ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4422/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4422/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin sentința civilă

nr. 725 din 9 februarie 2010, Curtea

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis

în parte acțiunea formulată de reclamantul B.V., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe, l-a obligat pe pârât să primească cererea reclamantului de

redobândire a cetățeniei române în maxim 6 luni de la rămânerea irevocabilă a

hotărârii, a respins cererea având ca obiect daunele morale, ca neîntemeiată,

și l-a obligat pe pârât la plata sumei de 160 de lei, reprezentând cheltuieli

de judecată.

Pentru a pronunța această soluție,

Curtea de apel a reținut următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată,

reclamantul a arătat că la 27 februarie 2009 și, ulterior, la data de 03

aprilie 2009 s-a adresat pârâtului pentru a depune cererea de redobândire a

cetățeniei române, împreună cu actele necesare, dar Direcția Generală Afaceri

Consulare l-a invitat să aștepte pentru a depune cererea la o dată ulterioară

care nu a fost precizată, pe considerente ce țin de organizarea internă a

Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău.

În raport cu dispozițiile art. 10

1

alin. (1) și art. 12 din Legea nr. 21/1991 și ale art. 10 din Convenția

europeană asupra cetățeniei, ratificată prin Legea nr. 396/2002, precum și cu

principiu general al operativității activității administrative, statul avea

obligația de a analiza cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române

într-un termen rezonabil.

Cu privire la caracterul rezonabil

al termenului, analizat în funcție de situația concretă dedusă judecății,

instanța a reținut că aspectele invocate de pârât referitoare la numărul foarte

mare al cererilor și la spațiile limitate pentru primirea actelor nu pot

justifica refuzul de primire a cererii și a actelor necesare.

Totodată, a reținut instanța că,

față de dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea 21/1991, astfel cum a fost

completată prin Legea nr. 171/2009, pârâtul nu a făcut dovada numărului

cererilor înregistrate la oficiul consular și nici dovada adoptării și

respectării unui criteriu cronologic în invitarea solicitanților.

De asemenea, a reținut instanța că

pârâtul nu a adus probe cu privire la

situația concretă a activității desfășurate în locația unică

din Chișinău.

Dreptul suveran al statului român de

„a analiza aceste cereri raportat la condițiile obiective în care activitatea

în cauză se poate desfășura” invocat de pârât în întâmpinare a suferit limitări

prin chiar voința statului român care a ratificat această Convenție, fără a

formula rezerve cu privire la aplicarea art. 10.

În concluzie, Curtea de apel a

apreciat că refuzul pârâtului de a stabili o dată pentru primirea cererii la

aproape un an de la data exprimării voinței inițiale, având în vedere și timpul

necesar desfășurării celorlalte operațiuni necesare pentru analiza cererii, nu

este justificat.

Având în vedre situația de fapt

reținută și motivele invocate prin acțiune, Curtea a constatat că cererea de

obligare a pârâtului la plata despăgubirilor pentru daunele morale nu este

întemeiată, urmând a fi respinsă în consecință.

Împotriva acestei sentințe, pârâtul

Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, solicitând modificarea ei în

sensul respingerii acțiunii, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile

art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurentul-pârât a arătat că instanța de fond a apreciat în mod eronat

existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii reclamantului de a-i

fi primită cererea privind redobândirea cetățeniei române, deoarece cererea a

fost soluționată prin răspunsul în care au fost prezentate argumentele pentru

care nu a fost stabilită data de depunere a cererii, motiv pentru care, conduita

ministerului, prin Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău, nu poate fi încadrată în definiția legală a refuzului nejustificat, conținută în

art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Se susține că ministerul nu a negat

dreptul reclamantului de a depune cererea de redobândire a cetățeniei române,

ci a invocat existența unor motive obiective, exoneratoare de culpă

administrativă, constând în faptul că autoritățile române se află în

imposibilitatea de a-și asigura pe teritoriul Republicii Moldova spațiile

adecvate pentru preluarea și procesarea tuturor cererilor, astfel că sunt

întâmpinate mari dificultăți în soluționarea celor peste 300.000 de cereri de

redobândire a cetățeniei române înregistrate în baza de date a Secției

consulare a României în Republica Moldova.

Mai susține recurentul-pârât că a

răspuns reclamantului cu respectarea termenului legal de 30 de zile, în raport

cu posibilitățile obiective de soluționare a cererii, astfel că răspunsul nu

cuprindea un refuz explicit, ci arăta condițiile concrete în care cererea urma

să fie procesată, motiv pentru care nu sunt incidente prevederile art. 2 alin. (1)

lit. h) și i) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-pârât susține și că

noțiunea de „termen rezonabil de soluționare a cererii” nu este reglementat de

lege lata în legislația română, el regăsindu-se doar în jurisprudența CEDO și

nu se aplică decât în privința solicitanților rezidenți în țara a cărei

cetățenie o solicită. Sub acest aspect, se mai susține că, în jurisprudența

CEDO (cauza Katte Klitsche de la Grange), s-au reținut că, „caracterul

rezonabil al duratei unei proceduri se determină în funcție de circumstanțele

cauzele și ținând cont de … complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului

și cel al autorităților competente”.

