ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1130/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin decizia nr. 203 din 12 octombrie 2009 emisă de Ministerul Muncii și Protecției Sociale - Inspecția Socială s-a dispus demiterea reclamantei din funcția de director coordonator al Organismului intermediar Regional POS - D.R.U. Regiunea Sud-Est motivat de aducerea la îndeplinire a prevederilor O.G. nr. 105/2009 precum și de necesitatea reorganizării serviciilor deconcentrate din teritoriu ale autorității pârâte. Împotriva acestei măsuri reclamanta a formulat acțiune prin care a solicitat desființarea măsurii dispuse, reintegrarea sa în funcția avută anterior și obligarea autorității pârâte la plata drepturilor salariale de care a fost lipsită, a daunelor morale și a cheltuielilor de judecată.

În dezvoltarea motivelor reclamanta a susținut că măsura dispusă nu este reală, necorespunzând în realitate necesității de reorganizare a unor servicii, în condițiile în care competențele funcției publice au rămas aceleași. Totodată, a susținut împrejurarea că temeiul de drept al măsurii dispuse respectiv O.G. nr. 105/2009 este unul neconstituțional, actul normativ pe care s-a întemeiat măsura încălcându-i atât drepturi recunoscute prin Constituția României, principii statuate prin Legea nr. 188/1999 sau C. muncii dar și prevederi în acte internaționale precum Declarația Universală a Drepturilor Omului. La dosarul cauzei a fost depusă și corespondența purtată anterior cu pârâta prin care a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea acțiunii și menținerea măsurii dispuse, în opinia acesteia demiterea reclamantei din funcția ocupată fiind justificată. Totodată autoritățile pârâte au invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Galați precum și excepția lipsei calității procesuale pasive. Prin sentința civilă nr. 109 din 6 aprilie 2010 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile procesuale invocate de pârâtele I.S., I.M.

și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale București, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta V.E., a dispus anularea deciziei nr. 203 din 12 octombrie 2009 emisă de autoritatea pârâtă și reintegrarea reclamantei în funcția și atribuțiile specifice postului din care a fost demisă, a obligat pârâta să-i plătească reclamantei drepturile bănești de care a fost lipsită, cu începere de la data demiterii și până la reintegrarea efectivă, a respins capătul de cerere privitor la daunele morale și a obligat pârâta să-i plătească reclamantei suma de 2.419 RON cu titlu de cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că reclamanta a făcut dovada existenței unui drept proteguit de lege.

Excepțiile invocate au fost respinse de instanța de fond, le-a respins pentru următoarele considerente: Referitor la excepția necompetenței materiale, în cauză nu se pune problema executării contractului de management, asimilat unui raport individual de muncă ci a desființării lui unilaterale prin actul administrativ contestat de reclamantă. Cum acest act administrativ unilateral a fost emis de o autoritate publică centrală, competența materială a Curții de apel este atrasă de dispozițiunile art. 3 pct. 1 C. proc. civ. În privința lipsei calității procesuale pasive, Ministerul Muncii și Protecției Sociale a susținut că nu poate sta în judecată deoarece actul a fost emis de o instituție publică din subordinea sa, care s-a desființat, atribuțiunile sale fiind preluate de o altă structură.

Or, în lipsa structurii administrative emitente, este de neconceput ca reclamanta să nu-și poată valorifica drepturile, cu atât mai mult cu cât emiterea actului criticat s-a făcut sub tutela administrativă a Ministerului Muncii și Protecției Sociale. Pe fond, instanța a reținut că măsura dispusă împotriva reclamantei este una lipsită de temei legal, atâta vreme cât O.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională a României. Astfel, instanța Constituțională a reținut că O.G. nr. 37/2009, deși abrogată și declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a fost preluată integral în textul O.G.

nr. 105/2009 care de asemenea afectează grav activitatea tuturor instituțiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispozițiunilor art. 115 alin. (6) din Constituție potrivit cărora „Ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului". Printre instituțiile fundamentale ale statului și care fac obiectul criticii de neconstituționalitate a Legii de aprobare a O.G.

nr. 37/2009 se identifică și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, prin raportare la art. 123 alin. (2) din Constituție, conform căreia „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale". În sensul art. 2 lit. j) din Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 deconcentrarea presupune redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.

