscal, a respins excepțiile procesuale invocate de pârâtele I.S., I.M. și Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale București, a admis în parte acțiunea formulată

de reclamanta V.E., a dispus anularea deciziei nr. 203 din 12 octombrie 2009 emisă

de autoritatea pârâtă și reintegrarea reclamantei în funcția și atribuțiile specifice

postului din care a fost demisă, a obligat pârâta să-i plătească reclamantei drepturile

bănești de care a fost lipsită, cu începere de la data demiterii și până la reintegrarea

efectivă, a respins capătul de cerere privitor la daunele morale și a obligat pârâta

să-i plătească reclamantei suma de 2.419 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut că reclamanta a făcut dovada existenței unui

drept proteguit de lege.

Excepțiile invocate au

fost respinse de instanța de fond, le-a respins pentru următoarele considerente:

Referitor la excepția

necompetenței materiale, în cauză nu se pune problema executării contractului de

management, asimilat unui raport individual de muncă ci a desființării lui unilaterale

prin actul administrativ contestat de reclamantă. Cum acest act administrativ unilateral

a fost emis de o autoritate publică centrală, competența materială a Curții de apel

este atrasă de dispozițiunile art. 3 pct. 1 C. proc. civ.

În privința lipsei calității

procesuale pasive, Ministerul Muncii și Protecției Sociale a susținut că nu poate

sta în judecată deoarece actul a fost emis de o instituție publică din subordinea

sa, care s-a desființat, atribuțiunile sale fiind preluate de o altă structură.

Or, în lipsa structurii administrative emitente, este de neconceput ca reclamanta

să nu-și poată valorifica drepturile, cu atât mai mult cu cât emiterea actului criticat

s-a făcut sub tutela administrativă a Ministerului Muncii și Protecției

Sociale.

Pe fond, instanța a reținut

că măsura dispusă împotriva reclamantei este una lipsită de temei legal, atâta vreme

cât O.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională prin decizia nr. 1629

din 3 decembrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională a României.

Astfel, instanța Constituțională

a reținut că O.G. nr. 37/2009, deși abrogată și declarată neconstituțională prin

Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a fost preluată integral

în textul O.G. nr. 105/2009 care de asemenea afectează grav activitatea tuturor

instituțiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine

dispozițiunilor art. 115 alin. (6) din Constituție potrivit cărora „Ordonanțele

de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului".

Printre instituțiile fundamentale

ale statului și care fac obiectul criticii de neconstituționalitate a Legii de aprobare

a O.G. nr. 37/2009 se identifică și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor

și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ

teritoriale, prin raportare la art. 123 alin. (2) din Constituție, conform căreia

„Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice

centrale din unitățile administrativ teritoriale".

În sensul art. 2 lit.

j) din Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 deconcentrarea presupune redistribuirea

de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe

de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de

specialitate din teritoriu. Serviciile publice deconcentrate reprezintă, așa cum

se menționează și în doctrină, prelungiri în teritoriu ale ministerelor. Serviciile

publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuții de putere publică.

Prin O.G. nr. 37/2009

așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament și O.G. nr. 105/2009 a fost

afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage

neconstituționalitatea și celei din urmă, așa cum a stabilit Curtea Constituțională.

Astfel, prin modificările

aduse de O.G. nr. 105/2009 art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind

Statutul funcționarilor publici și anexei la această lege, au fost eliminate din

categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de „director executiv și

director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor

și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ teritoriale".

Potrivit art. III din

această ordonanță de urgență, funcțiile publice, funcțiile publice specifice și

posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al

serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale

administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, precum

și adjuncții acestuia se desființează. În locul acestor funcții este instituită

funcția „director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va

fi ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se

desființează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcții sunt numite prin „act

administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea

sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv

și își vor exercita funcțiile în baza unui „contract de management" încheiat

cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat

„contractului individual de muncă".

Această construcție juridică

deficitară și confuză ridică problema statutului juridic al „directorului coordonator"

și a naturii juridice a „contractului de management".

Prin reglementările sale,

O.G. nr. 105/2009 „afectează" statutul juridic al unor funcționari publici

de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale

celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ

teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată cu modificările și completările

ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 37 alin.

(3) lit. j) din Legea Fundamentală, potrivit cărora Statutul funcționarilor publici

se reglementează prin lege organică.

De altfel, a mai statuat

Curtea Constituțională, prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit

într-un domeniu pentru care nu avea competență materială, încălcând, astfel, dispozițiunile

art. 115 alin. (6) din Constituție.

Nu în cele din urmă Curtea

Constituțională a mai stabilit că prin dispozițiile lor, cele două ordonanțe au

exprimat o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ

teritoriale, mai precis la nivelul județelor și pun în discuție însuși regimul constituțional

și legal actual al funcției publice.

