ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 5665/2010

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 5665/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra cauzei civile de

față, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 5 septembrie 2008

pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a contencios

administrativ și fiscal, reclamantul Prefectul Municipiului București

a chemat în judecată pe pârâtul primarul general al Municipiului

București, solicitând instanței să dispună anularea

dispoziției din 27 august 2008 emisă de pârât în baza Legii nr. 10/2001.

În motivarea cererii s-a arătat

că reclamantul, în exercitarea dreptului de control a aplicării fazei

administrative a Legii nr. 10/2001, atribuție ce îi este conferită de

prevederile art. 9 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, art.

5 din Titlul II din O.U.G. nr. 184/2002 aprobată și modificată

prin Legea nr. 48/2004 cu modificările și completările

ulterioare, punctul 2.2 din Capitolul III Măsuri instituționale din

Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001

aprobate prin H.G. nr. 250/2007, art. 9 alin. (5) din H.G. nr. 361/2005 cu

modificările și completările ulterioare precum și de pct.

21.6 din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr.

10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, a considerat că actul

administrativ de putere, anterior menționat, a fost emis cu

încălcarea prevederilor imperative ale legii.

Astfel, prin acest act

administrativ, notificatoarei D.C. i-a fost restituit în natură imobilul

situat în București, sector 2, partea liberă, însă la datele de

identificare ale acestei persoane fizice nu a fost trecută adresa de

domiciliu.

S-a susținut că este

necesar ca domiciliul notificatoarei să fie trecut în cuprinsul actului

administrativ, emis în condițiile Legii nr. 10/2001, întrucât domiciliul

ales potrivit art. 93 C. proc. civ. reprezintă locul desemnat de

părți în vederea comunicării unor acte de procedură și

nu reprezintă domiciliul unei persoane fizice, ca atribut al său de

identificare potrivit legislației române.

Având în vedere că Anexa 4 a

Normelor Metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 aprobate

prin H.G. nr. 250/2007 cuprinde modelul orientativ al unei dispoziții de

restituire în natură, fiind necesar a se identifica notificatorul -

persoană fizică, inclusiv prin domiciliul său, pârâtului i s-a solicitat

prin adresa din 26 octombrie 2007 completarea Dispoziției din 27 august

2007 cu domiciliul real al notificatoarei.

S-a precizat că, deși prin

adresa Serviciului analiză contestații și evidență

dispoziții-Legea nr. 10/2001 din cadrul Primăriei Municipiului

București înregistrată la Instituția Prefectului Municipiului

București sub nr. 31835 din 9 noiembrie 2007, s-a comunicat că

dispoziția din 27 august 2007 urmează a se modifica prin

menționarea domiciliului real al notificatoarei.

Cum actul administrativ ce face

obiectul acțiunii nu a fost modificat s-a impus inițierea prezentului

demers judiciar.

În drept, cererea a fost

întemeiată pe dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004,

republicată, art. 5 din Titlul II din O.U.G. nr. 184/2002 aprobată

și modificată prin Legea nr. 48/2004 cu modificările și completările

ulterioare, pct. 2.2 din Capitolul III Măsuri instituționale din

Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001

aprobate prin H.G. nr. 250/2007, art. 9 alin. (5) din H.G. nr. 361/2005 cu

modificările și completările ulterioare, pct. 21.6 din Normele

metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001,

aprobate prin H.G. nr. 250/2007 precum și pe prevederile art. 1 alin. (8)

și art. 3 alin. (1) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004 cu modificările și completările ulterioare.

Tribunalul București, secția

a V-a civilă, prin sentința civilă nr. 600 din 29 aprilie 2009 a

admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins

cererea formulată de reclamantul Prefectul Municipiului București, ca

inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel, tribunalul

a reținut că prin cererea care a învestit instanța, reclamantul

Prefectul Municipiului București a solicitat în contradictoriu cu pârâtul

primarul general al Municipiului București anularea dispoziției din 27

august 2007 emisă de pârât în baza Legii nr. 10/2001 prin care s-a dispus

restituirea, în natură, către numita D.C. a imobilului situat în

București, sector 2.

Tribunalul a constatat că

beneficiara dispoziției atacate, numita D.C. nu a fost chemată în

judecată în calitate de pârâtă în cauza pendinte, nici după ce

reclamantului i s-a pus în vedere de către tribunal să precizeze

cadrul procesual sub aspectul laturii pasive, fiind citat cu această

mențiune pentru termenul din 8 aprilie 2009.

