ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3495/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si fiscal, la data de 14 iulie 2009, sub nr. 6620/2/2009, reclamanții B.G., D.N., M.A., B.A., M.E., C.V., A.I., T.A., R.M., I.M., C.A., I.T., C.P., F.M.G., D.N.D., C.L.C., S.B.R.P., D.M., D.E., E.I., V.M., E.L.M., V.E.C., L.A.M., P.I.M., G.M., M.V.D., judecători, personal auxiliar si conex în cadrul Judecătoriei Oltenița, prin reprezentant desemnat B.G., au chemat in judecata pe paratul Ministerul Justiției si Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța sa se dispună suspendarea executării adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea cererii s-a arătat că prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca „începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Aceasta modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.” S-a arătat de către reclamanți că adresa contestata reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c ) din Legea nr. 554/2004 și, de asemenea, că este îndeplinită cerința cazului bine justificat și condiția pagubei iminente.

Prin adresa contestata, au arătat reclamanții, s-a dispus în mod retroactiv acordarea drepturilor salariale fără a fi inclus și sporul de 50 %. Este îndeplinita și condiția pagubei iminente, astfel cum este definita de art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, ca prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, efectele adresei contestate având aplicabilitate directa asupra indemnizațiilor judecătorilor. Au considerat reclamanții că, având în vedere atitudinea M.J.L.C. față de celelalte drepturi salariale neonorate constatate prin sentințe executorii și pentru care s-a dispus plata eșalonată prin acte normative modificate ulterior și declarate chiar neconstituționale, nu s-ar putea oferi argumentul că sumele de bani vor putea fi acordate conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009, tocmai pentru faptul că nu intră sub incidența prevederilor acestui act normativ și în momentul de față nu există nici o certitudine că pârâtul își va respecta obligațiile care îi revin în calitate de ordonator principal de credite și de autoritate publica. S-a mai arătat că în carnetele de muncă ale reclamanților au fost efectuate mențiuni referitoare la acordarea sporului de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică și pe viitor, urmare a existenței unor hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, a căror executare silită a început, așadar un drept salarial menționat în cartea de muncă nu mai poate forma obiectul unei suspendări în formă dată de O.U.G. nr. 71/2009.

În fine, au arătat reclamanții, această împrejurare este de natură să aducă atingere art. 1 din Protocolul 1 al C.E.D.O., în sensul ca aceștia au înțeles să presteze activitatea de magistrat în luna iunie 2009 fiind îndreptățiți a spera că indemnizația acordată cuprinde și sporul de 50 % de suprasolicitare neuropsihică, însă după încheierea lunii și, deci, după prestarea activității pe luna precedentă, au fost informați că drepturile salariale vor fi acordate la un nivel mult inferior.

Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a invocat excepția inadmisibilității cererii, întrucât adresa a cărei suspendare se solicită nu are natura unui act administrativ în definiția dată de legiuitor prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, iar nu o manifestare de voință a pârâtului susceptibilă a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice prin ea, însăși. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3605 din 30 octombrie 2009, a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de Ministerul Justiției.

A admis acțiunea formulată de reclamanții B.G., D.N., M.A., B.A., M.E., C.V., A.I., T.A., R.M., I.M., C.A., I.T., C.P., F.M.G., D.N.D., C.L.C., S.B.R.P., D.M., E.I., V.M., E.L.M., V.E.C., L.A.M., P.I.M., G.M. și M.V.D. A suspendat executarea actului administrativ reprezentat de adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele considerente: Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârât, s-a considerat că este neîntemeiată întrucât adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 prin conținutul ei produce efecte juridice în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite reclamanților și intervenienților, în sensul diminuării acestora.

Pe fondul cererii de suspendare s-a reținut că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Astfel, reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat, împrejurarea că acesta retroactivează, având incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși a fost emis la data de 03 iulie 2009. De asemenea, prin sentința civila nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunțata de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendata executarea Ordinelor nr. 1163/2009 și nr. 1165/2009, emise de paratul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, cu consecința rămânerii în vigoare a Ordinului nr. 768/2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform Deciziei secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 21/2008.

Întrucât Ordinul nr. 768/2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a unor hotărâri judecătorești, ci are în vedere aplicarea dispozițiilor instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996, dispoziții care nu au fost modificate sau suspendate, iar O.U.G. nr. 71/2009 privește plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, invocarea acestui act normativ în motivarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 creează o îndoială puternică în privința legalității adresei nr. 76602/2009 emisă de pârât. De asemenea, potrivit art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, drepturile salariale ale magistraților nu pot fi suspendate sau diminuate decât în condițiile și în cazurile prezentei legi.

Prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților și intervenienților, care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activității de magistrat în luna iunie 2009. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, care a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. În speță, nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 prin „cazuri bine justificate se înțeleg împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Or, O.U.G. nr. 71/2009 este un act normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care la acest moment se bucură de o prezumție de legalitate. În cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin. Instanța de fond nu a avut în vedere lipsa de interes a acțiunii reclamanților având în vedere că efectele adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 au fost suspendate. Analizând sentința atacată în raport cu motivele de recurs formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral, cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători, personalul din justiție și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal - juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice, aparent valabile, cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport cu următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 3605 din 30 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 iunie 2010.