ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3487/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 401/CA din 12 octombrie 2009, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile prematurității și inadmisibilității acțiunii ca nefondate, iar pe fond a respins acțiunea promovată în contencios administrativ de către reclamantul Orașul Isaccea prin Primar, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile și Guvernul României reprezentat de Secretariatul General al Guvernului, obiectul acțiunii constând în anularea parțială a Ordinului nr. 1964/2007 emis de pârât și a H.G. nr. 1284/2007 privind instituirea de arie naturală protejată din rețeaua ecologică Natura 2000. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a analizat mai întâi admisibilitatea celor două excepții invocate, constatând că acestea sunt neîntemeiate.

Astfel, cu privire la excepția prematurității acțiunii a reținut că potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, pentru actele administrative cu caracter normativ, plângerea prealabilă se poate formula oricând, în speță reclamantul uzând de această procedură ulterior formulării cererii de chemare în judecată iar cele două autorități i-au comunicat răspunsul lor. În ceea ce privește excepția de inadmisibilitate a acțiunii, prima instanța a reținut aceeași motivare ca și în cazul primei excepției și anume faptul că dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ prevăd că în situația actelor administrative cu caracter normativ plângerea prealabilă se poate formula oricând, deci este permisă și după introducerea acțiunii, cererea nefiind sancționată cu inadmisibilitatea.

Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că, prin H.G. nr. 1284 din 31 octombrie 2007 s-a instituit regimul de arie naturală protejată și s-a aprobat încadrarea în categoria de management ca arie de protecție specială avifaunistică pentru siturile prevăzute în Anexa 1, localitatea Isaccea fiind afectată cu destinația de arie protejată 22% din suprafață. Reține instanța de fond că H.G. nr. 1284/2007 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României și al art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 57/2007 și a avut la bază nota de fundamentare și documentația necesară, potrivit cărora motivul emiterii acesteia l-a constituit luarea măsurilor necesare pentru combaterea deteriorării habitatelor naturale și perturbarea speciilor sălbatice de interes comunitar, arie propusă ca viitoare situri Natura 2000, potrivit Directivei Consiliului Europei 79/409 EEC și 92/43 EEC.

Mai reține instanța de fond că prin Ordinul nr. 521 din 29 mai 2006 emis de Ministerul Mediului, în urma concluziilor Raportului de țară pentru Cap. 22 Mediu din luna mai 2006, s-au aprobat planurile de acțiune pe sectoarele de legislație orizontală, gestiunea deșeurilor, controlul poluării industriale, calitatea apei și protecția naturii, iar prin anexa 5 pct. 3 s-a stabilit termen pentru analiza obligațiilor asumate de România în vederea implementării rețelei de arii protejate Natura 2000 și stabilirea exactă a responsabilităților instituțiilor implicate, la data de 25 mai 2006, demararea procedurilor pentru declanșarea ariei protejate care se suprapune peste terenul reclamantului începând cu aproximativ 17 luni înaintea adoptării actului administrativ.

Prima instanță a înlăturat susținerile reclamantei, în sensul că la adoptarea Hotărârii au fost nesocotite dispozițiile art. 3 alin. (1) din Constituție, deoarece aceasta a avut cunoștință de promovarea proiectului Natura 2000, pentru informarea publică Ministerul Mediului solicitând chiar implicarea reclamantei prin organizarea unor dezbateri într-o locație aleasă de aceasta. Concluzionează instanța de fond că prin adoptarea H.G. nr. 1284/2007 nu s-a urmărit decât conservarea unor specii de păsări, floră, faună și implicit îmbunătățirea calității vieții în zonă și nu au fost încălcate dispozițiile art. 53 alin. (1) și art. 136 din Constituție, întrucât declararea de arii protejate nu îngrădește exercițiul unor drepturi sau libertăți, ci conduce la conservarea mediului în zona respectivă.

Cât privește Ordinul nr. 1964/2007, se reține că acesta a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 57/2007, cu respectarea condițiilor de legalitate. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul orașul Isaccea prin primar, invocând motivele de casare sau modificare a sentinței prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., cauza urmând a fi examinată sub toate aspectele, nefiind limitată la motivele de recurs formulate. Reclamantul a declarat recurs și împotriva încheierii de ședință din data de 22 iunie 2009 prin care instanța a respins administrarea probatoriilor solicitate de acesta.

Prin motivele de recurs formulate recurentul-reclamant susține în esență următoarele: - nelegalitatea încheierii recurate pentru lipsa motivelor de fapt și de drept pentru care s-a respins probatoriul solicitat, în principal proba cu expertiză de specialitate socotită de instanță în mod greșit ca nefiind utilă cauzei. Administrarea probei cu expertiză era necesară și concludentă în cauză, dat fiind că principalul motiv pentru care s-a solicitat anularea actelor normative atacate l-a constituit faptul că instituirea ariei naturale protejate pe teritoriul arătat nu se justifică atâta timp cât în zona respectivă nu se regăsesc habitatele și speciile protejate prevăzute de legislația incidentă; - reținând incidența dispozițiilor art. 8 pct. 5 din O.U.G.

nr. 57/2007, invocate de recurentul-reclamant în susținerea acțiunii în mod greșit instanța de fond nu constată lipsa studiului de fundamentare întrucât „această notă de fundamentare ar fi fost întocmită cu ocazia redactării formularului standard Natura 2000”. Implementarea proiectului Natura 2000, susține recurentul-reclamant, prin adoptarea celor două acte normative, s-a făcut cu încălcarea gravă a dispozițiilor europene transpuse prin O.U.G. nr. 57/2007, adică a dispozițiilor art. 8 pct. 5 din această Ordonanță, avizul Academiei Române nefiind un motiv suficient care să acopere lipsa studiului de fundamentare. Informațiile cu caracter general cuprinse în formularele standard constituie, potrivit legiuitorului, un document suplimentar față de studiile de fundamentare științifică și documentația cadastrală care vizează în concret caracteristicile fiecăreia dintre ariile cuprinse în situl respectiv.

