ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2176/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 3468 din 23 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții S.V. și L.V., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a constatat refuzul nejustificat al pârâtului de soluționare a cererilor reclamanților privind primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și l-a obligat pe pârât să primească cererile reclamanților de redobândire a cetățeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, a respins cererea reclamanților privind plata daunelor morale, ca neîntemeiată, și l-a obligat pe pârât la plata sumei de 754,3 lei cheltuieli de judecată către reclamanți.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: Reclamanții s-au adresat Secției Consulare a Ambasadei României din Chișinău la data de 14 septembrie 2006, respectiv 18 septembrie 2006, prezentându-se în cursul aceleiași luni personal pentru a solicita, în temeiul art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, primirea cererii de redobândire a cetățeniei române însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege depune cererile, iar la data de la data de 30 martie 2009 s-au adresat Ministerului Afacerilor Externe solicitând expedierea prin poștă a cererilor lor. În raport cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, ale Legii cetățeniei române, nr. 21/1991 și în considerarea principiului termenului rezonabil, Curtea de Apel a reținut că este nejustificat refuzul pârâtului de a primi cererile reclamanților de redobândire a cetățeniei române.

Respingând capătul de cerere referitor la acordarea daunelor morale, Curtea de apel a reținut că pârâtul a fost împiedicat din motive obiective să își îndeplinească obligația prevăzută de lege. Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat că instanța de fond a apreciat în mod eronat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii reclamanților de a le fi primite cererile privind redobândirea cetățeniei române, deoarece conduita Ministerului Afacerilor Externe, prin secția consulară a Ambasadei României la Chișinău, nu poate fi încadrată în definiția legală a refuzului nejustificat, conținută în art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, astfel că în lipsa culpei administrative, ministerul nu poate fi obligat la rezolvarea cererilor reclamanților.

Sub acest aspect, se susține că nu este indicat un temei legal pentru stabilirea unei ordini cronologice de soluționare a cererilor, astfel că nu se poate reține existența unui refuz nejustificat, iar răspunsul primit de petenți nu încorpora un refuz de soluționare a cererii, fiind arătate doar condițiile concrete în care cererea urma să fie procesată, răspunsul fiind dat cu respectarea termenului legal de 30 de zile. Susține recurentul-pârât că în activitatea de primire și soluționare a cererilor de redobândire a cetățeniei române, ministerul este condiționat de motive obiective, exoneratoare de răspundere, având în vedere că își desfășoară activitatea în afara teritoriului României și nu își poate dimensiona în mod corespunzător structura administrativă, în condițiile în care în perioada anterioară au fost înregistrate peste 300.000 de solicitări similare.

Susține recurentul-pârât că putea judecătorească nu se poate substitui puterii executive și astfel să stabilească termenele în care să primească cererile de redobândire a cetățeniei române. Mai susține recurentul-pârât că noțiunea de „termen rezonabil de soluționare a cererii” nu este reglementat în legislația românească, el regăsindu-se doar în jurisprudența C.E.D.O. și nu se aplică decât în privința solicitanților rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită. Sub acest aspect, se mai susține că jurisprudența C.E.D.O. (cauza Katte Klitsche de la Grange) este în sensul următor: „caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se determină în funcție de circumstanțele cauzele și ținând cont de (…) complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente”, iar în sistemul de drept românesc este inacceptabil ca instanța să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.

Recurentul-pârât mai arată că au fost promovate măsuri de reglementare a situației prin Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009, care a modificat și completat Legea nr. 21/1991, pentru deblocarea impasului real în care a ajuns secția consulară a Ambasadei României la Chișinău. Analizând recursul prin prisma motivelor invocate și a prevederilor art. 304 1 C.proC. civ., Înalta Curte constată că este nefondat, pentru următoarele considerente. Circumstanțele cauzei sunt de necontestat, în sensul că reclamanții s-au prezentat la secția consulară a Ambasadei României la Chișinău în cursul lunii septembrie 2006 pentru a depune actele necesare redobândirii cetățeniei române în condițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, când li s-a comunicat să formuleze cerere scrisă de programare pentru a fi invitat să depună documentația, iar la data de 30 martie 2009 au revenit cu aceeași solicitare la Ministerul Afacerilor Externe.

Ministerul Afacerilor Externe i-a răspuns prin adresa din 6 aprilie 2009 (dosarul de fond) în sensul că: „Având în vedere numărul foarte mare de solicitări și ținând cont de spațiile limitate de care dispune ambasada pentru desfășurarea activității cu publicul, efectuarea unor programări este o necesitate obiectivă, având în vedere că un număr impresionant de persoane au depus cereri în anii anteriori. În momentul în care cererile pe care le vor depune domnii S.V. și L.V. vor intra în faza de procesare, ambasada va trimite invitațiile petenților, pentru ca aceștia să se poată prezenta în vederea depunerii documentelor.

Invitațiile vor fi transmise pe cale poștală (…) împreună cu lista actelor ce trebuie să constituie dosarul de redobândire a cetățeniei.” Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au învestit instanța cu o acțiune întemeiată pe refuzul nejustificat al pârâtului de a le soluționa cererile privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, să fie obligat pârâtul să stabilească data de depunere a cererilor de redobândire a cetățeniei române într-un termen scurt, rezonabil.

