ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4422/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 725 din 9 februarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul B.V., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, l-a obligat pe pârât să primească cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române în maxim 6 luni de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, a respins cererea având ca obiect daunele morale, ca neîntemeiată, și l-a obligat pe pârât la plata sumei de 160 de lei, reprezentând cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de apel a reținut următoarele: Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a arătat că la 27 februarie 2009 și, ulterior, la data de 03 aprilie 2009 s-a adresat pârâtului pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei române, împreună cu actele necesare, dar Direcția Generală Afaceri Consulare l-a invitat să aștepte pentru a depune cererea la o dată ulterioară care nu a fost precizată, pe considerente ce țin de organizarea internă a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău. În raport cu dispozițiile art. 10 1 alin. (1) și art. 12 din Legea nr. 21/1991 și ale art. 10 din Convenția europeană asupra cetățeniei, ratificată prin Legea nr. 396/2002, precum și cu principiu general al operativității activității administrative, statul avea obligația de a analiza cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române într-un termen rezonabil.

Cu privire la caracterul rezonabil al termenului, analizat în funcție de situația concretă dedusă judecății, instanța a reținut că aspectele invocate de pârât referitoare la numărul foarte mare al cererilor și la spațiile limitate pentru primirea actelor nu pot justifica refuzul de primire a cererii și a actelor necesare. Totodată, a reținut instanța că, față de dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea 21/1991, astfel cum a fost completată prin Legea nr. 171/2009, pârâtul nu a făcut dovada numărului cererilor înregistrate la oficiul consular și nici dovada adoptării și respectării unui criteriu cronologic în invitarea solicitanților. De asemenea, a reținut instanța că pârâtul nu a adus probe cu privire la situația concretă a activității desfășurate în locația unică din Chișinău.

Dreptul suveran al statului român de „a analiza aceste cereri raportat la condițiile obiective în care activitatea în cauză se poate desfășura” invocat de pârât în întâmpinare a suferit limitări prin chiar voința statului român care a ratificat această Convenție, fără a formula rezerve cu privire la aplicarea art. 10. În concluzie, Curtea de apel a apreciat că refuzul pârâtului de a stabili o dată pentru primirea cererii la aproape un an de la data exprimării voinței inițiale, având în vedere și timpul necesar desfășurării celorlalte operațiuni necesare pentru analiza cererii, nu este justificat. Având în vedre situația de fapt reținută și motivele invocate prin acțiune, Curtea a constatat că cererea de obligare a pârâtului la plata despăgubirilor pentru daunele morale nu este întemeiată, urmând a fi respinsă în consecință.

Împotriva acestei sentințe, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat că instanța de fond a apreciat în mod eronat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii reclamantului de a-i fi primită cererea privind redobândirea cetățeniei române, deoarece cererea a fost soluționată prin răspunsul în care au fost prezentate argumentele pentru care nu a fost stabilită data de depunere a cererii, motiv pentru care, conduita ministerului, prin Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău, nu poate fi încadrată în definiția legală a refuzului nejustificat, conținută în art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Se susține că ministerul nu a negat dreptul reclamantului de a depune cererea de redobândire a cetățeniei române, ci a invocat existența unor motive obiective, exoneratoare de culpă administrativă, constând în faptul că autoritățile române se află în imposibilitatea de a-și asigura pe teritoriul Republicii Moldova spațiile adecvate pentru preluarea și procesarea tuturor cererilor, astfel că sunt întâmpinate mari dificultăți în soluționarea celor peste 300.000 de cereri de redobândire a cetățeniei române înregistrate în baza de date a Secției consulare a României în Republica Moldova. Mai susține recurentul-pârât că a răspuns reclamantului cu respectarea termenului legal de 30 de zile, în raport cu posibilitățile obiective de soluționare a cererii, astfel că răspunsul nu cuprindea un refuz explicit, ci arăta condițiile concrete în care cererea urma să fie procesată, motiv pentru care nu sunt incidente prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) și i) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-pârât susține și că noțiunea de „termen rezonabil de soluționare a cererii” nu este reglementat de lege lata în legislația română, el regăsindu-se doar în jurisprudența CEDO și nu se aplică decât în privința solicitanților rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită. Sub acest aspect, se mai susține că, în jurisprudența CEDO (cauza Katte Klitsche de la Grange), s-au reținut că, „caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se determină în funcție de circumstanțele cauzele și ținând cont de … complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente”.