Tribunalul a apreciat că

întrucât s-a solicitat anularea unui act emis de primarul general al

Municipiului București, al cărei beneficiară este numita D.C.,

chemarea în judecată atât a emitentului, cât și a beneficiarului

actului atacat era o necesitate juridică obiectivă, fiind vorba de un

caz de coparticipare procesuală obligatorie. Astfel, se impunea

soluționarea unitară a litigiului cu privire la toți

coparticipanții, printr-o singură hotărâre, nefiind cu

putință ca un act care reprezintă un veritabil titlu de

proprietate asupra imobilului retrocedat conform dispozițiilor art. 25 alin.

(4) din Legea nr. 10/2001 să fie anulat față de o parte

(emitentul dispoziției) și să rămână valabil

față de alta (beneficiarul dispoziției).

Împotriva sentinței

tribunalului a declarat apel reclamantul Prefectul Municipiului București.

În dezvoltarea motivelor de apel, a

arătat că instanța de fond a admis în mod eronat excepția

inadmisibilității acțiunii, ignorând temeiul de drept al

acesteia, hotărârea pronunțată fiind dată cu încălcarea

și aplicarea greșită a legii, deoarece din analizarea textelor

de lege pe care se întemeiază cererea, rezultă că prefectul este

autoritate de tutelă administrativă și jurisdicțională

pentru autoritățile administrației publice locale. Prefectul

exercită acțiunea în contencios administrativ ca reprezentant al

statului, în temeiul textelor constituționale, ale Legii nr. 340/2004

privind prefectul și instituția prefectului, republicată, care

doar menționează existența controlului și ale Legii

contenciosului administrativ, care detaliază procedura de control, prin

urmare are legitimare procesuală activă conferită prin aceste

reglementări.

Textul constituțional

reglementează legitimarea procesuală specială a prefectului de a

contesta actele celor trei autorități publice locale, pe când legea

contenciosului administrativ consacră instituția tutelei

administrative, unde prefectul poate contesta actele tuturor

autorităților administrației publice locale în fața

instanței de contencios administrativ. Textul constituțional trebuie

interpretat în sensul că prevede un obiect minim al controlului de

legalitate al prefectului, în timp ce legea vine să completeze acest

obiect, fără a contrazice Constituția.

Prefectul nu are doar facultatea, ci

și obligația de a ataca actele ilegale ale autorităților

locale, întrucât controlul exercitat de prefect se referă exclusiv la

elementele de strictă legalitate, nu și de oportunitate.

În aceste condiții,

competența de judecată a acțiunii intentate de Prefect va

aparține întotdeauna tribunalului - secția contencios administrativ,

în conformitate cu art. 10 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și

completările ulterioare, fiind vorba de acte emise la nivel local și

județean, astfel încât, instanța de fond a constatat în mod eronat,

lipsa competenței funcționale a Tribunalului București, secția

a IX-a contencios administrativ, admițând excepția invocată în

acest sens.

Motivarea instanței de fond cu

privire la admiterea excepției inadmisibilității acțiunii

prefectului se întemeiază strict pe dispozițiile art. 26 din Legea nr.

10/2001, republicată, fără a ține cont de dispozițiile

legii organice care reglementează activitatea prefectului, respectiv Legea

nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului,

republicată, coroborate cu celelalte dispoziții legale sus

menționate.

În ceea ce privește fondul

cauzei, acțiunea prefectului este justificată în condițiile în

care, deși prefectul a solicitat autorității emitente

reanalizarea actului administrativ atacat, acesta nu a fost modificat sau completat

pe cale administrativă.

Având în vedere dispozițiile

Legii nr. 340/2004, art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 precum și cele

ale art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și

instituția prefectului, republicată, potrivit cărora „prefectul

este garantul respectării legii la nivel local", se arată

că în cuprinsul unui act administrativ de soluționare a

notificării în temeiul Legii nr. 10/2001, evidențierea cu claritate a

dovezilor privind proprietatea, respectiv datele de identificare atât în ceea

ce privește persoana îndreptățită, cât și în ceea ce

privește bunul care se restituie în natură este obligatorie.

Curtea de Apel București,

secția a IV a civilă, prin decizia nr. 48A din 21 ianuarie 2010 a

respins apelul reclamantului, ca nefondat.

