Decizia nr. 2723/2010 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 18 decembrie 2008, reclamanta SC M.T. SRL Oradea a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Educației, Cercetării și Inovării și Agenția Romană de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar București - A.R.A.C.I.P., solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea hotărârii Consiliului A.R.A.C.I.P. nr. 8 din 28 iulie 2008 prin care s-a propus ridicarea autorizației de funcționare provizorie a SC M.T. SRL Oradea pentru unitatea de învățământ preuniversitar particular L.P.G. și a Ordinului Ministrului Educației Cercetării și Inovării nr. 5366 din 18 septembrie 2008. În motivarea acțiunii s-a arătat că în luna iulie 2008 membrii unei comisii A.R.A.C.I.P. s-au deplasat la unitatea de învățământ a reclamantei și au efectuat un control privind respectarea standardelor de calitate în ceea ce privește unitatea furnizoare de educație - L.P.G. În urma acestui control s-a constatat că unitatea furnizoare de educație nu respectă standardele de calitate astfel că a fost emisă hotărârea nr. 8 din 28 iulie 2008 prin care s-a propus ridicarea autorizației provizorii de funcționare. În mod greșit s-a ajuns la această constatare, a susținut reclamanta întrucât, în unitatea școlară aparținând acesteia activitatea se desfășoară la un nivel mult superior standardelor minime de calitate impuse de lege pentru o autorizare provizorie și acreditare iar părinții elevilor sunt extrem de mulțumiți de nivelul de pregătire al copiilor lor. Reclamanta a mai învederat că hotărârea A.R.A.C.I.P. și ordinul ministrului sunt nelegale deoarece nu au respectat procedura specială instituită de legiuitor în aceste situații și anume de a informa ministerul, care într-o primă fază trebuia să avertizeze organizația furnizoare de educație și să acorde un termen de un an pentru aducerea activității educaționale cel puțin la nivelul standardelor naționale, urmând în continuare după trecerea acelui an, alte evaluări, așa cum rezultă din prevederile art. 23 alin. (3) din H.G. nr. 22/2007 coroborat cu art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005. În cauză însă nimeni nu a mai fost informat și nici nu a fost avertizat ci, cu ignorarea procedurilor prealabile instituite de legiuitor, reclamantei i-a fost comunicat direct ordinul ministrului care, pe baza propunerii A.R.A.C.I.P., a decis ridicarea autorizației de funcționare provizorie, măsură care este nelegală. Prin întâmpinarea formulată în cauză, Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la capătul de cerere vizând anularea adresei nr. 2202/2008, prin care s-a respins contestația formulată împotriva hotărârii consiliului A.R.A.C.I.P. nr. 8 din 28 iulie 2008 deoarece în conformitate cu prevederile art. 2 din H.G. nr. 1258 din 18 octombrie 2005, A.R.A.C.I.P. este instituția abilitată de lege să efectueze evaluarea externă a calității educației realizate de instituțiile de învățământ preuniversitar. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii arătându-se că în urma evaluării externe efectuată la unitatea de învățământ, L.P.G. din Oradea, de către o comisie de experți A.R.A.C.I.P., s-au constatat mai multe nereguli în sensul că nu erau îndeplinite o serie de standarde prevăzute expres de H.G. nr. 22/2007. Cu privire la susținerea reclamantei potrivit căreia au fost încălcate prevederile art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005 pârâta a susținut că reclamantei nu-i sunt aplicabile aceste dispoziții deoarece reclamanta se află în proces de monitorizare fiind autorizată să funcționeze provizoriu, neavând statutul de unitate acreditată. Standardele de referință și indicatorii de performanță pentru evaluarea calității educației în învățământul preuniversitar (standarde de calitate) se află la momentul actual, în fază de proiect, urmând a se aproba prin hotărâre a guvernului. La momentul desfășurării vizitei de monitorizare și control la unitatea de învățământ a reclamantei nu se putea verifica îndeplinirea/neîndeplinirea standardelor sus menționate care, la momentul actual, nu sunt în vigoare. Prin întâmpinarea depusă la dosar de către A.R.A.C.I.P. s-a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată pe motiv că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 din Legea contenciosului administrativ care să-i permită reclamantului introducerea acțiunii în contencios administrativ, neputând fi pusă în discuție existența unui refuz nejustificat din partea A.R.A.C.I.P. sau vătămarea unui drept sau interes a reclamantului, în condițiile în care în urma unui control desfășurat în perioada 14-16 iulie 2008 la unitatea de învățământ a reclamantei s-au constatat abateri grave atât de la legislația specială în domeniul calității educației cât și de la legislația generală în domeniul educației și învățământului.

