ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2915/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta F. Mureș a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Consiliul Județean Mureș - Comisia de Inventariere și Consiliul Local Crăiești solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea parțială a Anexei nr. 32 din H.G. nr. 964/2002, poziția 17. În întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Consiliul Județean Mureș a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, cu motivarea că nu are nicio competență în întocmirea inventarului bunurilor imobile care alcătuiesc domeniul de interes public al comunelor sau orașelor din județul Mureș.

Mai precis, pârâtul arată că aceste inventare sunt întocmite de comisiile speciale din primării, sunt însușite prin hotărâri ale consiliilor locale și sunt centralizate de consiliul județean, care le înaintează Guvernului pentru emiterea hotărârii de atestare a apartenenței la domeniul public local sau județean. Pe fondul cauzei, pârâtul Consiliul Județean Mureș a solicitat respingerea acțiunii. Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, în care a invocat excepția tardivității acțiunii, întrucât, în raport de dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și de faptul că H.G. nr. 964/2002 a fost publicată în M.Of. al României nr. 686 bis din 17 septembrie 2002, aceasta a fost depusă cu depășirea termenului de decădere de un an.

Pe fondul cauzei, pârâtul Guvernul României a cerut respingerea acțiunii. Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, în care a solicitat respingerea acțiunii reclamantei. În motivarea acestei cereri, intervenientul a invocat excepția tardivității acțiunii, pentru aceleași considerente expuse de pârâtul Guvernul României. Prin notele scrise depuse la dosar, pârâtul Consiliul Local Crăiești a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, cu motivarea că aceasta din urmă nu a făcut dovada că deține un titlu valabil asupra bunurilor din Anexa nr. 32 la H.G. nr. 964/2002.

Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 100 din 24 iunie 2010, a respins excepțiile invocate în cauză, a respins cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Administrației și Internelor, a admis acțiunea reclamantei F. Mureș și a dispus anularea parțială a Anexei nr. 32 din H.G. nr. 964/2002, poziția 17. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 1) Excepția tardivității acțiunii este nefondată, întrucât actul administrativ dedus judecății a fost publicat în M.Of. al României nr. 686 bis din 17 septembrie 2002, iar reclamanta a formulat mai multe acțiuni pentru anularea parțială a acestui act.

Relevanță pentru adoptarea acestei soluții prezintă sentința nr. 1595 din 3 noiembrie 2009 a Judecătoriei Reghin. 2) Excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei este neîntemeiată, deoarece din actele existente la dosar rezultă faptul că partea în discuție deține calitatea de proprietar al bunurilor aflate în litigiu. 3) Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Mureș este nefondată, întrucât art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 precizează următoarele: consiliile județene centralizează listele întocmite de primari și însușite de consiliile locale. Ca atare, hotărârea judecătorească îi este opozabilă. 4) Pe fondul cauzei, prima instanță a arătat că actul administrativ contestat are caracter constitutiv de drepturi, întrucât se referă la regimul juridic al bunurilor respective și confirmă calitatea acestora de bunuri care fac parte din domeniul public al unității administrativ-teritoriale.

În opinia instanței, emitentul actului administrativ era responsabil de legalitatea acestuia și trebuia să verifice dacă toate bunurile cuprinse în inventarele adoptate prin hotărâri ale consiliilor locale sau județene au calitatea de bunuri ce pot fi incluse în domeniul public. Pe de altă parte, instanța a reținut faptul că hotărârea nr. 19/2001 a Consiliului Local Crăiești reprezintă o operațiune prealabilă emiterii actului administrativ litigios, fără ca ea să fie producătoare de efecte juridice. În plus, hotărârea nr. 19/2001 nu a fost comunicată reclamantei, motiv pentru care aceasta nu poate fi culpabilă de necontestarea sa în termenul legal. Un alt argument în sprijinul nelegalității Anexei nr. 32 din H.G.

