ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2915/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2915/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, reclamanta F. Mureș a chemat în judecată pe pârâții

Guvernul României, Consiliul Județean Mureș - Comisia de Inventariere și

Consiliul Local Crăiești solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va

pronunța în cauză să dispună anularea parțială a Anexei nr. 32 din H.G. nr.

964/2002, poziția 17.

În întâmpinarea

formulată în cauză, pârâtul Consiliul Județean Mureș a invocat excepția lipsei

calității sale procesuale pasive, cu motivarea că nu are nicio competență în

întocmirea inventarului bunurilor imobile care alcătuiesc domeniul de interes

public al comunelor sau orașelor din județul Mureș. Mai precis, pârâtul arată

că aceste inventare sunt întocmite de comisiile speciale din primării, sunt

însușite prin hotărâri ale consiliilor locale și sunt centralizate de consiliul

județean, care le înaintează Guvernului pentru emiterea hotărârii de atestare a

apartenenței la domeniul public local sau județean.

Pe fondul cauzei,

pârâtul Consiliul Județean Mureș a solicitat respingerea acțiunii.

Pârâtul Guvernul

României a formulat întâmpinare, în care a invocat excepția tardivității

acțiunii, întrucât, în raport de dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr.

554/2004 și de faptul că H.G. nr. 964/2002 a fost publicată în M.Of. al

României nr. 686 bis din 17 septembrie 2002, aceasta a fost depusă cu depășirea

termenului de decădere de un an.

Pe fondul cauzei,

pârâtul Guvernul României a cerut respingerea acțiunii.

Ministerul

Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție în interesul

pârâtului Guvernul României, în care a solicitat respingerea acțiunii

reclamantei.

În motivarea acestei

cereri, intervenientul a invocat excepția tardivității acțiunii, pentru

aceleași considerente expuse de pârâtul Guvernul României.

Prin notele scrise

depuse la dosar, pârâtul Consiliul Local Crăiești a invocat excepția lipsei

calității procesuale active a reclamantei, cu motivarea că aceasta din urmă nu

a făcut dovada că deține un titlu valabil asupra bunurilor din Anexa nr. 32 la H.G. nr. 964/2002.

Curtea de Apel Târgu

Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința

nr. 100 din 24 iunie 2010, a respins excepțiile invocate în cauză, a respins

cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Administrației și

Internelor, a admis acțiunea reclamantei F. Mureș și a dispus anularea parțială

a Anexei nr. 32 din H.G. nr. 964/2002, poziția 17.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

1) Excepția

tardivității acțiunii este nefondată, întrucât actul administrativ dedus

judecății a fost publicat în M.Of. al României nr. 686 bis din 17 septembrie 2002,

iar reclamanta a formulat mai multe acțiuni pentru anularea parțială a acestui

act. Relevanță pentru adoptarea acestei soluții prezintă sentința nr. 1595 din

3 noiembrie 2009 a Judecătoriei Reghin.

2) Excepția lipsei

calității procesuale active a reclamantei este neîntemeiată, deoarece din

actele existente la dosar rezultă faptul că partea în discuție deține calitatea

de proprietar al bunurilor aflate în litigiu.

3) Excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Mureș este

nefondată, întrucât art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 precizează

următoarele: consiliile județene centralizează listele întocmite de primari și

însușite de consiliile locale. Ca atare, hotărârea judecătorească îi este

opozabilă.

4) Pe fondul cauzei,

prima instanță a arătat că actul administrativ contestat are caracter

constitutiv de drepturi, întrucât se referă la regimul juridic al bunurilor

respective și confirmă calitatea acestora de bunuri care fac parte din domeniul

public al unității administrativ-teritoriale.

În opinia instanței,

emitentul actului administrativ era responsabil de legalitatea acestuia și

trebuia să verifice dacă toate bunurile cuprinse în inventarele adoptate prin

hotărâri ale consiliilor locale sau județene au calitatea de bunuri ce pot fi

incluse în domeniul public.

Pe de altă parte,

instanța a reținut faptul că hotărârea nr. 19/2001 a Consiliului Local Crăiești

reprezintă o operațiune prealabilă emiterii actului administrativ litigios,

fără ca ea să fie producătoare de efecte juridice.

În plus, hotărârea

nr. 19/2001 nu a fost comunicată reclamantei, motiv pentru care aceasta nu

poate fi culpabilă de necontestarea sa în termenul legal.

Un alt argument în

sprijinul nelegalității Anexei nr. 32 din H.G. nr. 964/2002, poziția 17, este

reprezentat de faptul că Anexa la Legea nr. 213/1998 nu include bunurile

imobile în care își desfășoară activitatea cooperativele de consum în categoria

bunurilor care aparțin domeniului public al comunelor.

