ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2845/2011
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2845/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din
dosar, constată următoarele:
Prin acțiunea
înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, contestatorul Consiliul Local al
Municipiului Buzău a solicitat, în contradictoriu cu intimata Agenția Națională
de Administrare Fiscală – Direcția de Soluționare a Contestaților și Agenția de
Administrare Fiscală - Direcția Generală a Finanțelor Publice Buzău, să se
dispună anularea procesului verbal de control financiar nr. 39794/2008 și a
Deciziei nr. 340 din 23 septembrie 2009, precum și suspendarea executării
acestor acte administrative până la soluționarea definitivă și irevocabilă a
cauzei.
Contestatorul a
arătat în motivarea acțiunii că Statul Român a contractat, prin Ministerul
Finanțelor Publice, un împrumut extern de la BERD, iar potrivit acordului de împrumut s-a convenit ca Ministerul Finanțelor Publice să subîmprumute suma de
15.356.000 dolari SUA către Regia Autonomă Municipală Buzău, regia având
calitatea de subîmprumutat, iar Consiliul Local Buzău cea de garant-cu
obligația aferenta, ca anual să prevadă în bugetul propriu, fondul pentru
garantarea rambursării ratelor scadente la împrumutul subsidiar, a plății
dobânzilor și comisioanelor întru-un cuantum de 10% din echivalentul în lei a
obligațiilor de plată anuale ale regiei.
Prin întâmpinare,
pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de
Soluționare a Contestațiilor și Agenția de Administrare Fiscală - Direcția
Generală a Finanțelor Publice Buzău au solicitat respingerea acțiunii ca
neîntemeiată.
Prin Sentința nr. 148
din 7 iunie 2010, Curtea de Apel Ploiești a respins, ca neîntemeiată,
contestația formulată de Consiliul Local al Municipiului Buzău, în
contradictoriu cu intimatele Agenția Națională de Administrare Fiscală -
Direcția Generală de Soluționare a Contestațiilor și Agenția de Administrare
Fiscală - Direcția Generală a Finanțelor Publice Buzău, dispunând restituirea
cauțiunii în cuantum de 5495 lei consemnată la CEC Bank SA, Sucursala Buzău, conform recipisei 717768/1 din 19 aprilie 2010 după rămânerea
irevocabilă a soluției pe fond.
Pentru a pronunța
această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, că potrivit procesului
verbal de control financiar încheiat la 27 octombrie 2008, inspectorii din
cadrul A.N.A.F.-D.G.F.P. Buzău au constatat că, deși Consiliul Local al Municipiului
Buzău avea obligația de a constitui și vira, în contul deschis la Trezoreria Buzău, fondul de garantare în sumă totală de 220.802,80 lei, nu a procedat în
acest mod astfel că au fost calculate majorări de întârziere în cuantum de
1.058.971,53 lei pentru neconstituirea integrală a fondului de garantare.
S-a mai arătat în considerentele
sentinței atacate că, în mod corect intimata, prin Direcția Generală de
Soluționare a Contestaților, a respins plângerea formulată de Consiliul Local
al Municipiului Buzău împotriva procesului verbal de control financiar din 27
octombrie 2008, având în vedere că accesoriile calculate în sarcina acestuia
sunt legal datorate în condițiile în care contribuția la fondul de garantare nu
a fost constituită la termenele stabilite prin acordul de împrumut subsidiar și
de garanție, încheiat în conformitate cu O.G. nr. 38/1997 aprobată prin Legea nr.
205/1997.
Referitor la susținerea
contestatorului potrivit căreia actul de control financiar este lovit de
nulitate, întrucât intimata D.G.F.P. Buzău nu are competența materială a
exercitării unui asemenea control, Curtea de apel a apreciat că urmează a fi
înlăturată, întrucât potrivit art. 5 lit. b) și e) din Legea nr. 30/1991,
direcțiile generale ale finanțelor publice subordonate Ministerului Finanțelor
Publice au ca atribuție controlarea utilizării fondurilor acordate de stat
pentru realizarea de investiții de interes general.