În ceea ce privește criticile

referitoare la competența instanței de contencios administrativ de

judecare a cauzei de față, Curtea achiesând întrutotul la cele

reținute de instanța mai întâi investită, respectiv de

Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ, a

constatat că singura normă din legislația specială, care

face trimitere la competența instanței de contencios administrativ de

soluționare a cererii prefectului de anulare a dispoziției de

restituire, se găsește în Normele Metodologice de aplicare a Legii nr.

10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, act normativ a cărui valoare

juridică este inferioară legii, ceea ce înseamnă că acesta

nu poate adăuga la lege.

Prin urmare, competența este

cea stabilită de Legea nr. 10/2001 în art. 26 alin. (3) și

aparține Tribunalului.

Prima instanță a

hotărât în mod corect faptul că s-a solicitat anularea unui act emis

de primarul general al Municipiului București, al cărei

beneficiară este numita D.C. și că chemarea în judecată

atât a emitentului, cât și a beneficiarului actului atacat era o

necesitate juridică obiectivă.

Toate susținerile legate de

legitimarea procesuală activă a prefectului de a contesta actele

celor trei autorități publice locale, actele tuturor

autorităților administrației publice locale în fața instanței

de contencios administrativ, sunt lipsite de relevanță față

de obiectul cauzei și de soluția pe care a adoptat-o prima

instanță, căci nu s-a pus nici un moment în discuție

legitimarea sa procesuală, ci posibilitatea judecării în

condiții de legalitate a unei cereri de anulare a dispoziției de

restituire, în lipsa beneficiarului restituirii, având în vedere că

potrivit dispozițiilor art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/200,

republicată, .."decizia sau, după caz, dispoziția de

aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada

proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia, are

forța probantă a unui înscris autentic".

Indiferent de natura juridică a

dispoziției atacate (act administrativ sau act civil emis în baza unei

reglementări speciale) aceasta are două părți: emitentul

dispoziției și beneficiarul dispoziției (persoana la care se

referă aceasta).

Dispozițiile art. 19 alin. (1) lit.

e) din Legea nr. 304 /2004, republicată, și dispozițiile art. 5

din Titlul II ale O.U.G. nr. 184/2002, aprobate și modificate prin Legea nr.

48/2004, dau posibilitatea prefectului să controleze aplicarea fazei

administrate a Legii nr. 10/2001.

Prin exercitarea acestei

atribuții prefectul poate printre altele să atace în justiție

actele primarului pe care le consideră nelegale.

Principiul unicității

actului juridic civil sau administrativ impune ca, în situația

contestării unui asemenea act în justiție, toate părțile

să figureze în proces, coparticipare procesuală fiind obligatorie.

În acest fel se evită ajungerea

la situația în care actul juridic este valabil pentru o parte, dar nu este

valabil pentru cealaltă sau la situația în care procesul dintre cele

două persoane aduce atingere drepturilor unei terțe persoane

fără ca aceasta din urmă să aibă la îndemână

mijloacele procesuale necesare pentru a înlătura efectele hotărârilor

judecătorești care o afectează.

Împotriva acestei decizii a declarat

recurs reclamantul Prefectul Municipiului București, solicitând admiterea

recursului promovat, casarea deciziei civile nr. 48 A din 21 ianuarie 2010

și admiterea acțiunii.

Decizia a fost criticată

deoarece reclamantul a considerat că instanța de apel a interpretat

eronat dispozițiile legale atunci când a apreciat că apelul este

nefondat.

Argumentația instanței

potrivit căreia singura normă din legislația specială care

face trimitere la competența instanței de contencios administrativ de

soluționare a cererii prefectului de anulare a dispoziției de

restituire în natură, se găsește în Normele metodologice de

aplicare a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, act normativ cu

valoare juridică inferioară legii, nu este corectă.

Dispozițiile art. 1 din Legea nr.

554/2004, cu modificările și completările ulterioare

îngăduie persoanelor de drept public să introducă acțiuni

în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv, în sens de

drept ce aparține sferei de competență a persoanei publice respective.

Recurentul susține că normele

din Constituție sau din lege, care reglementează organizarea și

funcționarea persoanelor de drept public, stabilindu-le atribuții,

adică drepturile și obligațiile în regim de putere publică,

fundamentează și capacitatea acestor persoane de a intra în

raporturile juridice, proprio nomine, cerute de necesitatea realizării

competenței. Ca atare drepturile subiective sunt drepturile care

formează conținutul competenței.