Totodată, recurentul-pârât susține că

instanța în mod greșit a reținut că nu au fost aduse probe în dovedirea

situației concrete a activității desfășurate în locația unică din Chișinău,

întrucât nu puteau fi depuse la dosar cele peste 360.000 de cereri de intenție

și că este de notorietate faptul că situația Secției consulare a Ambasadei

României în Republica Moldova nu se mai regăsește la nicio altă secție din

rețeaua misiunilor diplomatice române. Sub acest aspect, recurent-pârât arată

că, potrivit art. 12 din Legea nr. 21/1991, astfel cum a fost modificat prin

O.U.G. nr. 147/2008, aprobată prin Legea nr. 171/2009, legiuitorul a stabilit

că numărul maxim de cereri primite în intervalul de un an pentru fiecare oficiu

consular nu poate depăși 30.000 de dosare.

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate în recurs și a prevederilor art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele

considerente.

Circumstanțele cauzei sunt,

necontestat, în sensul că reclamantul B.V. s-a adresat la data de 27 februarie 2009

cu o primă cerere scrisă Ministerului Afacerilor Externe, solicitând transmiterea

acesteia la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău pentru a depune actele necesare redobândirii cetățeniei române în condițiile art. 12

alin. (3) din Legea nr. 21/1991.

Pârâtul a răspuns reclamantului, prin

adresa nr. G5-1/P/608 din 11 martie 2009 (fila 9 la dosarul de fond), în sensul

că:

„

Având în vedere numărul foarte mare de solicitări și ținând

cont de spațiile limitate de care dispune ambasada pentru desfășurarea

activității cu publicul, efectuarea unor programări este o necesitate

obiectivă, având în vedere că un număr impresionant de persoane au depus cereri

în anii anteriori.

În momentul în care cererea pe care

o va depune domnul B. va intra în faza de procesare, ambasada va trimite

invitația petentului, pentru ca acesta să se poată prezenta în vederea

depunerii documentelor. Invitația va fi trimisă pe cale poștală, la adresa

comunicată de către petent împreună cu lista actelor ce trebuie să constituie

dosarul de redobândire a cetățeniei.”

La data de 3 aprilie 2009, intimatul-reclamant

a adresat recurentului-pârât o nouă petiție, solicitând înaintarea cererii la Ambasada României din Chișinău și primirea actelor necesare redobândirii române în termen de

30 de zile.

Înalta Curte reține că, prin cererea

de chemare în judecată, reclamantul a învestit instanța cu o acțiune întemeiată

pe refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea sa privind

stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei

române și, pe cale de consecință, să fie obligat pârâtul să stabilească data de

depunere a cererii de redobândire a cetățeniei române într-un termen scurt,

rezonabil.

În raport cu circumstanțele cauzei

și obiectul acțiunii, instanța de recurs constată că în cauză există un refuz

nejustificat al pârâtului, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004,

de a stabili data la care reclamantul poate depune cererea de redobândire a

cetățeniei române, precum și faptul că

, în speță, nu este vorba doar de refuzul de soluționare a

unei cereri, ci chiar de refuzul de primire a cererii respective, persoanei

reclamante refuzându-i-se un drept elementar, respectiv dreptul de petiționare.

În același sens, Înalta Curte mai reține

și că reclamantul nu a solicitat soluționarea favorabilă a cererii de

redobândire a cetățeniei române, ci doar stabilirea datei la care va putea

depune cererea și documentele necesare în vederea redobândirii cetățeniei

române.

Conform principiului

tempus regit

actum

, potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, modificat prin

O.U.G. nr. 147/2008, forma în vigoare la data depunerii de către reclamant a

celor două cereri:

„Persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate

pot depune cererea de redobândire sau de acordare întemeiată pe dispozițiile

art. 10 alin. (1) și art. 10

1

, însoțită de actele care dovedesc

îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice ori

oficiile consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată

Comisiei pentru cetățenie."

Sub acest aspect, Înalta Curte

reține că întemeiat Curtea de apel a apreciat că, față de data depunerii celor

două cereri – 27 februarie 2009 și 3 aprilie 2009 – și data introducerii

acțiunii – 8 septembrie 2009, respectiv data soluționării cauzei în fond – 9

februarie 2010 – a fost încălcat termenul rezonabil de soluționare a cererii

reclamantului pentru stabilirea datei la care va fi invitat să depună cererea

însoțită de documentele necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în condițiile

art. 10

1

și art. 12 din Legea nr. 21/1991.

