ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2853/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții S.O., S.M. și S.V. au chemat în judecată pe pârâtul M.A.E., solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să fie obligat pârâtul să le primească cererea de redobândire a cetățeniei române. În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că în septembrie 2006 și ulterior în septembrie 2008, s-au adresat cu o primă cerere scrisă către S. C.A.R. din Chișinău, dar le-a fost refuzată primirea, comunicându-li-se să facă cerere scrisă de programare prin poștă pentru a fi invitați să depună cererea și actele doveditoare.

Prin întâmpinarea, pârâtul a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune, față de cererea reclamanților formulată în 2006. Prin sentința civilă nr. 1887 din data de 5 mai 2010, Curtea de Apel București, secția a Vlll-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției și a admis acțiunea formulată de reclamanții S.O., S.M., S.V. și a obligat pârâtul M. A.E. la primirea cererii în termen de cel mult 6 luni de la rămânerea irevocabilă hotărârii. Pentru a hotărî astfel, Curtea a reținut că excepția prescripției dreptului la acțiune este nefondată, întrucât data comunicării refuzului de soluționare luată în calcul pentru calcularea termenului de prescripției este cea a ultimei adrese de răspuns, respectiv 16 septembrie 2008. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că împrejurările de ordin general invocate de M.A.E., nu pot justifica refuzul de primire a cererii reclamantului.

Constatând că pârâtul nu a făcut dovada dificultăților de ordin practic în procesarea cererilor primite, Curtea a apreciat că acesta nu a respectat obligația legală de a soluționa cererea reclamantului într-un termen rezonabil.

Fără a fi contestat numărul covârșitor de astfel de cereri ori greutățile inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în condițiile personalului redus al secției consulare și al insuficienței spațiului, instanța a apreciat că termenul de 2 ani și 8 luni cât a trecut de la formularea cererii și până în momentul pronunțării hotărâri poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepțiunea art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, în care instituția pârâtă avea obligația de a primi cererea reclamantului, în condițiile în care obligația de soluționare a cererilor în termen rezonabil subsumează toate etapele eventuale ale unei proceduri, inclusiv cele premergătoare depunerii efective a cererii, cât timp aceasta din urmă e condiționată de anumite proceduri și termene.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul M.A.E., solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii cererii reclamantei pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurentul consideră că instanța de fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, în condițiile în care recurentul susține că intimații au invocat refuzul nejustificat al instituției abilitate de a soluționa cererea înregistrată în luna septembrie 2006. De asemenea, recurentul arată că greșit s-a constatat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor intimaților având ca obiect redobândirea cetățeniei române. În dezvoltarea acestei critici, recurentul susține faptul că a răspuns la cererea intimaților, în sensul că aceasta va fi soluționată favorabil la momentul la care urmează să fie procesate și cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în aceeași perioadă.

De asemenea, recurentul a reluat susținerea, făcută și în fața instanței de fond, în sensul că există motive de ordin administrativ, organizatoric, cele peste 300.000 de cereri înregistrate cu acest obiect, care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui termen rezonabil. În opinia recurentului, instanța de fond trebuia să evalueze exact situația specifică a derulării activității în exteriorul României și gradul în care M.A.E. își poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de luare a deciziilor. În concluzie, recurentul a arătat că, în speță, nu sunt întrunite condițiile existenței unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimatului, conform definiției legale a acestei noțiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de legiuitor.

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate în recurs și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., față de materialul probator și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat și urmează a-l respinge, pentru considerentele ce urmează. În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune, motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [(art. 11 alin. (1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2). Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei.

Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii - în cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii - în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h). Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice.

Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1). Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înțeles să limiteze la un an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligente și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într- un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [(art. 8 alin. 1 teza II)], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia. Totodată, în jurisprudența Curții Constituționale a României și a C. E.D.O.

s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din C.E.D.O., acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa. Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă pârâtului în cursul anului 2008, la care M.A.E. a răspuns în data de 16 septembrie 2008, nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă, soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri, acțiunea fiind înregistrată la data de 12 februarie 2009. Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

În urma demersurilor repetate întreprinse de intimații-reclamanți începând cu luna septembrie 2006, S.C.A.R. la Chișinău le-a comunicat acestora că Legea cetățeniei nu stabilește termene de soluționare a cererilor și că instituția în cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în ultimii ani. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie « civilă », dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu. În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri, septembrie 2006, și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței C.E.D.O. La pronunțarea prezentei decizii, instanța are în vedere și practica judiciară anterioară în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul de față este nefondat, neexistând motive de modificare sau casare a sentinței recurate în sensul dispozițiilor art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (l) - (3) C. proc.

civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, îl va respinge, ca nefondat.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.A.E. împotriva Sentinței nr. 1887 din 5 mai 2009 a Curții de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 mai 2011.