Soluția primei instanțe Curtea de Apel Oradea, secția comercială de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 184/CA/2009 din 12 octombrie 2009 a respins excepția lipsei calității procesuale invocată de Ministerul Educației Cercetării Tineretului și Sportului și totodată a admis acțiunea formulată de SC M.T. SRL Oradea și a anulat parțial hotărârea nr. 8 din 28 iulie 2008 a A.R.A.C.I.P. cu privire la propunerea de ridicare a autorizației de funcționare provizorie a L.P.G. Prin aceeași sentință a fost anulat și ordinul nr. 5366 din 18 septembrie 2008 emis de Ministerul Educației, Cercetării și Inovării (în prezent Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului). Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut în esență următoarele: În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Educației, Cercetării și Inovării instanța a respins-o având în vedere că în cauză s-a solicitat anularea unui ordin emis de acest minister iar pentru capătul de cerere privind anularea hotărârii A.R.A.C.I.P. a fost introdusă în cauză această agenție în calitate de pârâtă. Pe fondul cererii s-a reținut că prin Hotărârea A.R.A.C.I.P. nr. 8 din 28 iulie 2008 s-a propus ridicarea autorizației de funcționare provizorie pentru unitatea de învățământ particular prevăzută în anexa 4 din hotărâre, respectiv a L.P.G., persoana juridică inițiatoare fiind reclamanta. În baza acestei hotărâri, prin Ordinul nr. 5366 din 18 septembrie 2008 Ministerul Educației, Cercetării și Inovării a dispus ridicarea autorizației de funcționare provizorie a SC M.T. SRL Oradea pentru unitatea de învățământ preuniversitar particular L.P.G. Oradea pentru nivelul de învățământ „liceal", profilul „real", specializarea matematică-informatică, respectiv profilul „servicii", calificarea profesională „turism și alimentație publică", reținându-se totodată că unitatea de învățământ nu mai are dreptul de a școlariza elevi începând cu anul școlar 2008-2009, persoanele școlarizate la nivelul de învățământ și specializările menționate urmând a fi transferate la alte unități de învățământ. La baza acestor acte administrative au stat datele consemnate în Raportul de evaluare externă înregistrat la A.R.A.C.I.P. cu nr. 1722 din 21 iulie 2008, date din care a rezultat că la L.P.G. Oradea nu erau îndeplinite o serie de standarde prevăzute expres de H.G. nr. 22/2007. Prima instanță a făcut referiri exprese la o serie de prevederi legale al căror conținut a fost redat, ca fiind necesar și relevant. Astfel, potrivit art. 17 din H.G. nr. 22/2007 „Pe perioada de funcționare provizorie unitățile de învățământ autorizate trebuie sa respecte standardele si criteriile care au stat la baza autorizării, sub sancțiunea ridicării autorizației de funcționare provizorie." Potrivit art. 23 din același act normativ: ,, (1) Unitățile de învățământ preuniversitar autorizate, respectiv acreditate, sunt monitorizate și controlate de A.R.A.C.I.P., în colaborare cu inspectoratele școlare, în vederea verificării respectării standardelor care au stat la baza acordării autorizației de funcționare provizorie, respectiv a acreditării. (2) Procedurile de monitorizare si control ale unităților de învățământ preuniversitar autorizate, respectiv acreditate, sunt cele prevăzute la art. 13. (3) În cazul în care se constată că organizația furnizoare de educație nu mai respectă standardele care au stat la baza acordării autorizației de funcționare provizorie, respectiv a acreditării, se aplică în mod corespunzător prevederile art. 34 din ordonanța de urgență." Conform art. 34 din O.U.G. nr.7 5/2005, modificată și completată, „ în condițiile în care A.R.A.C.I.P., respectiv A.R.A.C.I.S., constată că nu sunt îndeplinite standardele de calitate, informează Ministerul Educației și Cercetării, care avertizează furnizorul de educație și acordă un termen de un an pentru aducerea activității educaționale la nivelul standardelor naționale în vigoare. (2) Pe baza unui nou raport de evaluare internă întocmit de furnizorul de educație, A.R.A.C.I.P., respectiv A.R.A.C.I.S., dispune o nouă evaluare externă. (3) Dacă și noul raport de evaluare externă este nefavorabil, Ministerul Educației și Cercetării dispune: a) încetarea școlarizării în cadrul programului respectiv de studii, începând cu anul I; b) obligarea furnizorului de educație să elaboreze, în continuare, rapoarte anuale de evaluare internă a calității educației pentru anii de studii pentru care continuă activitatea. 