Totodată, instanța de
fond a constatat că nu poate fi reținută nici susținerea contestatorului în
sensul că acesta nu are calitatea de agent economic și nu poate fi supus unui
control financiar de către D.G.F.P. Buzău, întrucât controlul efectuat de
această intimată s-a realizat în temeiul dispozițiilor legale din H.G. nr. 1470/2007,
aprobată prin Legea nr. 109/2008 și a AISG din 3 octombrie 1997, în care
Consiliul Local al Municipiului Buzău are calitatea de parte contractantă,
respectiv garant, neavând nicio relevanță faptul că nu are personalitate
juridică, o astfel de personalitate fiind atribuită prin lege unității
administrativ teritorială, care este reprezentată în raporturile cu celelalte
instituții ale statului, de autoritatea executivă respectiv primar, sau de cea
deliberativă, respectiv consiliul local.
De asemenea, instanța de fond a
apreciat că, în mod corect intimata A.N.A.F. a soluționat plângerea
contestatorului potrivit dispozițiilor speciale ale O.U.G. nr. 92/2003,
întrucât în materie fiscală, este prevăzută o procedură specială prealabilă obligatorie,
reglementată de art. 205 și urm. C. proc. fisc., care se completează cu
dispozițiile Legii nr. 554/2004, normele din procedura fiscală având caracter
special față de cele din legea contenciosului administrativ.
S-a mai reținut în considerentele
sentinței de fond că nu sunt întemeiate apărările contestatorului potrivit
cărora AISG prevede penalități de întârziere și nu majorări, cum au calculat
organele fiscale, deoarece penalitățile și majorările au același regim juridic,
iar în acord s-a statuat că se plătesc penalități pentru neîndeplinirea în termen
a obligațiilor de plată, egale cu cele percepute pentru neplata la bugetul de
stat, conform art. 120 C. proc. fisc.
Referitor la cererea
de suspendare a executării actelor administrativ fiscale contestate, prima
instanță a constatat că aceasta este neîntemeiată, întrucât, deși reclamantul a
depus dovada achitării cauțiunii conform art. 215 din O.G. nr. 92/2003, totuși
nu a probat îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14
din Legea nr. 554/2004, respectiv condiția cazului bine justificat și a
prevenirii pagubei iminente.
Împotriva acestei
sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul
Consiliul Local al Municipiului Buzău, recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304
pct. 9 C. proc. civ. – „hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a
fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii”.
Criticile formulate
de recurent, subsumate motivului de recurs invocat sunt următoarele:
- instanța de fond în
mod eronat a reținut că D.G.F.P. Buzău era competentă material să exercite
controlul financiar, cu motivarea că potrivit art. 5 lit. b) și e) din Legea
nr. 30/1991 această instituție are ca atribuție controlarea utilizării
fondurilor acordate de stat pentru realizarea de investiții de interes general,
omițând faptul că Consiliul local are numai calitatea de garant al
subîmprumutului, beneficiară fiind RAM Buzău.