Împotriva hotărârii instanței

de fond pârâții I.M. și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale au declarat

recurs criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

I. Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale în motivarea recursului susține că instanța de fond

în soluționarea cauzei a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a legii.

Recurentul consideră că

instanța de fond trebuia să constate și să admită excepția lipsei competenței materiale

a Curții de Apel de a soluționa pricina dedusă judecății precum și excepția lipsei

calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

susținând că, în cauză, calitatea procesuală pasivă are I.M.

Recurentul mai arată că

neîndeplinirea procedurii prealabile avea drept consecință respingerea acțiunii,

ca inadmisibilă.

De asemenea, recurentul

apreciază că instanța de fond trebuia să constate că acțiunea reclamantului nu a

fost timbrată, ceea ce conducea la anularea acesteia.

II. I.M., prin motivele

de recurs, susține că având în vedere faptul că actul normativ în baza cărora directorii

coordonatori își exercitau prerogativele (O.U.G. nr. 37/2009) și-a încetat valabilitatea,

iar noul act normativ (O.U.G. nr. 105/2009) a prevăzut expres desființarea acestor

posturi și reluarea procedurii de desemnare a directorilor coordonatori (art. V),

a fost emisă decizia nr. 203 din 12 octombrie 2009.

Deci, decizia atacată,

constată o situație instituită printr-un act normativ cu valoare de lege (O.U.G.

nr. 105/2009).

Actul normativ – O.U.G.

nr. 37/2009 în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția publică

deținută anterior a fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată neconstituțională

de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1629/2009.

Având în vedere prevederile

art. 147 alin. (1) din Constituția României dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, reproduse

de către O.U.G. nr. 105/2009, și-au încetat efectele juridice și prin urmare nu

se poate considera ca fiind legal, funcțional și actual, actul normativ (O.U.G.

nr. 37/2009) în baza căruia reclamantul solicită reintegrarea pe funcția deținută

anterior.

Recurenta-pârâtă susține

că solicitarea este rămasă fără obiect și nu poate fi pusă în executare în baza

unor prevederi neconstituționale.

Astfel, actul normativ

în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția deținută anterior a

fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată la rândul său în dezacord

cu legea fundamentală, în consecința acelorași critici de neconstituționalitate.

Examinând cauza și sentința

recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale

incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele

în continuare arătate.

Cu privire la calitatea

procesuală pasivă a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pentru a avea calitate

procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient

ca „pârâtul” să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă

să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul

legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare

la un drept sau interes legitim.

În virtutea principiului

disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul

de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative

unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut

reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea

procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui chemat

în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății.

Având în vedere că într-un

proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă

că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul

acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece contractul

de management a fost încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

iar numirea în funcție s-a dispus de ministru.

În consecință, pentru

considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect

a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei

și Protecției Sociale.

Pe de altă parte, Înalta

Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a respins excepția lipsei competenței

materiale a Curții de Apel, excepția lipsei procedurii prealabile și excepția netimbrării

cererii de suspendare.

Înalta Curte, în acord

cu cele reținute de instanța de fond, constată că în cauza de față, în raport de

obiectul cererii, competența materială și teritorială aparține Curții de apel în

raport cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată.

De asemenea, Înalta Curte

constată că excepția inadmisibilității acțiunii este neîntemeiată, instanța de fond

în mod temeinic a reținut că în cauză reclamanta a făcut dovada îndeplinirii plângerii

prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, republicată.

Referitor la excepția

netimbrării Înalta Curte constată, în raport cu dispozițiile art. 15 lit. a) din

Legea nr. 146/1997, că acțiunea reclamantei este scutită de plata taxei judiciare

de timbru și a timbrului judiciar.

Cu privire la legalitatea

actului administrativ atacat

Guvernul României a adoptat

O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de

ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai

precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost

declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată

de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii

de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului

a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare

a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării

prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de

legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată

s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a

emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție

legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale,

legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din

Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională

și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține

aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul

a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe

de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ

emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte precizează

că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași

forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare

ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului,

în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă

limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul

ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările

reglementate în Constituție.

În situația legiferării

prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative

poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității

legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv

art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost

declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea

de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale

a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional

al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea

de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ

de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității

constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra

actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție

publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999

reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate

al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul

actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire

pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează

că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională

este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra

constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și

asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ

(ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora,

dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale,

după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate

al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge

și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurenților sub acest aspect sunt întemeiate,

iar instanța de fond în mod greșit a dispus anularea deciziei nr. 203 din 12

octombrie 2009.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta

Curte va admite recursurile, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge

acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de I.M. și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței

civile nr. 109 din 6 aprilie 2010 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința atacată,

în sensul că respinge acțiunea reclamantei V.E., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 februarie 2011.