ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3487/2010

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 401/CA din 12

octombrie 2009, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și

fluvială, contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile

prematurității și inadmisibilității acțiunii ca nefondate, iar pe fond a

respins acțiunea promovată în contencios administrativ de către reclamantul

Orașul Isaccea prin Primar, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și

Dezvoltării Durabile și Guvernul României reprezentat de Secretariatul General

al Guvernului, obiectul acțiunii constând în anularea parțială a Ordinului nr.

1964/2007 emis de pârât și a H.G. nr. 1284/2007 privind instituirea de arie

naturală protejată din rețeaua ecologică Natura 2000.

Pentru a pronunța această sentință,

prima instanță a analizat mai întâi admisibilitatea celor două excepții

invocate, constatând că acestea sunt neîntemeiate.

Astfel, cu privire la excepția

prematurității acțiunii a reținut că potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr.

554/2004, pentru actele administrative cu caracter normativ, plângerea

prealabilă se poate formula oricând, în speță reclamantul uzând de această

procedură ulterior formulării cererii de chemare în judecată iar cele două

autorități i-au comunicat răspunsul lor.

În ceea ce privește excepția de

inadmisibilitate a acțiunii, prima instanța a reținut aceeași motivare ca și în

cazul primei excepției și anume faptul că dispozițiile art. 7 alin. (1) din

Legea contenciosului administrativ prevăd că în situația actelor administrative

cu caracter normativ plângerea prealabilă se poate formula oricând, deci este

permisă și după introducerea acțiunii, cererea nefiind sancționată cu

inadmisibilitatea.

Pe fondul cauzei, prima instanță a

reținut că, prin H.G. nr. 1284 din 31 octombrie 2007 s-a instituit regimul de

arie naturală protejată și s-a aprobat încadrarea în categoria de management ca

arie de protecție specială avifaunistică pentru siturile prevăzute în Anexa 1,

localitatea Isaccea fiind afectată cu destinația de arie protejată 22% din

suprafață.

Reține instanța de fond că H.G. nr.

1284/2007 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României și al

art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 57/2007 și a avut la bază nota de fundamentare și

documentația necesară, potrivit cărora motivul emiterii acesteia l-a constituit

luarea măsurilor necesare pentru combaterea deteriorării habitatelor naturale

și perturbarea speciilor sălbatice de interes comunitar, arie propusă ca

viitoare situri Natura 2000, potrivit Directivei Consiliului Europei 79/409 EEC

și 92/43 EEC.

Mai reține instanța de fond că prin

Ordinul nr. 521 din 29 mai 2006 emis de Ministerul Mediului, în urma

concluziilor Raportului de țară pentru Cap. 22 Mediu din luna mai 2006, s-au

aprobat planurile de acțiune pe sectoarele de legislație orizontală, gestiunea

deșeurilor, controlul poluării industriale, calitatea apei și protecția

naturii, iar prin anexa 5 pct. 3 s-a stabilit termen pentru analiza

obligațiilor asumate de România în vederea implementării rețelei de arii

protejate Natura 2000 și stabilirea exactă a responsabilităților instituțiilor

implicate, la data de 25 mai 2006, demararea procedurilor pentru declanșarea

ariei protejate care se suprapune peste terenul reclamantului începând cu

aproximativ 17 luni înaintea adoptării actului administrativ.

Prima instanță a înlăturat

susținerile reclamantei, în sensul că la adoptarea Hotărârii au fost nesocotite

dispozițiile art. 3 alin. (1) din Constituție, deoarece aceasta a avut

cunoștință de promovarea proiectului Natura 2000, pentru informarea publică

Ministerul Mediului solicitând chiar implicarea reclamantei prin organizarea

unor dezbateri într-o locație aleasă de aceasta.

Concluzionează instanța de fond că

prin adoptarea H.G. nr. 1284/2007 nu s-a urmărit decât conservarea unor specii

de păsări, floră, faună și implicit îmbunătățirea calității vieții în zonă și

nu au fost încălcate dispozițiile art. 53 alin. (1) și art. 136 din

Constituție, întrucât declararea de arii protejate nu îngrădește exercițiul

unor drepturi sau libertăți, ci conduce la conservarea mediului în zona

respectivă.