Procesul verbal de
control și activitatea de control financiar în sine, susține
recurentul-reclamant, s-au încheiat, respectiv derulat, în baza Ordinului nr. 889/2005
al M.F.P. prin care s-au aprobat Normele Metodologice pentru aparatul de
control financiar al statului din cadrul M.F.P., Norme care la pct. 4 și pct. 13
se referă la controlul financiar privind și pe „alți agenți economici”, calitate
pe care recurentul nu o are, astfel că nu poate fi supus unui control financiar
arbitrar și neîntemeiat și în plus nu are nici personalitate juridică;
- instanța de fond a
reținut în mod eronat faptul că în soluționarea plângerii prealabile privind
actele administrativ-fiscale atacate erau aplicabile dispozițiile Codului de
procedură fiscală și nu cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004;
Recurentul-pârât nu
este beneficiarul finanțării ci este doar garant în acest acord de împrumut
subsidiar și de garanție, fondul de garantare fiind constituit în favoarea
Regiei;
- prima instanță nu a
observat că Acordul de Împrumut Subsidiar și de Garanție încheiat la 3
octombrie 1997 între M.E.F., RAM Buzău și Consiliul Local al Municipiului Buzău
prevede doar penalități de întârziere și nicidecum majorări de întârziere, în
mod eronat organul de control calculând majorări și penalități de întârziere de
la data plății ratei scadente până la următoarea rată scadentă;
- ratele scadente,
dobânzile și comisioanele au fost achitate de către regie M.F.P. în
conformitate cu solicitările acestui minister, iar la rândul său Ministerul
și-a îndeplinit obligațiile către BERD din plățile efectuate de Regia Autonomă
a Municipiului Buzău;
- Regia Autonomă
Municipală – RAM Buzău beneficiază de dispozițiile art. 1 alin. (2), (3) din
O.G. nr. 128/2999 privind unele măsuri pentru determinarea arieratelor
bugetare, cât și ale sentinței civile nr. 6382/2007 a Judecătoriei Buzău,
pronunțată în contradictoriu cu intimatele;
- în mod neîntemeiat prima
instanță nu a admis cererea de suspendare a executării actelor
administrativ-fiscale contestate, în speță fiind întrunite cumulativ cele două
condiții: caz bine justificat și iminența producerii unei pagube, în sensul
art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pentru a
se dispune suspendarea.
Se solicită admiterea
recursului și modificarea sentinței în sensul admiterii acțiunii și anulării
procesului-verbal de control financiar nr. 39794/2008 și a Deciziei nr. 340/2009,
acte ce aparțin direcțiilor de specialitate centrale și locale ale M.F.P.
Intimata Direcția
Generală a Finanțelor Publice Buzău în nume propriu și în numele Agenției
Naționale a Administrației Fiscale a depus întâmpinare, solicitând respingerea
recursului ca nefondat, menținând astfel sentința instanței de fond ca fiind
legală și temeinică.
Recursul este
nefondat și urmează a fi respins, în baza art. 312 C. proc. civ., potrivit
considerentelor ce urmează.
În fapt, potrivit
Acordului de împrumut subsidiar și de garanție (AISG) încheiat la data de 3
octombrie 1997 între Ministerul Economiei și Finanțelor, Regia Autonomă
Municipală RAM Buzău și Consiliul Local al Municipiului Buzău,
recurentul-reclamant avea obligația să prevadă anual, începând cu anul următor
intrării în vigoare și până la data rambursării împrumutului, în bugetul
propriu la capitolul cheltuieli, poziție distinctă „Fonduri privind garantarea
rambursării ratelor scadente la împrumutul subsidiar, precum și a plății
dobânzilor și comisioanelor aferente acestuia”.
Verificând modul de
respectare a constituirii și virării acestui fond de către Consiliul Local al
Municipiului Buzău, organele de control financiar au constatat că în perioada 1
ianuarie 1998 – 29 noiembrie 2007 a fost constituit și virat în contul Trezoreriei
Buzău un fond de garanție în sumă de 634.018,44 lei din totalul de 3.795.131,96
lei ce trebuia constituită, diferența neconstituită fiind în sumă de 3.361.113,52
lei, astfel cum se menționează în procesul-verbal de control financiar nr. 39794
din 27 octombrie 2008 încheiat de către Direcția Generală a Finanțelor Publice
a județului Buzău.
Contestația formulată
împotriva acestui proces-verbal a fost respinsă de către Direcția Generală de
Soluționare a Contestațiilor din cadrul A.N.A.F. prin decizia nr. 340 din 23
septembrie 2009.
Prima critică în
recurs formulată de recurentul-reclamant Consiliul Local al Municipiului Buzău
se referă la faptul că instanța de fond a dat o rezolvare greșită excepției de
necompetență materială a organelor de control financiar, controlul fiind
efectuat contrar prevederilor punctelor 4 și 13 din Normele Metodologice
aprobate prin Ordinul nr. 889/2005 al M.F.P. întrucât recurentul-reclamant nu
are calitatea de agent economic și nici personalitate juridică, astfel că nu
putea fi supus unui control din partea M.F.P., el nefiind nici beneficiarul
finanțării rambursabile garantate de stat sau împrumutat, ci doar un garant în
acordul de împrumut subsidiar de garanție.