Totodată, recurentul-pârât susține că instanța în mod greșit a reținut că nu au fost aduse probe în dovedirea situației concrete a activității desfășurate în locația unică din Chișinău, întrucât nu puteau fi depuse la dosar cele peste 360.000 de cereri de intenție și că este de notorietate faptul că situația Secției consulare a Ambasadei României în Republica Moldova nu se mai regăsește la nicio altă secție din rețeaua misiunilor diplomatice române. Sub acest aspect, recurent-pârât arată că, potrivit art. 12 din Legea nr. 21/1991, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 147/2008, aprobată prin Legea nr. 171/2009, legiuitorul a stabilit că numărul maxim de cereri primite în intervalul de un an pentru fiecare oficiu consular nu poate depăși 30.000 de dosare.

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate în recurs și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente. Circumstanțele cauzei sunt, necontestat, în sensul că reclamantul B.V. s-a adresat la data de 27 februarie 2009 cu o primă cerere scrisă Ministerului Afacerilor Externe, solicitând transmiterea acesteia la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău pentru a depune actele necesare redobândirii cetățeniei române în condițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991. Pârâtul a răspuns reclamantului, prin adresa nr. G5-1/P/608 din 11 martie 2009 (fila 9 la dosarul de fond), în sensul că: „ Având în vedere numărul foarte mare de solicitări și ținând cont de spațiile limitate de care dispune ambasada pentru desfășurarea activității cu publicul, efectuarea unor programări este o necesitate obiectivă, având în vedere că un număr impresionant de persoane au depus cereri în anii anteriori.

În momentul în care cererea pe care o va depune domnul B. va intra în faza de procesare, ambasada va trimite invitația petentului, pentru ca acesta să se poată prezenta în vederea depunerii documentelor. Invitația va fi trimisă pe cale poștală, la adresa comunicată de către petent împreună cu lista actelor ce trebuie să constituie dosarul de redobândire a cetățeniei.” La data de 3 aprilie 2009, intimatul-reclamant a adresat recurentului-pârât o nouă petiție, solicitând înaintarea cererii la Ambasada României din Chișinău și primirea actelor necesare redobândirii române în termen de 30 de zile.

Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a învestit instanța cu o acțiune întemeiată pe refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea sa privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, să fie obligat pârâtul să stabilească data de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei române într-un termen scurt, rezonabil. În raport cu circumstanțele cauzei și obiectul acțiunii, instanța de recurs constată că în cauză există un refuz nejustificat al pârâtului, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, de a stabili data la care reclamantul poate depune cererea de redobândire a cetățeniei române, precum și faptul că , în speță, nu este vorba doar de refuzul de soluționare a unei cereri, ci chiar de refuzul de primire a cererii respective, persoanei reclamante refuzându-i-se un drept elementar, respectiv dreptul de petiționare.

În același sens, Înalta Curte mai reține și că reclamantul nu a solicitat soluționarea favorabilă a cererii de redobândire a cetățeniei române, ci doar stabilirea datei la care va putea depune cererea și documentele necesare în vederea redobândirii cetățeniei române. Conform principiului tempus regit actum , potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, modificat prin O.U.G. nr. 147/2008, forma în vigoare la data depunerii de către reclamant a celor două cereri: „Persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire sau de acordare întemeiată pe dispozițiile art. 10 alin. (1) și art. 10 1 , însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice ori oficiile consulare competente ale României.

Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie." Sub acest aspect, Înalta Curte reține că întemeiat Curtea de apel a apreciat că, față de data depunerii celor două cereri – 27 februarie 2009 și 3 aprilie 2009 – și data introducerii acțiunii – 8 septembrie 2009, respectiv data soluționării cauzei în fond – 9 februarie 2010 – a fost încălcat termenul rezonabil de soluționare a cererii reclamantului pentru stabilirea datei la care va fi invitat să depună cererea însoțită de documentele necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în condițiile art. 10 1 și art. 12 din Legea nr. 21/1991. Înalta Curte constată că nu pot fi primite criticile din recurs referitoare la faptul că noțiunea de „termen rezonabil” nu este reglementată în legislația națională sau că termenul rezonabil consacrat în jurisprudența CEDO s-ar aplica în anumite cazuri expres reglementate și exclusiv rezidenților din țara a cărei cetățenie o solicită.