nr. 964/2002, poziția 17, este reprezentat de faptul că Anexa la Legea nr. 213/1998 nu include bunurile imobile în care își desfășoară activitatea cooperativele de consum în categoria bunurilor care aparțin domeniului public al comunelor. Totodată, reclamanta a probat faptul că este proprietara bunurilor aflate în discuție prin depunerea sentinței nr. 1595 din 3 noiembrie 2009 a Judecătoriei Reghin. Împotriva acestei sentințe au declarat recursuri pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Administrației și Internelor. I. Pârâtul Guvernul României a solicitat casarea sa și respingerea acțiunii ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate: 2) Prima instanță a înlăturat în mod greșit susținerea pârâtului privind necesitatea contestării, anterior, de către reclamantă a hotărârii nr. 19/2001 emisă de Consiliul Local Crăiești. Pe acest aspect, recurentul arată că actul mai sus individualizat reprezintă un act administrativ de sine stătător, care este cenzurabil, sub aspectul legalității și temeiniciei, de către instanțele de contencios administrativ competente.

Cu alte cuvinte, în raport de prevederile Legii nr. 213/1998, voința juridică de a include anumite bunuri în domeniul public de interes local aparține autorităților publice locale care, în realizarea autonomiei locale, își însușește inventarul prin hotărârea consiliului local; prin urmare, efectul juridic al actului emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic al proprietății publice de interes județean sau local, după caz. În concepția recurentului, hotărârile de guvern de atestare a domeniului public de interes local nu au efect constitutiv de drepturi, astfel că necontestarea datelor cuprinse în hotărârea consiliului local, centralizate de Consiliul Județean Mureș, constituie un fine de neprimire al acțiunii.

3) Prin emiterea H.G. nr. 964/2002 nu a fost reglementat un alt regim juridic al bunurilor, ci s-a realizat o operațiune de determinare, de inventariere a bunurilor ce aparțin domeniului public județean sau de interes local. Prin natura sa, H.G. nr. 964/2002 nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al respectivelor bunuri; ca atare, acest act administrativ nu vatămă vreun drept sau legitim. Reclamanta putea să-și apere dreptul de proprietate asupra bunului litigios prin promovarea unei acțiuni în revendicare. I. Intervenientul Ministerul Administrației și Internelor a solicitat modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii acțiunii, fie pe cale de excepție, fie ca neîntemeiată.

1. În motivarea căii de atac, încadrabilă în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susținut următoarele: 2. Soluția instanței de fond în privința excepției tardivității introducerii acțiunii este greșită, deoarece art. 11 din Legea nr. 554/2004, modificată, menționează faptul că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni, iar pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă și peste acest termen, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. După ce a reamintit data publicării H.G. nr. 964/2002, recurentul a arătat că intimata-reclamantă a formulat acțiunea cu depășirea termenului legal.

2) H.G. nr. 964/2002 a fost adoptată după ce hotărârile consiliilor locale și ale consiliului județean au rămas executorii, ca urmare a publicării lor, în condițiile legii. Atâta timp cât aceste hotărâri nu au fost anulate, trebuie să se prezume faptul că au fost emise cu respectarea principiului legalității și sunt executorii. În raport de dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, Guvernul României nu trebuie să cenzureze hotărârile autorităților locale sau județene. Intimata-reclamantă nu a făcut dovada dreptului de proprietate asupra bunurilor litigioase. În întâmpinarea formulată în cauză, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor (filele 25-26 dosar). Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată. Prin cererea dedusă judecății, intimata-reclamantă a solicitat instanței de contencios administrativ anularea parțială a Anexei nr. 32, poziția 17 din H.G. nr. 964/2002 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Crăiești, județul Mureș.

3) Critica recurentului Ministerul Administrației și Internelor referitoare la greșita soluționare a excepției tardivității acțiunii este nefondată. Astfel, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Potrivit art. 11 alin. (5) din aceeași reglementare, termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripție, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.