Totodată, reclamanta

a probat faptul că este proprietara bunurilor aflate în discuție prin depunerea

sentinței nr. 1595 din 3 noiembrie 2009 a Judecătoriei Reghin.

Împotriva acestei

sentințe au declarat recursuri pârâtul Guvernul României și intervenientul

Ministerul Administrației și Internelor.

I. Pârâtul Guvernul

României a solicitat casarea sa și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea căii de

atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal,

fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii.

În dezvoltarea

acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici

de nelegalitate:

2) Prima instanță a

înlăturat în mod greșit susținerea pârâtului privind necesitatea contestării,

anterior, de către reclamantă a hotărârii nr. 19/2001 emisă de Consiliul Local

Crăiești.

Pe acest aspect,

recurentul arată că actul mai sus individualizat reprezintă un act

administrativ de sine stătător, care este cenzurabil, sub aspectul legalității

și temeiniciei, de către instanțele de contencios administrativ competente.

Cu alte cuvinte, în

raport de prevederile Legii nr. 213/1998, voința juridică de a include anumite

bunuri în domeniul public de interes local aparține autorităților publice

locale care, în realizarea autonomiei locale, își însușește inventarul prin

hotărârea consiliului local; prin urmare, efectul juridic al actului emis de

autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic al proprietății

publice de interes județean sau local, după caz.

În concepția

recurentului, hotărârile de guvern de atestare a domeniului public de interes

local nu au efect constitutiv de drepturi, astfel că necontestarea datelor

cuprinse în hotărârea consiliului local, centralizate de Consiliul Județean

Mureș, constituie un fine de neprimire al acțiunii.

3) Prin emiterea H.G.

nr. 964/2002 nu a fost reglementat un alt regim juridic al bunurilor, ci s-a

realizat o operațiune de determinare, de inventariere a bunurilor ce aparțin

domeniului public județean sau de interes local.

Prin natura sa, H.G.

nr. 964/2002 nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul

juridic al respectivelor bunuri; ca atare, acest act administrativ nu vatămă

vreun drept sau legitim.

Reclamanta putea

să-și apere dreptul de proprietate asupra bunului litigios prin promovarea unei

acțiuni în revendicare.

I. Intervenientul

Ministerul Administrației și Internelor a solicitat modificarea sentinței

atacate, în sensul respingerii acțiunii, fie pe cale de excepție, fie ca

neîntemeiată.

de atac, încadrabilă în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susținut următoarele:

de fond în privința excepției tardivității introducerii acțiunii este greșită,

deoarece art. 11 din Legea nr. 554/2004, modificată, menționează faptul că

cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ sau

recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce

în termen de 6 luni, iar pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusă și

peste acest termen, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.

După ce a reamintit

data publicării H.G. nr. 964/2002, recurentul a arătat că intimata-reclamantă a

formulat acțiunea cu depășirea termenului legal.

2) H.G. nr. 964/2002

a fost adoptată după ce hotărârile consiliilor locale și ale consiliului

județean au rămas executorii, ca urmare a publicării lor, în condițiile legii.

Atâta timp cât aceste hotărâri nu au fost anulate, trebuie să se prezume faptul

că au fost emise cu respectarea principiului legalității și sunt executorii.

În raport de

dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, Guvernul României nu

trebuie să cenzureze hotărârile autorităților locale sau județene.

Intimata-reclamantă

nu a făcut dovada dreptului de proprietate asupra bunurilor litigioase.

În întâmpinarea

formulată în cauză, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor

(filele 25-26 dosar).

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

Prin cererea dedusă

judecății, intimata-reclamantă a solicitat instanței de contencios

administrativ anularea parțială a Anexei nr. 32, poziția 17 din H.G. nr.

964/2002 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei

Crăiești, județul Mureș.

3) Critica

recurentului Ministerul Administrației și Internelor referitoare la greșita

soluționare a excepției tardivității acțiunii este nefondată.

Astfel, conform art.

11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru motive temeinice, în

cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste

termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data

comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau

data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

Potrivit art. 11 alin.

(5) din aceeași reglementare, termenul prevăzut la alin. (1) este termen de

prescripție, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.

În jurisprudența

instanței supreme, s-a statuat faptul că, în privința anexelor la hotărârile

Guvernului de atestare a bunurilor aparținând domeniului public, termenul de

prescripție și termenul de decădere pentru introducerea acțiunii în contencios

administrativ se calculează de la data publicării lor, respectiv de la data la

care persoanei vătămate i-au fost comunicate ori aceasta a luat efectiv

cunoștință de conținutul lor, iar nu de la data publicării în Monitorul Oficial

al României a hotărârii Guvernului care conține mențiunea „anexele se publică

ulterior”.