Documentația care a stat la baza emiterii actelor administrative atacate, așa cum a fost depusă la dosarul cauzei de cei doi pârâți, nu cuprinde studiile de fundamentare științifică și nici documentația cadastrală în care să fie evidențiate siturile propuse. Oricum chiar dacă s-ar considera a fi suficiente informațiile cuprinse în Formularele Standard Natura 2000, trebuie observat că acestea sunt incomplete și conțin doar niște date statistice cu caracter general. - în ceea ce privește Ordinul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile nr. 1964/2007, sentința recurată este nemotivată, simpla mențiune că acest act normativ este legal pentru că a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 57/2007 nereprezentând un motiv în sine care să conducă la respingerea pe fond a acțiunii recurentului-reclamant.

Se solicită, în principal, casarea încheierii și a sentinței recurate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecarea fondului, la aceeași instanță, iar în subsidiar, modificarea sentinței recurate în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată, dată fiind contradictorialitatea motivelor pe care se sprijină sentința recurată în privința H.G. nr. 1284/2007 (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.) și greșita aplicare a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.). Recursul este fondat și urmează a fi respins, potrivit art. 312 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Cele două excepții, prematuritatea și inadmisibilitatea acțiunii, ambele vizând lipsa plângerii prealabile, invocate de intimații pârâți, constituie de fapt o singură excepție, cea a inadmisibilității acțiunii, aceasta primind o rezolvare greșită la instanța de fond.

Legea contenciosului administrativ, prin art. 7, reglementează recursul administrativ prealabil obligatoriu, ca o cale mai rapidă de restabilire a legalității, acesta venind atât în sprijinul autorității publice emitente care, prin repararea eventualelor erori săvârșite, cu ocazia emiterii actului, poate evita chemarea sa în judecată cu toate consecințele ce le implică judecata, cât și în sprijinul persoanei ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care are posibilitatea de a obține anularea actului printr-o procedură administrativă mai simplă și scutită de cheltuieli judiciare.

Din interpretarea art. 7 și art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, rezultă că în cazul actelor administrative cu caracter normativ, cum este cazul în speță, acte administrative care pot fi atacate oricând în fața instanței de contencios administrativ, recursul administrativ prealabil este obligatoriu și poate fi exercitat oricând înainte de intentarea acțiunii. Procedura prealabilă este, așadar, reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune și care nu a fost respectată, în cauza de față, deoarece recurenta-reclamantă s-a adresat cu o astfel de plângere, ulterior introducerii acțiunii la instanța de fond (31 octombrie 2008) și anume la data de 14 august 2009, fiind înregistrată sub nr. 17/9744/2009 la Guvernul României și sub nr. 6912/2009 la Ministerul Mediului, astfel cum în mod corect reține și instanța de fond.

Numai că, interpretarea dată de prima instanță textului de lege – art. 7 alin. (1) pct. 1 1 care prevede că „în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând”, este nelegală, textul folosind sintagma „oricând” în sensul de a se formulat plângerea prealabilă înainte ca cel interesat să înregistreze acțiunea la instanță. Or, instanța de fond, a apreciat greșit că textul de lege sus-citat permite ca plângerea prealabilă să poată fi formulată chiar și după introducerea acțiunii. Practica Înaltei Curți este constantă în a considera că îndeplinirea procedurii prealabile – numită în doctrina de specialitate și „recurs administrativ” sau „recurs grațios”, reprezintă o condiție specială de exercițiu al dreptului la acțiune în contencios administrativ, a cărei neîndeplinire este sancționată cu respingerea acțiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 109 alin. (2) C. proc.

civ. Nu se consideră îndeplinită procedura prealabilă în cazul în care, ulterior sesizării instanței de judecată cu acțiunea în anulare, petentul a adresat petiții autorității emitente a actului contestat. Chiar și prin răspunsurile pe care autoritățile pârâte le-au înaintat către recurenta-reclamantă la plângerile prealabile formulate (tardiv), aceasta a fost atenționată în sensul că nu a formulat plângere prealabilă anterior introducerii acțiunii, ceea ce echivalează cu o lipsă a acesteia. Așadar, excepția inadmisibilității acțiunii promovate de recurentul-reclamant orașul Isaccea prin Primar, invocată de intimatul-pârât Guvernul României este întemeiată, instanța de fond apreciind în mod greșit asupra valabilității plângerii prealabile formulată ulterior promovării acțiunii.

În condițiile în care instanța de fond ar fi dat o rezolvare corectă acestei excepții, nici nu ar fi mai fost necesară analizarea pe fond a acțiunii, așa cum de altfel Înalta Curte, ca instanță de recurs nu găsește necesar a mai analiza recursul pe fondul său, răspunzând criticilor ce vizează fondul cauzei. Oricum soluția pronunțată de instanța de fond de respingere a acțiunii este corectă, dar nu ca nefondată ci ca inadmisibilă, astfel încât recursul declarat se privește, ca nefondat și urmează a fi respins, în baza art. 312 C. proc. civ. Respingerea recursului privește, atât încheierea recurată cât și sentința instanței de fond, încheierea recurată putând fi atacată numai odată cu fondul, dat fiind caracterul său de încheiere premergătoare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat orașul Isaccea prin Primar împotriva sentinței civile nr. 401 din 12 octombrie 2009 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 iunie 2010.