ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3495/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3495/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si fiscal,

la data de 14 iulie 2009, sub nr. 6620/2/2009, reclamanții B.G., D.N., M.A., B.A.,

M.E., C.V., A.I., T.A., R.M., I.M., C.A., I.T., C.P., F.M.G., D.N.D., C.L.C., S.B.R.P.,

D.M., D.E., E.I., V.M., E.L.M., V.E.C., L.A.M., P.I.M., G.M., M.V.D.,

judecători, personal auxiliar si conex în cadrul Judecătoriei Oltenița, prin

reprezentant desemnat B.G., au chemat in judecata pe paratul Ministerul

Justiției si Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va

pronunța sa se dispună suspendarea executării adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009

emisă de pârât până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea cererii s-a arătat că

prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca „începând cu data de 10

iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a

include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Aceasta

modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri

executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din

sectorul bugetar.”

S-a arătat de către reclamanți că

adresa contestata reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1)

lit. c ) din Legea nr. 554/2004 și, de asemenea, că este îndeplinită cerința

cazului bine justificat și condiția pagubei iminente.

Prin adresa contestata, au arătat reclamanții,

s-a dispus în mod retroactiv acordarea drepturilor salariale fără a fi inclus și

sporul de 50 %.

Este îndeplinita și condiția pagubei

iminente, astfel cum este definita de art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, ca

prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, efectele

adresei contestate având aplicabilitate directa asupra indemnizațiilor judecătorilor.

Au considerat reclamanții că, având în

vedere atitudinea M.J.L.C. față de celelalte drepturi salariale neonorate

constatate prin sentințe executorii și pentru care s-a dispus plata eșalonată

prin acte normative modificate ulterior și declarate chiar neconstituționale, nu

s-ar putea oferi argumentul că sumele de bani vor putea fi acordate conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, tocmai pentru faptul că nu intră

sub incidența prevederilor acestui act normativ și în momentul de față nu există

nici o certitudine că pârâtul își va respecta obligațiile care îi revin în

calitate de ordonator principal de credite și de autoritate publica.

S-a mai arătat

că în carnetele de muncă ale reclamanților au fost efectuate

mențiuni referitoare la acordarea

sporului de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică și pe viitor,

urmare a existenței unor hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, a

căror executare silită a început, așadar un drept salarial menționat în cartea

de muncă nu mai poate forma obiectul unei suspendări în formă dată de O.U.G. nr.

71/2009.

În fine, au arătat reclamanții,

această împrejurare este de natură să aducă atingere art. 1 din Protocolul 1 al

C.E.D.O., în sensul ca aceștia au înțeles să presteze activitatea de magistrat

în luna iunie 2009 fiind îndreptățiți a spera că indemnizația acordată cuprinde

și sporul de 50 % de suprasolicitare neuropsihică, însă după încheierea lunii

și, deci, după prestarea activității pe luna precedentă, au fost informați că

drepturile salariale vor fi acordate la un nivel mult inferior.

Prin întâmpinarea formulată,

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a invocat excepția

inadmisibilității cererii, întrucât adresa a cărei suspendare se solicită nu

are natura unui act administrativ în definiția dată de legiuitor prin art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă o simplă operațiune de

încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, iar nu o

manifestare de voință a pârâtului susceptibilă a da naștere, modifica sau

stinge raporturi juridice prin ea, însăși.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3605 din 30

octombrie 2009, a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de

Ministerul Justiției. A admis acțiunea formulată de reclamanții B.G., D.N., M.A.,

B.A., M.E., C.V., A.I., T.A., R.M., I.M., C.A., I.T., C.P., F.M.G., D.N.D., C.L.C.,

S.B.R.P., D.M., E.I., V.M., E.L.M., V.E.C., L.A.M., P.I.M., G.M. și M.V.D. A

suspendat executarea actului administrativ reprezentat de adresa nr. 76602 din

3 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a hotărî astfel, prima

instanță a reținut următoarele considerente:

Cu privire la excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de pârât, s-a considerat că este

neîntemeiată întrucât adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 prin conținutul ei

produce efecte juridice în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite

reclamanților și intervenienților, în sensul diminuării acestora.

Pe fondul cererii de suspendare s-a

reținut că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, respectiv existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube

iminente.

Astfel, reprezintă o îndoială

puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ

contestat, împrejurarea că acesta retroactivează, având incidență asupra

drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși a

fost emis la data de 03 iulie 2009.

De asemenea, prin sentința civila nr.

1750 din 24 aprilie 2009, pronunțata de Curtea de Apel București, secția de

contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă

prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios

administrativ și fiscal, nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendata

executarea Ordinelor nr. 1163/2009 și nr. 1165/2009, emise de paratul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, cu consecința rămânerii în

vigoare a Ordinului nr. 768/2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea nr.

50/1996, astfel cum a fost interpretat conform Deciziei secțiilor unite ale

Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 21/2008.

Întrucât Ordinul nr. 768/2009 nu are

în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a unor hotărâri

judecătorești, ci are în vedere aplicarea dispozițiilor instituite de art. 47

din Legea nr. 50/1996, dispoziții care nu au fost modificate sau suspendate,

iar O.U.G. nr. 71/2009 privește plata unor sume prevăzute în titluri executorii

având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul

bugetar, invocarea acestui act normativ în motivarea adresei nr. 76602 din 03

iulie 2009 creează o îndoială puternică în privința legalității adresei nr. 76602/2009

emisă de pârât.

De asemenea, potrivit art. 74 alin. (2)

din Legea nr. 303/2004, drepturile salariale ale magistraților nu pot fi

suspendate sau diminuate decât în condițiile și în cazurile prezentei legi.

Prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009

drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50 % pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, au fost

diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților și

intervenienților, care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea

patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activității de

magistrat în luna iunie 2009.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, care

a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în

principal, și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

adresa contestată nu constituie un

act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

În speță, nu este întrunită condiția

cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a

acestui act. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004

prin „cazuri bine justificate se înțeleg împrejurările legate de starea de fapt

și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ. Or, O.U.G. nr. 71/2009 este un act normativ

în vigoare, adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care la acest

moment se bucură de o prezumție de legalitate.

În cauză nu este îndeplinită nici

condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile

salariale ce li se cuvin.

Instanța de fond nu a avut în vedere

lipsa de interes a acțiunii reclamanților având în vedere că efectele adresei nr.

76602 din 3 iulie 2009 au fost suspendate.

Analizând sentința atacată în raport

cu motivele de recurs formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei

nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal

anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c)

din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral, cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi

primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între judecători, personalul din justiție și stat: mai

precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru

activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în

cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar

și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit

faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea

actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal - juridic,

el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice, aparent valabile, cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie

să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport cu

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza

faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de

instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor

administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș)

din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de control

judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de

diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

magistrați și stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte,

în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20

și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției împotriva sentinței

civile nr. 3605 din 30 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII

a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 30 iunie 2010.