Critica este
neîntemeiată, pentru că astfel cum corect a reținut și instanța de fond,
potrivit prevederilor art. 5 lit. b) și e) din Legea nr. 30/1991 privind
organizarea și funcționarea controlului financiar al Gărzii financiare,
Direcția Generală a controlului financiar de stat din M.F.P. și unitățile
subordonate acestuia au ca atribuții „controlul privind utilizarea fondurilor
acordate de stat pentru realizarea de investiții de interes general”,
îndeplinind și alte atribuții de control stabilite potrivit legii în sarcina
Ministerului Finanțelor.
Mai mult, astfel cum
corect au statuat organele de control financiar, potrivit prevederilor pct. 5.13
din H.G. nr. 1470/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
O.U.G. nr. 64/2007 privind datoria publică, Ministerul Finanțelor Publice prin
direcțiile de specialitate „urmărește modul în care beneficiarii finanțelor
rambursabile garantate de stat sau subîmprumutate constituie și asigură
resursele de rambursare a finanțării rambursabile și de plată a dobânzilor,
comisioanelor și/ sau a celorlalte costuri aferente finanțărilor rambursabile
respective”.
Totodată, prevederile
art. 3 alin. (11) din Regulamentul de organizare și funcționare a A.N.A.F.
aprobat prin Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 997/2007 – Cap. XIV – în
vigoare la acea dată, sunt în sensul că Direcția de Control Financiar „verifică
modul de îndeplinire conform prevederilor legale în domeniu, a obligațiilor
fiscale față de bugetul general consolidat rezultate din derularea creditelor
interne și externe garantate de stat”.
Cum fondul de
garanție constituit de recurentul-reclamant reprezintă și el la rândul lui o
sursă de rambursare a finanțării rambursabile, rezultă că în mod corect
structurile de control din cadrul Ministerului Finanțelor Publice au procedat
la verificarea modului de respectare a prevederilor cu privire la constituirea
fondului de garanție de 10%, în raport de prevederile Secțiunii 7 ianuarie din
Acordul de Împrumut Subsidiar și de Garanție încheiat la 3 octombrie 1997,
recurentul fiind parte în acest contract.
Cât privește
susținerea recurentului-reclamant în sensul că nu putea fi supus controlului
financiar de către D.G.F.P. Buzău, întrucât nu are calitatea de agent economic
și nu are personalitate juridică, în mod corect a fost înlăturată de către
instanța de fond, atâta vreme cât Consiliul Local al Municipiului Buzău este
parte contractantă, respectiv garant în acordul de împrumut, iar controlul s-a
efectuat tocmai în baza acestui Acord, recurentul-reclamant fiind de fapt
reprezentantul Municipiului Buzău – unitate administrativ teritorială cu
personalitate juridică.
Susținerea
recurentului-reclamant în sensul că contestația administrativ-fiscală având
caracterul unei plângeri prealabile, trebuie soluționată în conformitate cu art.
7 din Legea nr. 554/2004 și nu cu dispozițiile art. 207 din O.U.G. nr. 92/2003,
încadrată într-un al doilea motiv de recurs, este și ea nefondată, dat fiind că
normele din Codul de procedură fiscală au caracter special, în raport de cele
din Legea contenciosului administrativ, astfel încât contestația actelor
administrativ-fiscale în procedură prealabilă se soluționează potrivit
dispozițiilor din procedura fiscală, astfel cum în mod corect a apreciat și
instanța de fond.
Referitor la cea de-a
treia critică formulată privind calculul și imputarea în mod eronat a unor
majorări de întârziere, când în realitate Acordul de Împrumut conține prevederi
doar cu privire la calculul unor penalități de întârziere pentru neconstituirea
în termenele stabilite a contribuției la fondul de garantare, instanța de
control judiciar consideră că este neîntemeiată, astfel cum în mod corect a
apreciat și instanța de fond.
