ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3801/2010
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3801/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată
următoarele:
Prin acțiunea formulată, reclamanții C.V. și C.R.
au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe
obligarea pârâtului să primească cererile de redobândire a cetățeniei române în
termen de 30 de zile și să le plătească daune morale în cuantum de 1000 lei.
În motivarea acțiunii reclamanții au
arătat că și-au manifestat intenția de a depune cererile pentru redobândirea
cetățeniei române însă pârâtul a refuzat acest lucru.
Pârâtul a formulat întâmpinare prin
care a invocat excepția prescrierii dreptului material la acțiune.
Prin sentința civilă nr. 22 din 5
ianuarie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios
administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanții C.V. și C.R.,
în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul
să primească cererile reclamanților de redobândire a cetățeniei române în
termen de 30 de zile și la plata către reclamanți a 1000 lei daune morale și 350
lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această soluție
instanța de fond a reținut, cu privire la prescripție, că dreptul de a depune o
cerere la o autoritate publică nu este unul prescriptibil iar refuzul de a
primi o astfel de cerere poate fi cenzurat oricând de instanța de judecată.
Pe fond, Curtea de apel a constatat
că potrivit art. 10 din Legea nr. 396/2002 „Fiecare stat parte trebuie să facă
astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea,
păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui
atestat de cetățenie".
De asemenea, potrivit art. 12 alin. (2)
și (3) din Legea nr. 21/1991 „Persoanele care au domiciliul sau reședința în
străinătate pot depune cererea de redobândire sau de acordare întemeiată pe
dispozițiile art. 10 alin. (1) și art. 10
1
, însoțită de actele care
dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice
or oficiile consulare competente după domiciliul sau reședințe solicitanților.
Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.
Reținând faptul că prin atitudinea
pârâtului reclamanții s-au aflat în imposibilitatea de a-și valorifica drepturi
nepatrimoniale reglementate de Legea nr. 21/1991, instanța de fond a obligat
pârâtul la daune morale în cuantumul solicitat de reclamanți, cuantum pe care
instanța l-a considerat ca fiind corespunzător prejudiciului suferit.
Împotriva hotărârii instanței de fond
pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate
și netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că instanța
a interpretat greșit legea când a respins excepția prescripției extinctive a dreptului
la acțiune (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.)
Întrucât reclamanții au formulat
acțiunea cu mențiunea că întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns
la cererea adresată în luna septembrie 2006, recurentul consideră că, în
temeiul art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/ 2004, acțiunea, sau, cel puțin,
prima cerere este prescrisă deoarece s-a împlinit, cu mult timp înainte de data
introducerii cererii de chemare în judecată, termenul de 6 luni în care
reclamanții trebuiau să formuleze acțiunea, termen ce a curs de la data când
s-a împlinit intervalul legal de soluționare pentru prima cerere, respectiv
data de 24 octombrie 2006.
Recurentul menționează că la data
prezentei, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel
satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locații a
Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea
cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste
360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea
doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea
depunerii actelor.
În lipsa unei culpe administrative,
pentru argumentele susținute, recurentul apreciază că nu putea fi obligat, în
baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au
depus cereri anterior reclamanților dar care nu au formulat acțiune în
instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea
reclamanților.
Chiar în eventualitatea în care s-ar
considera că cererea de programare a datei pentru prezentarea la sediul
oficiului consular în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu
a fost soluționată în cuprinsul a trei ani, trebuia analizat pe fond dacă se
întrunesc, în cauză condițiile de existență ale unui refuz nejustificat.
Răspunsul administrativ pe care îl
oferă Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în spețe similare nu încorporează un refuz de soluționare a cererii de depunere a
dosarului ci arată condițiile concrete în care acesta urmează să fie procesat,
fără a conține formulări pur potestative din partea autorității publice
solicitate în sensul de a nu îndeplini obligația prevăzută de Legea nr. 21/1991.
Pe de o parte, durata acestui termen
rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO dar, chiar și așa, ea nu
se aplică decât în cazurile expres specificate în condițiile în care
solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata
analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului
față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care
se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză
în care nu se regăsește reclamanta.
Pe de altă parte, instanța nu avea
nici un temei legal pentru a obliga MAE la primirea cererii de redobândire a
cetățeniei „în termen de maxim 30 de zile" iar sistemul românesc de drept,
având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea
metodei tehnico-juridice de interpretare a legii ( conform dispozițiilor
normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în
echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului
anglo-saxon.
În lipsa unui termen legal concret, recurentul
consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în
a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei.
Recurentul mai
menționează
că, la data de 19 noiembrie 2009, a
intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce
modifică și completează Legea nr. 21/1991.
Potrivit acestei legi cererea și
documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și
la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul
Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate
invoca lipsa de diligentă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în
care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.