4) Furnizorul de educație este obligat să se supună, după un termen de maximum 2 ani de la ultimul raport de evaluare nefavorabil, unei noi evaluări externe. 5) Dacă și acest al treilea raport de evaluare externă este nefavorabil, Ministerul Educației si Cercetării elaborează și promovează, după caz, prin ordin, hotărâre a Guvernului sau lege, decizia prin care încetează definitiv școlarizarea în cadrul respectivului program și se reglementează situația bazei materiale și a studenților sau elevilor." Din interpretarea textelor de lege arătate, prima instanță a reținut că în situația în care furnizorul de educație nu respectă standardele ce au stat la baza autorizării provizorii se poate dispune ridicarea autorizației de funcționare provizorie, însă, numai după parcurgerea procedurii prevăzute de art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005. Cum în cauză pârâtele nu au respectat procedura prevăzută de art. 34, deoarece au propus, respectiv dispus ridicarea autorizației de funcționare provizorie și încetarea școlarizării, fără a avertiza furnizorul de educație și fără a acorda acestuia posibilitatea remedierii deficiențelor constatate, în termenele și condițiile prevăzute de acest text de lege, acțiunea reclamantei a fost admisă, pe acest considerent, în sensul solicitat.

Motivele de recurs înfățișate de recurentele-pârâte Împotriva acestei hotărâri în termen legal au declarat recurs pârâtele Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și de Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar (A.R.A.C.I.P.). 3.1.Recursul recurentului Ministerul Educației, Cercetării și Inovării (M.E.C.I.) A fost invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu referire la art. 304 1 C. proc. civ., solicitându-se modificarea sau, după caz, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, față de următoarele critici ce au fost dezvoltate și susținute: - greșit a reținut prima instanță că nu a fost respectată procedura prevăzută de art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005, privind asigurarea calității educației, aprobată prin Legea nr. 87/2006, întrucât s-a dat o interpretare greșită prevederilor legale incidente; - cu ocazia vizitei de control la unitatea de învățământ preuniversitar particular nu a fost verificată respectarea de către această unitate a standardelor ce au stat la baza acordării autorizației, ci a fost stabilită o tematică de control specială pentru aceasta; - în perioada 14-16 iulie 2008 s-a desfășurat activitatea de control la L.P.G. din Oradea, tematica acestui control fiind stabilită prin Ordinul M.E.C.I. nr. 36007 din 10 iulie 2008, în urma căreia s-au constatat abateri grave de la legislația generală în domeniu, fapt ce a stat la baza emiterii O.M.E.C.T. nr. 5366 din 18 septembrie 2008 de ridicare a autorizației de funcționare provizorie pentru unitatea respectivă, la nivelul de învățământ liceal și pentru profilele indicate; - vizita nu a avut ca scop, contrar celor reținute, respectarea de către unitatea reclamantă a standardelor ce au stat la baza acordării autorizației aprobate prin H.G. nr. 127/2000 și ca atare A.R.A.C.I.P. nu avea obligația de a aplica procedura menționată expres de art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005; - susținând și reiterând că emiterea O.M.E.C.T. nr. 5366 din 18 septembrie 2008 de ridicare a autorizației de funcționare provizorie pentru L.P.G. s-a fundamentat pe constatarea unor abateri extrem de grave de la legislația în domeniu, în cuprinsul recursului au fost prezentate și câteva dintre concluziile acestui control, ce nu au format însă obiectul cercetării de către prima instanță, motiv pentru care s-a și solicitat casarea hotărârii și rejudecarea litigiului în fond. 3.2. Recursul recurentei A.R.A.C.I.P. Solicitând, la rândul său, casarea sentinței atacate și rejudecarea litigiului în fond, în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ. această recurentă a apreciat că hotărârea primei instanțe a fost dată cu greșita aplicare a legii și este lipsită de temei legal, în esență pentru aceleași motive dezvoltate, după cum urmează: - în mod eronat s-a reținut