Cât privește Ordinul nr. 1964/2007,

se reține că acesta a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 57/2007, cu respectarea

condițiilor de legalitate.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs, în termen legal, reclamantul orașul Isaccea prin primar,

invocând motivele de casare sau modificare a sentinței prevăzute de art. 304

pct. 7 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile art. 304

1

C. proc.

civ., cauza urmând a fi examinată sub toate aspectele, nefiind limitată la

motivele de recurs formulate.

Reclamantul a declarat recurs și

împotriva încheierii de ședință din data de 22 iunie 2009 prin care instanța a

respins administrarea probatoriilor solicitate de acesta.

Prin motivele de recurs formulate

recurentul-reclamant susține în esență următoarele:

- nelegalitatea încheierii recurate

pentru lipsa motivelor de fapt și de drept pentru care s-a respins probatoriul

solicitat, în principal proba cu expertiză de specialitate socotită de instanță

în mod greșit ca nefiind utilă cauzei.

Administrarea probei cu expertiză

era necesară și concludentă în cauză, dat fiind că principalul motiv pentru

care s-a solicitat anularea actelor normative atacate l-a constituit faptul că

instituirea ariei naturale protejate pe teritoriul arătat nu se justifică atâta

timp cât în zona respectivă nu se regăsesc habitatele și speciile protejate

prevăzute de legislația incidentă;

- reținând incidența dispozițiilor

art. 8 pct. 5 din O.U.G. nr. 57/2007, invocate de recurentul-reclamant în

susținerea acțiunii în mod greșit instanța de fond nu constată lipsa studiului

de fundamentare întrucât „această notă de fundamentare ar fi fost întocmită cu

ocazia redactării formularului standard Natura 2000”.

Implementarea proiectului Natura

2000, susține recurentul-reclamant, prin adoptarea celor două acte normative,

s-a făcut cu încălcarea gravă a dispozițiilor europene transpuse prin O.U.G.

nr. 57/2007, adică a dispozițiilor art. 8 pct. 5 din această Ordonanță, avizul

Academiei Române nefiind un motiv suficient care să acopere lipsa studiului de

fundamentare.

Informațiile cu caracter general

cuprinse în formularele standard constituie, potrivit legiuitorului, un

document suplimentar față de studiile de fundamentare științifică și

documentația cadastrală care vizează în concret caracteristicile fiecăreia

dintre ariile cuprinse în situl respectiv.

Documentația care a stat la baza

emiterii actelor administrative atacate, așa cum a fost depusă la dosarul

cauzei de cei doi pârâți, nu cuprinde studiile de fundamentare științifică și

nici documentația cadastrală în care să fie evidențiate siturile propuse.

Oricum chiar dacă s-ar considera a

fi suficiente informațiile cuprinse în Formularele Standard Natura 2000,

trebuie observat că acestea sunt incomplete și conțin doar niște date

statistice cu caracter general.

- în ceea ce privește Ordinul

Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile nr. 1964/2007, sentința recurată

este nemotivată, simpla mențiune că acest act normativ este legal pentru că a

fost emis în temeiul O.U.G. nr. 57/2007 nereprezentând un motiv în sine care să

conducă la respingerea pe fond a acțiunii recurentului-reclamant.

Se solicită, în principal, casarea

încheierii și a sentinței recurate, cu consecința trimiterii cauzei spre

rejudecarea fondului, la aceeași instanță, iar în subsidiar, modificarea

sentinței recurate în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată,

dată fiind contradictorialitatea motivelor pe care se sprijină sentința

recurată în privința H.G. nr. 1284/2007 (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.) și

greșita aplicare a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).

Recursul este fondat și urmează a fi

respins, potrivit art. 312 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi

arătate în continuare.

Cele două excepții, prematuritatea

și inadmisibilitatea acțiunii, ambele vizând lipsa plângerii prealabile,

invocate de intimații pârâți, constituie de fapt o singură excepție, cea a

inadmisibilității acțiunii, aceasta primind o rezolvare greșită la instanța de

fond.