Astfel cum s-a
precizat mai sus, potrivit prevederilor Secțiunii 7 ianuarie – Alte angajamente
și garanții din Acordul de Împrumut Subsidiar și de Garanție (AISG) „Consiliul local
va crea și va menține un fond de garanții în conformitate cu prevederile Secțiunii
3 ianuarie (a) din Acord și ale Secțiunii 3.06. din AP, acesta având obligația
ca anual, începând cu anul următor intrării în vigoare a prezentului AISG și
până la data rambursării împrumutului să prevadă în bugetul propriu la
capitolul „cheltuieli” ca poziție distinctă „fondul privind garantarea
rambursării ratelor scadente la împrumutul subsidiar, precum și a plății
dobânzilor și comisioanelor aferente acestuia, într-un cuantum de 10% din
echivalentul în lei al obligației de plată anuale ale Regiei față de M.F.,
asumate prin prezentul AISG și AP”.
La controlul
financiar efectuat s-a stabilit că recurentul-reclamant nu a constituit și
virat în contul Trezoreriei Buzău fondul de garantare în sumă totală de
3.581.916,32 lei pentru care s-au calculat majorări de întârziere conform O.G.
nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și
completările ulterioare, act normativ care constituie dreptul comun în materia
calculării de accesorii aferente obligațiilor fiscale și care în art. 119 alin.
(1) arată că „pentru neachitarea la termenul de scadență de către debitor a
obligațiilor de plată, se datorează după acest termen majorări de întârziere”,
iar art. 120 alin. (1) precizează modul de calcul al acestor majorări și anume
„se calculează pentru fiecare zi de întârziere, începând cu ziua imediat
următoare termenului de scadență și până la data stingerii sumei datorate…”.
Criticile aduse
sentinței sub aspectul că prima instanță nu a ținut cont de faptul că ratele
scadente, dobânzile și comisioanele au fost achitate de către Regie
Ministerului Finanțelor Publice în conformitate cu solicitările acestuia, iar
la rândul său acesta și-a îndeplinit obligațiile către BERD din plățile efectuate
de RAM Buzău, sunt nerelevante pentru că ceea ce au sancționat organele de
control fiscal în urma verificărilor efectuate este faptul că
recurentul-reclamant nu și-a îndeplinit obligația decurgând din AESIG de a
constitui și vira la Trezoreria Buzău fondul de garantare în sumă de
3.581.916,32 lei, motiv pentru care s-au calculat majorări și penalități de
întârziere.
Cât privește
afirmația recurentei-reclamante în sensul că Regia Autonomă Municipală Buzău
beneficiază de dispozițiile art. 1 alin. (2) și (3) din O.G. nr. 128/2009
privind unele măsuri pentru diminuarea arieratelor bugetare, regia achitând
ratele scadente, dobânzile și comisioanele, prima instanță a reținut corect că
acestea nu au relevanță în cauză, întrucât recurentul-reclamant prin AISG în
calitate de garant și-a asumat obligații distincte de cele ale
subîmprumutatului, conform secțiunii 7 ianuarie, iar pentru neîndeplinirea
acestora se percep penalități, conform secțiunii nr. 8.11. din Acord.
În privința
criticilor aduse sentinței și care vizează respingerea cererii de suspendare a
executării actelor administrativ-fiscale până la rămânerea definitivă și
irevocabilă a sentinței instanței de control judiciar constată că este inutilă
analizarea acestora, în condițiile în care urmează a se pronunța o hotărâre
irevocabilă, acesta fiind momentul până la care se putea dispune suspendarea.
Având în vedere
considerentele expuse, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o
soluție legală și temeinică, astfel încât recursul se privește ca nefondat și
în baza art. 312 C. proc. civ. urmează a fi respins.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de
Consiliul Local al Municipiului Buzău împotriva sentinței nr. 148 din 7 iunie 2010 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică,
astăzi 18 mai 2011.