Totodată, persoanele de drept

public pot introduce acțiuni în contenciosul administrativ pe temeiul

vătămării unui interes legitim, de natură publică, iar

obiectul acestor acțiuni îl reprezintă actele administrative.

În prezenta cauză, prefectul nu

a înțeles să cheme în judecată beneficiarul actului administrativ

atacat alături de autoritatea publică emitentă întrucât

acțiunea Prefectului Municipiului București este îndreptată

împotriva Primarului General al Municipiului București, raportat la

aspectele de nelegalitate constatate, cu atât mai mult cu cât acesta nu a dat

curs solicitării de modificare, pe cale administrativă, a actului în

cauză, în vederea intrării în legalitate.

Astfel, acțiunea prefectului

are la bază interesul legitim public care vizează ordinea de drept,

democrația constituțională, garantarea drepturilor,

libertăților și îndatoririlor fundamentale ale

cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, precum și

realizarea competențelor autorităților publice, iar controlul

exercitat de prefect se referă exclusiv la elementele de strictă

legalitate, nu și de oportunitate.

Totodată, legea este cea care

impune condițiile de valabilitate ale actului administrativ, ce trebuiesc

avute în vedere de către autoritatea emitentă, nicidecum de

către beneficiarul actului.

În consecință, la

introducerea acțiunii de anulare a unui act administrativ nu se are în

vedere și chemarea în instanță a beneficiarului actului întrucât

responsabilitatea respectării legii la data emiterii actului revine

exclusiv autorității publice.

Critica de nelegalitate

vizează, în esență, lărgirea cadrului procesual de

către instanță cu privire la părți și la obiectul

cauzei.

Se susține că

soluționarea cererii principale se face doar prin pronunțarea asupra

ilegalității actului, nicidecum prin analiza vătămării

dreptului subiectiv, ce ar face obiectul unei cererii incidentale și, prin

urmare, admiterea acțiunii prefectului nu antrenează automat

admiterea cererii incidentale.

Din economia art. 16 din Legea nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare, rezultă, pe de

o parte, că instanța de contencios poate introduce în cauză

organismele sociale interesate dar numai la cererea acestora, situație ce

nu poate fi reținută în cazul dat, iar pe de altă parte, poate

pune în discuție, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a

altor subiecte le drept, dar legiuitorul nu instituie obligația pentru

părțile aflate în litigiu ca în această situație să

cheme în judecată și alte subiecte de drept.

Interpretarea logică a tezei a

II-a a acestui articol duce la concluzia că chemarea în judecată a

altor subiecte de drept este un drept al părților, de care acestea

pot sau uza, nicidecum o obligație.

Mai mult, instituirea

obligativității de chemare în judecată a beneficiarului actului

administrativ atacat, în calitate de pârât, cât și intervenția în

interes propriu a acestuia sunt de natură să evite incidența

dispozițiilor legale referitoare procedura administrativă

prealabilă și la termenul de introducere a acțiunii.

Instanța de apel a adăugat

la lege întrucât cazurile în care neefectuarea procedurii prealabile și

sesizarea directă a instanței de contencios sunt expres

prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare, situație în care nu se încadrează

și cea creată prin pronunțarea deciziei atacate.

Recurentul susține că în

prezenta cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 28 din Legea nr. 554/2004

privind contenciosul administrativ, cu modificările și

completările ulterioare, iar beneficiarul actului administrativ atacat are

posibilitatea să se adreseze instanței de judecată cu o cerere

de intervenție în interes propriu, solicitând introducerea sa în proces,

în temeiul dispozițiilor art. 49 alin. (1) și art. 50 C. proc. civ.,

instanța neputând suplini acest lucru prin lărgirea cadrului

procesual.

Recursul nu este fondat.

Prin criticile formulate, recurentul

se plânge, în primul rând, de excesul instanței de apel în exercitarea

rolului său activ și încălcarea principiului

disponibilității, care în sens material circumscrie dreptul părții

de a determina limitele cererii de chemare în judecată.

Aceste critici nu sunt întemeiate.

Astfel, potrivit prevederilor art. 129

alin. (5) C. proc. civ., judecătorii au îndatorirea să stăruie,

prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind

aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin

aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei

hotărâri temeinice și legale.

Textul legal sus citat

concretizează principiul potrivit căruia adevărul trebuie

să constituie scopul final al activității judiciare, fiind în

același timp cea mai importantă obligație impusă de lege

judecătorului.