În raport cu circumstanțele cauzei și obiectul acțiunii, instanța de recurs constată că întemeiat a reținut instanța de fond că în cauză există un refuz nejustificat al pârâtului de a stabili data la care reclamanții pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, astfel că, în speță, nu este vorba doar de refuzul de soluționare a unei cereri, ci chiar de refuzul de primire a cererii respective, persoanelor reclamante refuzându-li-se astfel un drept elementar, respectiv dreptul de petiționare. Conform principiului tempus regit actum, potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, modificat prin O.U.G.

nr. 147/2008, forma în vigoare la data depunerii de către reclamanți a celor două cereri: „Persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire sau de acordare întemeiată pe dispozițiile art. 10 alin. (1) și art. 101, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice ori oficiile consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie”. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că întemeiat Curtea de Apel a apreciat că, față de data cererilor – 14 și 18 septembrie 2006 și 30 martie 2009 – și data soluționării cauzei în fond – 23 octombrie 2009 – a fost încălcat termenul rezonabil de soluționare a cererilor reclamanților pentru stabilirea datei la care vor fi invitați să depună cererea însoțită de documentele necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în condițiile art. 101 și art. 12 din Legea nr. 21/1991.

Mai mult decât atât, se constată că nici până la data soluționării prezentului recurs – 28 aprilie 2010 – intimații-reclamanți nu au fost invitați să depună cererile însoțite de documentele necesare pentru redobândirea cetățeniei române. Criticile din recurs referitoare la noțiunea de „termen rezonabil” sunt neîntemeiate. Sub acest aspect, se reține că, deși Legea nr. 21/1991 nu prevede expres un termen legal sau termenul rezonabil de soluționare a cererilor de redobândire a cetățeniei române depuse conform art. 101 și art. 12 din lege, principiul termenului rezonabil este direct aplicabil în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, ca urmare a consacrării lui prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și în jurisprudența C.E.D.O.

De asemenea, art. 41 – Dreptul la bună administrare din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevede expres că „Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii”. În același sens, la pct. II.5 din Recomandarea Comitetului de miniștri al Consiliului Europei privind exercitarea puterilor discreționare de către autoritățile administrative este menționat expres principiul fundamental conform căruia, în exercitarea puterii discreționare, autoritatea administrativă trebuie să adopte decizia într-un termen rezonabil.

În consecință, este de înțeles faptul că, în privința termenului rezonabil, deși acesta nu beneficiază de o reglementare expresă în materia dedusă judecății, conduita autorității administrative este supusă acestei exigențe a cărei respectare se apreciază, într-adevăr, în funcție de circumstanțele cauzei. În speță, Înalta Curte constată că la peste 3 ani și jumătate de la data formulării primelor cereri (14 și 18 septembrie 2006) nu a fost încă stabilită data la care reclamanții urmează a fi invitați să depună documentele necesare pentru a beneficia efectiv de dreptul întemeiat pe dispozițiile art. 101 din Legea nr. 21/1991, astfel că instanța de fond întemeiat a apreciat că pârâtul nu a soluționat cererile respective într-un termen rezonabil.

Susținerile din recurs referitoare la faptul că atitudinea autorităților administrative nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât răspunsurile au fost transmise reclamanților cu respectarea termenului legal de 30 de zile și sunt în sensul că cererile vor fi soluționate favorabil, sunt de asemenea neîntemeiate. Sub acest aspect, Curtea constată că, într-adevăr, reclamanților li s-a răspuns în termen și favorabil în sensul că urmează a fi invitați să depună cererile și documentele necesare în vederea redobândirii cetățeniei române.

Este adevărat că autoritatea publică și-a exprimat explicit voința în sensul soluționării favorabile a cererilor de invitare a petenților să depună documentația, însă atâta timp cât soluționarea depinde exclusiv de voința autorității administrative, care, în speță, va soluționa cererile în raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor de intenție deja depuse, realizarea efectivă a dreptului de petiționare al numiților S.V. și L.V. este condiționată, în mod arbitrar, de către administrație. Astfel, Curtea reține că faptul de a comunica petenților că urmează a fi invitați să depună documentația sine die – fără precizarea vreunui termen și fără menționarea unor criterii obiective în raport de care poate fi determinat cu exactitate un anumit termen – reprezintă în sine un refuz nejustificat de soluționare a cererilor prin care se solicita stabilirea termenului de depunere a actelor, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Curtea reține că este neîntemeiată și urmează a fi respinsă, pentru aceleași argumente, și susținerea din recurs referitoare la faptul că autoritatea și-a îndeplinit obligația de a răspunde petenților în sensul prezentării condițiilor concrete în care urmează a-i fi soluționată cererea, întrucât simplul fapt de a răspunde în termenul legal nu pune instituția la adăpostul verificării de către instanță a legalității răspunsului. Tot sub aspectul respectării principiului termenului rezonabil, Curtea reține că practica administrativă este în sensul că cererile adresate unei instituții publice se înregistrează la data depunerii lor de către petenți, iar nu la un moment dat ce va fi comunicat ulterior, întrucât în raport cu data înregistrării petiției se apreciază, în funcție de circumstanțele cauzei, respectarea principiului termenului rezonabil.

Aceasta întrucât instituțiile publice sunt învestite cu competență legală tocmai în scopul rezolvării cererilor ce le sunt adresate în procesul de executare în concret a legii și nu au posibilitatea legală de a amâna sau de a se deroba de realizarea atribuțiilor ce le revin și, cu atât mai puțin, de obligația elementară de a primi și înregistra o cerere la data depunerii acesteia de către petent. Este neîntemeiată susținerea din recurs referitoare la faptul că autoritatea judecătorească nu are competența de a stabili termenul în care autoritatea publică a fost obligată, prin sentința recurată, să primească cererile reclamanților, întrucât instanța de fond nu a făcut altceva decât să soluționeze capătul de cerere cu care a fost învestită în exercitarea competenței legale ce îi revine potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La pronunțarea prezentei decizii, instanța are în vedere și practica judiciară anterioară în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție. În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul de față este nefondat, neexistând motive de modificare sau casare a sentinței recurate în sensul dispozițiilor art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, îl va respinge, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 3468 din 23 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 aprilie 2010.