nerespectarea procedurii prevăzute de art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005, câtă vreme cu ocazia vizitei de control la unitatea de învățământ în cauză nu a fost verificată respectarea de către aceasta a standardelor care au stat la baza acordării autorizației, în sensul H.G. nr. 127/2000, ci a fost stabilită o tematică de control specială pentru această vizită; - unitatea reclamantă a primit autorizația de încredere prin O.M.E.C.T. nr. 3732/2003 iar standardele care au stat la baza acordării autorizației au fost cele aprobate prin H.G. nr. 127/2000, controlul în cauză fiind generat de o informare trimisă la A.R.A.C.I.P. de către Inspectoratul Școlar al Județului Buzău (915 din 27 iunie 2008) cu privire la neregulile depistate în legătură cu înscrierea la Bacalaureat – Sesiunea iunie –iulie 2008; - A.R.A.C.I.P. nu avea obligația aplicării procedurii expres arătate în art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005, căci la vizita de control nu a fost verificată respectarea standardelor ce au stat la baza acordării autorizației, mai cu seamă că procedura prevăzută în art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005 nu reglementează posibilitatea ridicării autorizației de funcționare provizorie; - motivele care au stat la baza ridicării autorizației de funcționare provizorie, comunicate și școlii, sunt altele și vizează constatarea unor abateri grave de la legislația în domeniul educației, sens în care au fost reluate și prezentate și în cuprinsul recursului de față câteva dintre rezultatele acestui control.

Apărările reclamantei-intimate Intimata-reclamantă a invocat în cauză excepția lipsei calității de reprezentant a directorului general care a semnat recursul declarat de Ministerul Educației, Cercetării și Inovării, la care s-a răspuns ulterior prin depunerea de înscrisuri de către recurentă. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea ambelor recursuri ca nefondate. Toate părțile au atașat o serie de înscrisuri și acte ce au fost comunicate reciproc.

Considerentele și soluția instanței de recurs 5.1. Examinând cu prioritate, conform art. 137 C. proc. civ. excepția invocată de reclamanta-intimată, Înalta Curte o va respinge ca neîntemeiată, raportat la actele depuse, respectiv Ordinul nr. 5444 din 5 octombrie 2009 prin care Ministrul Educației, Cercetării și Inovării a delegat domnului G.L.I., Director General la Direcția Generală Juridică și Control competența de a exercita atribuțiile specifice de reprezentant legal al ministerului, incluzând semnarea actelor referitoare la apărarea drepturilor și intereselor legitime și pentru exercitarea căilor de atac împotriva hotărârilor nefavorabile ministerului. În baza acestui ordin, așadar, în mod legal, la data de 27 noiembrie 2009, recursul Ministerului Educației, Cercetării și Inovării a fost semnat de reprezentantul legal al autorității. De altfel a fost depus la dosar și ordinul ulterior, nr. 3314 din 24 februarie 2010, prin care aceeași persoană a fost împuternicită și de noul ministru, în aceleași condițiuni, să exercite în continuare aceleași atribuțiuni. Raportat la prevederile art. 161 C. proc. civ. se va reține așadar că, în ceea ce îl privește pe recurentul Ministerul Educației, Cercetării și Inovării, s-a făcut dovada calității de reprezentant legal al semnatarului cererii de recurs astfel că se va respinge ca nefondată excepția invocată de reclamanta-intimată. 5.2. Recursurile formulate nu sunt fondate și urmează a fi respinse ca atare. Analizând actele și lucrările dosarului precum și sentința atacată în raport de criticile ce i-au fost aduse de cele două recurente, prin prisma prevederilor legale incidente, față de apărările intimatei-reclamante dar și sub toate aspectele, conform art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu subzistă în cauză nici un motiv de nelegalitate care să impună fie casarea, fie modificarea sentinței atacate, în considerarea celor în continuare arătate. Dată fiind similitudinea criticilor aduse sentinței pronunțate de prima instanță de către cele două recurente, Înalta Curte le va examina grupat și va răspunde prin argumente comune. Contrar celor susținute de cele două recurente, Înalta Curte apreciază că prima instanță a realizat în cauză o corectă interpretare și aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005. Instanța de fond, a admis acțiunea reclamantei și a anulat actele administrative contestate reținând un viciu de procedură în emiterea actelor atacate, de natură a atrage nelegalitatea acestora, raportat la prevederile art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005, text de lege al cărui conținut a fost, de altfel, mai sus redat. Nu poate fi primită susținerea recurentelor în sensul că această prevedere legală și implicit procedura specială pe care ea o reglementează, nu este incidentă în cauză, față de tematica specială de control și scopul vizitei de control efectuată la unitatea de învățământ preuniversitar particular, L.P.G. , înființat de intimata-reclamantă. În completarea argumentelor fundamentate juridic ale primei instanțe, în sensul incidenței art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005 în cauză, pe care și Înalta Curte le reține, este de arătat că în chiar adresa nr. 1647 din 9 iulie 2008 emisă de recurenta A.R.A.C.I.P. și comunicată Direcției Generale de Management Învățământ Preuniversitar – M.E.C.I. prin care se trimite informarea Inspectoratului Școlar Județean Bihor nr. 915 din 27 iunie 2008 privind existența unor nereguli în cadrul unității de învățământ respective, se face referire expresă a prevederile art. 24 din O.U.G. nr. 75/2005 ca și la cele ale art. 23 alin. (1) din H.G. nr. 22/2007. În cuprinsul acestei adrese recurenta reproduce norma legală ce autorizează A.R.A.C.I.P. să realizeze împreună cu inspectoratele școlare și direcțiile de resort din Ministerul Educației, Cercetării și Inovării activitatea de monitorizare și control a calității [art. 24 alin. (3) pct. 9 din O.U.G. nr. 75/2005] cu trimitere la dispozițiile art. 23 alin. (1) din H.G. nr. 22/2007 care prevăd că unitățile de învățământ preuniversitar autorizate sunt monitorizate și controlate de A.R.A.C.I.P., în colaborare cu inspectoratele școlare, în vederea verificării standardelor care au stat la baza acordării autorizației de funcționare provizorie, cum este și cazul în speță. Așa fiind tematica de control concepută nu putea să se înscrie decât în cadrul larg al respectării standardelor care au stat la baza acordării autorizației, neputând opera o separare netă între cele două, cum au încercat să acrediteze recurentele. Pe de altă parte, constatările generale la care s-a făcut trimitere, respectiv abaterile grave de la legislația generală în domeniul educației și învățământului nu ar putea fi valorificate și evaluate decât în contextul general al respectării de către organizația furnizoare de educație a standardelor care au stat la baza acordării autorizației de funcționare provizorie. Așa fiind, corect s-a apreciat că au devenit incidente în ceea ce o privește pe reclamantă prevederile art. 34 din O.U.G. nr. 75/2005, la care fac trimitere expresă prevederile art. 23 alin. (3) din H.G. nr. 22/2007. Nu sunt așadar fondate și nu pot fi primite criticile recurentelor în condițiile în care, actele dosarului atestă că procedura expres reglementată de acest text de lege nu a fost parcursă, respectiv nu a fost acordat termenul prevăzut pentru aducerea activității la nivelul standardelor în vigoare. Nu este fondată nici susținerea recurentelor în sensul că nu ar fi avut altă posibilitate de ridicare a autorizației de funcționare provizorie, câtă vreme și prevederile art. 34 alin. (3), (4) și (5) prevăd, cel puțin în manieră indirectă, o serie de sancțiuni cu efect similar. În plus, potrivit art. 17 din H.G. nr. 22/2007, pe perioada de funcționare provizorie unitățile de învățământ autorizate trebuie să respecte standardele și criteriile care au stat la baza autorizării, sub sancțiunea ridicării autorizației de funcționare provizorie. Față de viciile de procedură constatate ce au atras nelegalitatea actelor emise și a căror anulare s-a și dispus, pe acest temei, nu se impune examinarea susținerilor recurentelor cu privire la substanța și conținutul neregulilor constatate. Reținând așadar netemeinicia celor două recursuri formulate, pentru argumentele înfățișate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte le va respinge ca nefondate, făcând și aplicarea dispozițiilor art. 274 C. proc. civ. în sensul acordării cheltuielilor de judecată în recurs, către intimata-reclamantă.