Or, aprecierea instanței asupra

unei coparticipări procesuale pasive în raportul juridic dedus

judecății nu echivalează cu extinderea cadrului procesual prin

atragerea în proces, din oficiu, a altor persoane decât cele determinate de

către reclamant prin cererea sa, ci o atare apreciere se circumscrie

dreptului, și în același timp obligației instanței de a

verifica legalitatea cadrului procesual fixat de reclamant, verificare care, în

acest context, nu poate aduce atingere principiului disponibilității.

În acest context al analizei, se

reține că în îndeplinirea obligațiilor instituite de Legea nr. 10/2001

primarul nu acționează ca purtător al autorității

executive, care emite acte de putere administrative, conform regimului juridic

specific acestei categorii de acte.

Actele primarului, prin care se

dispune de bunuri din patrimoniul unității administrativ teritoriale

în favoarea persoanei îndreptățite sunt, la fel ca și în cazul

celorlalte unități deținătoare, în sensul art. 21 din Legea

nr. 10/2001, acte civile.

Pe de altă parte, dispoz.art. 23

alin. (4) din Legea nr. 10/2001 prevăd că „ Decizia sau, după

caz, dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face

dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia,

are forța probantă a unui înscris autentic și constituie titlu

executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea

formalităților de publicitate imobiliară”.

Prevederea legală citată

impune interpretarea potrivit căreia decizia sau dispoziția

emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 reprezintă un veritabil titlu de

proprietate asupra imobilului retrocedat, iar nu un simplu instrument probator.

Prin urmare, în speța

supusă analizei, prefectul nu atacă, ca fiind nelegal, un act

administrativ al autorității publice locale și care să

atragă responsabilitatea acesteia pentru nerespectarea legii la data

emiterii actului, ci un act civil, care produce efecte juridice în circuitul

civil și, nu în ultimul rând, față de beneficiarul

actului/dispoziției primarului.

Totodată dispoz.art. 47 C.

proc. civ. prevăd că, mai multe persoane pot fi împreună

reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o

obligațiune comună ori dacă drepturile sau obligațiile lor

au aceeași cauză.

În principiu, coparticiparea

procesuală are un caracter facultativ, însă sunt situații când

raportul de drept material litigios creează o dependență

procesuală între coparticipanți, fie în baza legii, fie datorită

naturii raportului juridic dedus judecății, astfel încât orice

posibilitate de fracționare este exclusă.

Prin urmare, în aceste cazuri,

declanșarea, continuarea și finalizarea procesului civil nu se poate

realiza decât în comun, existând litisconsorțiu necesar, care este

guvernat de regula dependenței procesuale relative a

coparticipanților.

Or, în speță, natura

acțiunii, în constatarea nulității absolute a titlului de

proprietate emis în temeiul Legii nr. 10/2001, dă naștere unui

litisconsorțiu necesar pasiv, obligatoriu și unitar, deoarece

instanța trebuie să constate nevalabilitatea actului juridic atât

față de emitent cât și față de beneficiar, iar

pronunțarea unei hotărâri uniforme reprezintă o necesitate

juridică obiectivă în materia nulității actelor juridice,

neputând fi conceput ca același act să fie valabil față de

emitent și nevalabil față de beneficiar.

Prin urmare, instanța de apel a

apreciat corect că, datorită naturii litigiului, coparticiparea

procesuală pasivă este obligatorie astfel încât soluția pe care

a pronunțat-o este la adăpost de critică.

În ce privește criticile vizând

încălcarea normelor de competență funcțională, acestea

nu pot fi primite față de faptul că litigiul intră în

competența materială a tribunalului, iar cele privind legitimarea

procesuală activă în cauză a Prefectului sunt lipsite de

pertinență în condițiile în care dezlegarea dată de

instanțele de fond nu a fost pe excepția lipsei calității

procesuale active, ci pe excepția inadmisibilității

acțiunii decurgând din caracterul obligatoriu al coparticipării

procesuale pasive în acțiunea dedusă judecății.

Față de considerentele

prezentate, reținând că nu sunt îndeplinite condițiile cazului

de modificare prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. Civ.,

Înalta Curte va respinge recursul reclamantului, ca nefondat, conform art. 312 alin.

(1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul

declarat de reclamantul Prefectul Municipiului București împotriva

deciziei civile nr. 48/A din 21 ianuarie 2010 a Curții de Apel

București, secția a IV-a civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 29 octombrie 2010.