Este adevărat că în Legea nr. 21/1991 nu prevede expressis verbis un termen legal sau un termen rezonabil de soluționare a cererilor de redobândire a cetățeniei române depuse conform art. 10 1 și art. 12 din lege, însă principiul termenului rezonabil este direct aplicabil în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, ca urmare a consacrării lui prin art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și în jurisprudența CEDO. Totodată, este de reținut faptul că și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în art. 41 – Dreptul la bună administrare, se prevede expres că „ Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii”.

De asemenea, la pct. II.5 din Recomandarea nr. (80) 2 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei privind exercitarea puterilor discreționare de către autoritățile administrative este menționat expres principiul fundamental conform căruia, în exercitarea puterii discreționare, autoritatea administrativă trebuie să adopte decizia într-un termen rezonabil. În consecință, este de la sine înțeles faptul că, în privința termenului rezonabil, deși acesta nu beneficiază de o reglementare expresă în materia dedusă judecății, conduita autorității administrative se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei. Astfel, în cauză, Curte reține că nici până la data soluționării prezentului recurs, pârâul nu a făcut dovada faptului că reclamantul ar fi fost invitat să depună documentele necesare pentru a beneficia efectiv de dreptul său întemeiat pe dispozițiile art. 10 1 din Legea nr. 21/1991 în vederea redobândirii cetățeniei române.

În ceea ce privește susținerile din recurs referitoare la faptul că atitudinea autorităților administrative nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât răspunsurile transmise reclamantului sunt în sensul că cererea va fi soluționată favorabil, Curtea le va respinge ca neîntemeiate. Sub acest aspect, din analiza răspunsurilor transmise reclamantului, Curtea constată că, într-adevăr, reclamantului i s-a răspuns favorabil în sensul că urmează a fi invitat să depună cererea și documentele necesare în vederea redobândirii cetățeniei române.

Totodată, se apreciază că faptul de a comunica petentului că urmează a fi invitat să depună documentația sine die – fără precizarea vreunui termen și fără menționarea unor criterii obiective în raport de care poate fi determinat cu exactitate un anumit termen – reprezintă în primul rând un refuz nejustificat de soluționare a cererii prin care se solicita chiar stabilirea unui termen rezonabil de depunere a actelor și, în al doilea rând, prin trecerea timpului, o situație de nerespectare a termenului rezonabil de soluționare a cererii respective.

Este adevărat că autoritatea publică și-a exprimat explicit voința în sensul soluționării favorabile a cererii de invitare a petentului să depună documentația, însă atâta timp cât soluționarea depinde exclusiv de voința autorității administrative, care, în speță, va soluționa cererea în raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor de intenție deja depuse, realizarea efectivă a dreptului de petițoinare al petentului este condiționată, în mod arbitrar, de către administrație. Este neîntemeiată și urmează a fi respinsă, pentru aceleași argumente, și susținerea din recurs referitoare la faptul că autoritatea și-a îndeplinit obligația ce îi revenea de a răspunde cererilor ce i-au fost adresate în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât simplul fapt de a răspunde în termenul legal nu pune instituția la adăpostul verificării de către instanță a legalității răspunsului.

Tot sub aspectul respectării principiului termenului rezonabil, Curtea reține că practica administrativă unanim acceptată este în sensul că cererile adresate unei autorități publice se înregistrează la data depunerii lor de către petenți, iar nu într-un interval de timp rezonabil. Aceasta întrucât autoritățile și instituțiile publice sunt învestite cu competență legală tocmai în scopul rezolvării cererilor ce le sunt adresate în procesul de executare în concret a legii, ele neavând posibilitatea legală de a amâna sau de a se deroba de realizarea atribuțiilor ce le revin și cu atât mai puțin de obligația primară și elementară ce le revine în activitatea de soluționare a petițiilor, și anume aceea de a primi și înregistra cererea.

La pronunțarea prezentei decizii, instanța are în vedere și practica judiciară anterioară în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul de față este nefondat, neexistând motive de modificare sau casare a sentinței recurate în sensul dispozițiilor art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, îl va respinge, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 725 din 9 februarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 octombrie 2010.