Înalta Curte constată că nu pot fi

primite criticile din recurs referitoare la faptul că noțiunea de „termen

rezonabil” nu este reglementată în legislația națională sau că termenul

rezonabil consacrat în jurisprudența CEDO s-ar aplica în anumite cazuri expres

reglementate și exclusiv rezidenților din țara a cărei cetățenie o solicită.

Este adevărat că în Legea nr. 21/1991

nu prevede

expressis verbis

un termen legal sau un termen rezonabil de

soluționare a cererilor de redobândire a cetățeniei române depuse conform art. 10

1

și art. 12 din lege, însă principiul termenului rezonabil este direct aplicabil

în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, ca urmare a

consacrării lui prin art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum

și în jurisprudența CEDO.

Totodată, este de reținut faptul că

și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în art. 41 – Dreptul

la bună administrare, se prevede expres că „

Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește

problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen

rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor

Uniunii”.

De asemenea, la pct. II.5 din

Recomandarea nr. (80) 2 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei

privind exercitarea puterilor discreționare de către autoritățile

administrative este menționat expres principiul fundamental conform căruia, în

exercitarea puterii discreționare, autoritatea administrativă trebuie să adopte

decizia într-un termen rezonabil.

În consecință, este de la sine

înțeles faptul că, în privința termenului rezonabil, deși acesta nu beneficiază

de o reglementare expresă în materia dedusă judecății, conduita autorității

administrative se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei.

Astfel, în cauză, Curte reține că

nici până la data soluționării prezentului recurs, pârâul nu a făcut dovada

faptului că reclamantul ar fi fost invitat să depună documentele necesare

pentru a beneficia efectiv de dreptul său întemeiat pe dispozițiile art. 10

1

din Legea nr. 21/1991 în vederea redobândirii cetățeniei române.

În ceea ce privește susținerile din

recurs referitoare la faptul că atitudinea autorităților administrative nu

reprezintă un refuz nejustificat în sensul

art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât

răspunsurile transmise reclamantului sunt în sensul că cererea va fi

soluționată favorabil, Curtea le va respinge ca neîntemeiate.

Sub acest aspect, din analiza

răspunsurilor transmise reclamantului, Curtea constată că, într-adevăr,

reclamantului i s-a răspuns favorabil în sensul că urmează a fi invitat să

depună cererea și documentele necesare în vederea redobândirii cetățeniei

române.

Totodată, se apreciază că faptul de

a comunica petentului că urmează a fi invitat să depună documentația sine die –

fără precizarea vreunui termen și fără menționarea unor criterii obiective în

raport de care poate fi determinat cu exactitate un anumit termen – reprezintă

în primul rând un refuz nejustificat de soluționare a cererii prin care se

solicita chiar stabilirea unui termen rezonabil de depunere a actelor și, în al

doilea rând, prin trecerea timpului, o situație de nerespectare a termenului

rezonabil de soluționare a cererii respective.

Este adevărat că autoritatea publică

și-a exprimat explicit voința în sensul soluționării favorabile a cererii de

invitare a petentului să depună documentația, însă atâta timp cât soluționarea

depinde exclusiv de voința autorității administrative, care, în speță, va

soluționa cererea în raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor

de intenție deja depuse, realizarea efectivă a dreptului de petițoinare al petentului

este condiționată, în mod arbitrar, de către administrație.

Este neîntemeiată și urmează a fi

respinsă, pentru aceleași argumente, și susținerea din recurs referitoare la

faptul că autoritatea și-a îndeplinit obligația ce îi revenea de a răspunde

cererilor ce i-au fost adresate în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2

alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât simplul fapt de a răspunde

în termenul legal nu pune instituția la adăpostul verificării de către instanță

a legalității răspunsului.

Tot sub aspectul respectării

principiului termenului rezonabil, Curtea reține că practica administrativă

unanim acceptată este în sensul că cererile adresate unei autorități publice se

înregistrează la data depunerii lor de către petenți, iar nu într-un interval

de timp rezonabil. Aceasta întrucât autoritățile și instituțiile publice sunt

învestite cu competență legală tocmai în scopul rezolvării cererilor ce le sunt

adresate în procesul de executare în concret a legii, ele neavând posibilitatea

legală de a amâna sau de a se deroba de realizarea atribuțiilor ce le revin și

cu atât mai puțin de obligația primară și elementară ce le revine în

activitatea de soluționare a petițiilor, și anume aceea de a primi și

înregistra cererea.

La pronunțarea prezentei decizii,

instanța are în vedere și practica judiciară anterioară în materie a Înaltei

Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

În raport de toate aceste

considerente, Înalta Curte constată că recursul de față este nefondat,

neexistând motive de modificare sau casare a sentinței recurate în sensul

dispozițiilor art. 304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ., astfel

încât, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. și art. 20 din Legea

nr. 554/2004, îl va respinge, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Ministerul

Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 725 din 9 februarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 19 octombrie 2010.