În jurisprudența instanței supreme, s-a statuat faptul că, în privința anexelor la hotărârile Guvernului de atestare a bunurilor aparținând domeniului public, termenul de prescripție și termenul de decădere pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ se calculează de la data publicării lor, respectiv de la data la care persoanei vătămate i-au fost comunicate ori aceasta a luat efectiv cunoștință de conținutul lor, iar nu de la data publicării în Monitorul Oficial al României a hotărârii Guvernului care conține mențiunea „anexele se publică ulterior”. În speța dedusă judecății, se poate aprecia că intimata-reclamantă a luat cunoștință de Anexa nr. 32, poziția 17 din H.G.

nr.964/2002 din momentul pronunțării sentinței nr. 1595 din 3 noiembrie 2009 de către Judecătoria Reghin (rămasă irevocabilă prin nerecurare – filele 27-28 dosar recurs), prin care s-a constatat că F. Mureș a dobândit dreptul de superficie constând în dreptul de proprietate asupra construcției Magazin Mixt și Bufet Crăiești și dreptul de folosință asupra terenului aferent, în suprafață de 1549 mp, înscrise în C.F. nr. 1757/1 Crăiești, nr. topo 585/1/1, 585/2/1 și prin care s-a dispus înscrierea acestui drept de superficie în cartea funciară pe numele reclamantei. Așadar, se poate concluziona de către instanța de control judiciar în sensul că intimata-reclamantă a promovat prezenta cerere de chemare în judecată în termenul legal, reglementat de textele anterior individualizate.

1) Criticile recurenților referitoare la faptul că hotărârea nr. 19/2001 emisă de Consiliul Local Crăiești este un act administrativ de sine stătător, producător de efecte juridice, ce trebuia contestat în prealabil de către intimata-reclamantă sunt nefondate. În opinia Înaltei Curți, conform art. 1 din Legea contenciosului administrativ, în litigiile având ca obiect anularea unor poziții din anexele la o hotărâre de Guvern pentru atestarea domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, actul vătămător este hotărârea de Guvern, iar nu hotărârile emise de autoritățile locale privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public, care sunt acte prealabile, cu caracter preparator și care nu produc efecte juridice proprii, fiind supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.

Ca atare, Hotărârea Guvernului este actul care schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective și care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane. De asemenea, instanța de control judiciar nu poate primi critica recurentului Guvernul României, în sensul că hotărârile acestei autorități publice centrale de atestare a domeniului public de interes local nu au efect constitutiv de drepturi, motiv pentru care necontestarea datelor cuprinse în hotărârea consiliului local, centralizate de Consiliul Județean Mureș, constituie un fine de neprimire al acțiunii. Mai precis, trebuie avute în vedere prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Din modul de redactare a textului legal anterior citat, rezultă că, în situația în care a fost pusă în discuție și legalitatea „operațiunilor administrative” prealabile emiterii unui act administrativ, instanța va trebui să se pronunțe și asupra acestui aspect. În concluzie, se poate afirma că este aplicabilă următoarea regulă: dacă, din modul de formulare a acțiunii, o „cenzură” a operațiunilor administrative prealabile emiterii actului administrativ contestat se impune, instanța de contencios administrativ are dreptul să se pronunțe asupra valabilității acestor operațiuni prealabile. De altfel, această nevaliditate poate constitui motivul de anulare a actului dedus controlului de legalitate.

În fine, instanța de control judiciar apreciază că este nefondată și ultima critică formulată de recurentul-intervenient potrivit cu care intimata-reclamantă nu a făcut dovada dreptului de proprietate asupra bunurilor litigioase.

Pe acest aspect, trebuie avute în vedere probatoriile administrate în cauză: sentința nr. 1595 din 3 noiembrie 2009 pronunțată de către Judecătoria Reghin (rămasă irevocabilă prin nerecurare – filele 27-28 dosar recurs); autorizația pentru executare de lucrări nr. 430 din 18 mai 1971 emisă de fostul Comitet Executiv al Consiliului Popular al județului Mureș – fila 8 dosar 2552/2005 al Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal); adeverința nr. 194 din 1 aprilie 1969 emisă de Comitetul Executiv al Consiliului Popular al comunei Crăiești în care se consemnează aprobarea fondurilor necesare pentru construirea de construirea unui magazin mixt în sat de către cooperativa din Riciu și scoaterea din circuitul agricol a suprafeței de 2.158 mp teren arabil, situat în intravilanul satului Crăiești – fila 11 același dosar.

Față de împrejurarea că instanța de fond a interpretat în mod legal și corect prevederile normative anterior indicate, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ, raportat la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Guvernul României și Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței nr. 100 din 24 iunie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 20 mai 2011.