Legea contenciosului administrativ,

prin art. 7, reglementează recursul administrativ prealabil obligatoriu, ca o

cale mai rapidă de restabilire a legalității, acesta venind atât în sprijinul

autorității publice emitente care, prin repararea eventualelor erori săvârșite,

cu ocazia emiterii actului, poate evita chemarea sa în judecată cu toate

consecințele ce le implică judecata, cât și în sprijinul persoanei ce se

consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care are

posibilitatea de a obține anularea actului printr-o procedură administrativă mai

simplă și scutită de cheltuieli judiciare.

Din interpretarea art. 7 și art. 11

alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, rezultă că în cazul actelor

administrative cu caracter normativ, cum este cazul în speță, acte

administrative care pot fi atacate oricând în fața instanței de contencios

administrativ, recursul administrativ prealabil este obligatoriu și poate fi

exercitat oricând înainte de intentarea acțiunii.

Procedura prealabilă este, așadar,

reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune și care nu a

fost respectată, în cauza de față, deoarece recurenta-reclamantă s-a adresat cu

o astfel de plângere, ulterior introducerii acțiunii la instanța de fond (31

octombrie 2008) și anume la data de 14 august 2009, fiind înregistrată sub nr.

17/9744/2009 la Guvernul României și sub nr. 6912/2009 la Ministerul Mediului, astfel cum în mod corect reține și instanța de fond.

Numai că, interpretarea dată de

prima instanță textului de lege – art. 7 alin. (1) pct. 1

1

care

prevede că „în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate

fi formulată oricând”, este nelegală, textul folosind sintagma „oricând” în

sensul de a se formulat plângerea prealabilă înainte ca cel interesat să înregistreze

acțiunea la instanță.

Or, instanța de fond, a apreciat

greșit că textul de lege sus-citat permite ca plângerea prealabilă să poată fi

formulată chiar și după introducerea acțiunii.

Practica Înaltei Curți este

constantă în a considera că îndeplinirea procedurii prealabile – numită în

doctrina de specialitate și „recurs administrativ” sau „recurs grațios”,

reprezintă o condiție specială de exercițiu al dreptului la acțiune în

contencios administrativ, a cărei neîndeplinire este sancționată cu respingerea

acțiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 109 alin. (2) C. proc. civ.

Nu se consideră îndeplinită

procedura prealabilă în cazul în care, ulterior sesizării instanței de judecată

cu acțiunea în anulare, petentul a adresat petiții autorității emitente a

actului contestat.

Chiar și prin răspunsurile pe care

autoritățile pârâte le-au înaintat către recurenta-reclamantă la plângerile

prealabile formulate (tardiv), aceasta a fost atenționată în sensul că nu a

formulat plângere prealabilă anterior introducerii acțiunii, ceea ce

echivalează cu o lipsă a acesteia.

Așadar, excepția inadmisibilității

acțiunii promovate de recurentul-reclamant orașul Isaccea prin Primar, invocată

de intimatul-pârât Guvernul României este întemeiată, instanța de fond

apreciind în mod greșit asupra valabilității plângerii prealabile formulată

ulterior promovării acțiunii.

În condițiile în care instanța de

fond ar fi dat o rezolvare corectă acestei excepții, nici nu ar fi mai fost

necesară analizarea pe fond a acțiunii, așa cum de altfel Înalta Curte, ca

instanță de recurs nu găsește necesar a mai analiza recursul pe fondul său, răspunzând

criticilor ce vizează fondul cauzei.

Oricum soluția pronunțată de

instanța de fond de respingere a acțiunii este corectă, dar nu ca nefondată ci

ca inadmisibilă, astfel încât recursul declarat se privește, ca nefondat și

urmează a fi respins, în baza art. 312 C. proc. civ.

Respingerea recursului privește,

atât încheierea recurată cât și sentința instanței de fond, încheierea recurată

putând fi atacată numai odată cu fondul, dat fiind caracterul său de încheiere

premergătoare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat orașul Isaccea prin Primar

împotriva sentinței civile nr. 401 din 12 octombrie 2009 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 iunie

2010.