În speța dedusă

judecății, se poate aprecia că intimata-reclamantă a luat cunoștință de Anexa

nr. 32, poziția 17 din H.G. nr.964/2002 din momentul pronunțării sentinței nr.

1595 din 3 noiembrie 2009 de către Judecătoria Reghin (rămasă irevocabilă prin

nerecurare – filele 27-28 dosar recurs), prin care s-a constatat că F. Mureș a

dobândit dreptul de superficie constând în dreptul de proprietate asupra

construcției Magazin Mixt și Bufet Crăiești și dreptul de folosință asupra

terenului aferent, în suprafață de 1549 mp, înscrise în C.F. nr. 1757/1 Crăiești,

nr. topo 585/1/1, 585/2/1 și prin care s-a dispus înscrierea acestui drept de

superficie în cartea funciară pe numele reclamantei.

Așadar, se poate

concluziona de către instanța de control judiciar în sensul că

intimata-reclamantă a promovat prezenta cerere de chemare în judecată în

termenul legal, reglementat de textele anterior individualizate.

1) Criticile

recurenților referitoare la faptul că hotărârea nr. 19/2001 emisă de Consiliul

Local Crăiești este un act administrativ de sine stătător, producător de efecte

juridice, ce trebuia contestat în prealabil de către intimata-reclamantă sunt

nefondate.

În opinia Înaltei

Curți, conform art. 1 din Legea contenciosului administrativ, în litigiile

având ca obiect anularea unor poziții din anexele la o hotărâre de Guvern

pentru atestarea domeniului public al unităților administrativ-teritoriale,

actul vătămător este hotărârea de Guvern, iar nu hotărârile emise de

autoritățile locale privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul

public, care sunt acte prealabile, cu caracter preparator și care nu produc

efecte juridice proprii, fiind supuse aprobării prin actul de autoritate al

Guvernului. Ca atare, Hotărârea Guvernului este actul care schimbă regimul

juridic aplicabil bunurilor respective și care, astfel, poate aduce atingere

dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.

De asemenea, instanța

de control judiciar nu poate primi critica recurentului Guvernul României, în

sensul că hotărârile acestei autorități publice centrale de atestare a

domeniului public de interes local nu au efect constitutiv de drepturi, motiv

pentru care necontestarea datelor cuprinse în hotărârea consiliului local,

centralizate de Consiliul Județean Mureș, constituie un fine de neprimire al

acțiunii.

Mai precis, trebuie

avute în vedere prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004,

modificată, potrivit cărora instanța este competentă să se pronunțe, în afara

situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor

administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Din modul de

redactare a textului legal anterior citat, rezultă că, în situația în care a

fost pusă în discuție și legalitatea „operațiunilor administrative” prealabile

emiterii unui act administrativ, instanța va trebui să se pronunțe și asupra

acestui aspect.

În concluzie, se

poate afirma că este aplicabilă următoarea regulă: dacă, din modul de formulare

a acțiunii, o „cenzură” a operațiunilor administrative prealabile emiterii

actului administrativ contestat se impune, instanța de contencios administrativ

are dreptul să se pronunțe asupra valabilității acestor operațiuni prealabile.

De altfel, această

nevaliditate poate constitui motivul de anulare a actului dedus controlului de

legalitate.

În fine, instanța de

control judiciar apreciază că este nefondată și ultima critică formulată de

recurentul-intervenient potrivit cu care intimata-reclamantă nu a făcut dovada

dreptului de proprietate asupra bunurilor litigioase.

Pe acest aspect,

trebuie avute în vedere probatoriile administrate în cauză: sentința nr. 1595

din 3 noiembrie 2009 pronunțată de către Judecătoria Reghin (rămasă irevocabilă

prin nerecurare – filele 27-28 dosar recurs); autorizația pentru executare de

lucrări nr. 430 din 18 mai 1971 emisă de fostul Comitet Executiv al Consiliului

Popular al județului Mureș – fila 8 dosar 2552/2005 al Curții de Apel Târgu

Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal); adeverința

nr. 194 din 1 aprilie 1969 emisă de Comitetul Executiv al Consiliului Popular

al comunei Crăiești în care se consemnează aprobarea fondurilor necesare pentru

construirea de construirea unui magazin mixt în sat de către cooperativa din

Riciu și scoaterea din circuitul agricol a suprafeței de 2.158 mp teren arabil,

situat în intravilanul satului Crăiești – fila 11 același dosar.

Față de împrejurarea

că instanța de fond a interpretat în mod legal și corect prevederile normative

anterior indicate, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct.

9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ, raportat la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, va respinge

recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de

Guvernul României și Ministerul Administrației și Internelor împotriva

sentinței nr. 100 din 24 iunie 2010 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția

comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 20 mai 2011.