Serviciile publice deconcentrate reprezintă, așa cum se menționează și în doctrină, prelungiri în teritoriu ale ministerelor. Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuții de putere publică. Prin O.G. nr. 37/2009 așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament și O.G. nr. 105/2009 a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituționalitatea și celei din urmă, așa cum a stabilit Curtea Constituțională. Astfel, prin modificările aduse de O.G.

nr. 105/2009 art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și anexei la această lege, au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de „director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale". Potrivit art. III din această ordonanță de urgență, funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, precum și adjuncții acestuia se desființează.

În locul acestor funcții este instituită funcția „director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va fi ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se desființează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcții sunt numite prin „act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv și își vor exercita funcțiile în baza unui „contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat „contractului individual de muncă". Această construcție juridică deficitară și confuză ridică problema statutului juridic al „directorului coordonator" și a naturii juridice a „contractului de management". Prin reglementările sale, O.G.

nr. 105/2009 „afectează" statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 37 alin. (3) lit. j) din Legea Fundamentală, potrivit cărora Statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică. De altfel, a mai statuat Curtea Constituțională, prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială, încălcând, astfel, dispozițiunile art. 115 alin. (6) din Constituție.

Nu în cele din urmă Curtea Constituțională a mai stabilit că prin dispozițiile lor, cele două ordonanțe au exprimat o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ teritoriale, mai precis la nivelul județelor și pun în discuție însuși regimul constituțional și legal actual al funcției publice. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâții I.M. și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale au declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. I. Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale în motivarea recursului susține că instanța de fond în soluționarea cauzei a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a legii.

Recurentul consideră că instanța de fond trebuia să constate și să admită excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel de a soluționa pricina dedusă judecății precum și excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, susținând că, în cauză, calitatea procesuală pasivă are I.M. Recurentul mai arată că neîndeplinirea procedurii prealabile avea drept consecință respingerea acțiunii, ca inadmisibilă. De asemenea, recurentul apreciază că instanța de fond trebuia să constate că acțiunea reclamantului nu a fost timbrată, ceea ce conducea la anularea acesteia. II. I.M., prin motivele de recurs, susține că având în vedere faptul că actul normativ în baza cărora directorii coordonatori își exercitau prerogativele (O.U.G.

nr. 37/2009) și-a încetat valabilitatea, iar noul act normativ (O.U.G. nr. 105/2009) a prevăzut expres desființarea acestor posturi și reluarea procedurii de desemnare a directorilor coordonatori (art. V), a fost emisă decizia nr. 203 din 12 octombrie 2009. Deci, decizia atacată, constată o situație instituită printr-un act normativ cu valoare de lege (O.U.G. nr. 105/2009). Actul normativ – O.U.G. nr. 37/2009 în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția publică deținută anterior a fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată neconstituțională de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1629/2009. Având în vedere prevederile art. 147 alin. (1) din Constituția României dispozițiile O.U.G.

nr. 37/2009, reproduse de către O.U.G. nr. 105/2009, și-au încetat efectele juridice și prin urmare nu se poate considera ca fiind legal, funcțional și actual, actul normativ (O.U.G. nr. 37/2009) în baza căruia reclamantul solicită reintegrarea pe funcția deținută anterior. Recurenta-pârâtă susține că solicitarea este rămasă fără obiect și nu poate fi pusă în executare în baza unor prevederi neconstituționale. Astfel, actul normativ în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția deținută anterior a fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată la rândul său în dezacord cu legea fundamentală, în consecința acelorași critici de neconstituționalitate. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele în continuare arătate. Cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale. Pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient ca „pârâtul” să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim. În virtutea principiului disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății. Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece contractul de management a fost încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale iar numirea în funcție s-a dispus de ministru. În consecință, pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a respins excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel, excepția lipsei procedurii prealabile și excepția netimbrării cererii de suspendare. Înalta Curte, în acord cu cele reținute de instanța de fond, constată că în cauza de față, în raport de obiectul cererii, competența materială și teritorială aparține Curții de apel în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată. De asemenea, Înalta Curte constată că excepția inadmisibilității acțiunii este neîntemeiată, instanța de fond în mod temeinic a reținut că în cauză reclamanta a făcut dovada îndeplinirii plângerii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, republicată.

Referitor la excepția netimbrării Înalta Curte constată, în raport cu dispozițiile art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997, că acțiunea reclamantei este scutită de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar. Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare. Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative. În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat. În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului. Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent. Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sub acest aspect sunt întemeiate, iar instanța de fond în mod greșit a dispus anularea deciziei nr. 203 din 12 octombrie 2009. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta Curte va admite recursurile, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de I.M. și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței civile nr. 109 din 6 aprilie 2010 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantei V.E., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 februarie 2011.