În privința daunelor morale, recurentul
arată că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanții să fi afirmat, cel
puțin, ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral
suferit de aceasta. Astfel, respectivul „sentiment de frustrare și
nedreptate" al reclamanților este un element vag definit, nereclamat de
partea care a acționat în judecată și care nu are capacitatea necesară de a
induce ideea că suma de 1000 de lei este o compensare adecvată pentru „lipsa
totală de acțiune a autorității pârâte", circumstanță care nu constituie o
daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamanților.
De fapt, în materia daunelor morale,
realitatea daunei, fie emoțională, fie o atingere adusă onoarei sau
prestigiului social, trebuie demonstrată întotdeauna, ipoteză ce nu se regăsește
în speță. Reclamanții trebuiau să dovedească „suferința" produsă prin
„starea de incertitudine" reținută de instanță.
Faptul că s-a oferit câștig de
cauză, redresându-se pretinsa vătămare a drepturilor reclamanților prin soluția
instanței, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte
despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în cauză.
Examinând cauza și sentința atacată
în raport cu actele și lucrările dosarului Înalta Curte constată că recursul
este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru
care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte
dispoziții pentru considerentele ce se vor arăta în continuare
.
În primul rând, Înalta Curte
constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de
către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune
motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de
început al curgerii termenului de prescripție.
Legea nr. 554/2004 reglementează,
prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de
contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres
în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui
împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și
(ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive
temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze
de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la
alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).
Termenul de prescripție de 6 luni
este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea
dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date
diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele
de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat
de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a
acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data
expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data
expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării
în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).
Termenul de decădere de un an este
reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii
în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost
introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se
calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,
data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor
configurate la alin. (1).
Prin alin. (2) al art. 11,
legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului
la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu
tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu
s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a
așteptat primirea acestuia.
De altfel, ar fi contrar
reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră
vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin
nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei
cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative
necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza
II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă
unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare
sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.
Totodată, în jurisprudența Curții
Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a
statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea
diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul
nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea
fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un
tribunal, în substanța sa.
În raport cu aceste prevederi
legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte
considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul
că începând cu septembrie 2006, reclamanții era decăzuți din dreptul de a ataca
în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea
formulată la 4 august 2009.
Evident, dreptul subiectiv pretins
încălcat fiind imprescriptibil, aceștia erau îndreptățiți să formuleze o nouă
cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică
astfel sesizată.
Prin urmare, în considerarea acestor
prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului
administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe în iulie
2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii
actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o
programare rezonabilă de 30 de zile.
Din această perspectivă, soluția
adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă,
termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să
curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri,
acțiunea fiind înregistrată la 4 august 2009.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte
apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima
instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului
administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a
cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea
cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în
străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de
actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile
diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi
înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.
În urma demersurilor repetate
întreprinse de intimații-reclamanți începând cu luna septembrie 2006, Secția
Consulară a Ambasadei României la Chișinău a comunicat acestora că Legea
cetățeniei nu stabilește termene de soluționare a cererilor și că instituția în
cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări
formulate în ultimii ani (fila 7 dosar fond).
Aceste răspunsuri au fost apreciate
de intimații-reclamanți ca reprezentând un refuz nejustificat de soluționare a
cererii sale.
Problema care se impune a fi
rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie
să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.
Din lecturarea textului legal
anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un
termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în
lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor
art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002,
potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze
într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea
cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de
cetățenie”.
Doctrina europeană a arătat că
noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi
definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen
rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în
mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru
a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau
nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra
întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare
realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie
« civilă »,
dies a quo
începe să curgă de la data sesizării jurisdicției
competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile,
atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil,
obligatoriu.
În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de
circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în
special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și
cel al autorităților competente.
Înalta Curte apreciază că intervalul
de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – și data
soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul
dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a
Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanța de
control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un
număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției
Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare
pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în
discuție.
În ceea ce privește menționarea
faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează
Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt
ulterioare momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă.
În ceea ce privește acordarea
daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru
considerentele în continuare arătate
.
Pentru acordarea de daune morale nu
este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanții trebuie să
dovedească daunele suferite.
Chiar dacă suma solicitată de
reclamanți este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea
judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească
producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu
și fapta autorității.
Având în vedere că acestea nu au
fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de
cerere referitor la daunele morale.
În consecință, în temeiul art. 312
alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,
modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica,
în parte, sentința recurată în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de
la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul
Afacerilor Externe, împotriva sentinței civile nr. 22 din 5 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
Modifică sentința atacată în sensul că înlătură
obligația pârâtului la plata daunelor morale.
Menține celelalte dispoziții.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 23
septembrie 2010.