ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 5665/2010

Asupra cauzei civile de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 5 septembrie 2008 pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Prefectul Municipiului București a chemat în judecată pe pârâtul primarul general al Municipiului București, solicitând instanței să dispună anularea dispoziției din 27 august 2008 emisă de pârât în baza Legii nr. 10/2001. În motivarea cererii s-a arătat că reclamantul, în exercitarea dreptului de control a aplicării fazei administrative a Legii nr. 10/2001, atribuție ce îi este conferită de prevederile art. 9 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, art. 5 din Titlul II din O.U.G.

nr. 184/2002 aprobată și modificată prin Legea nr. 48/2004 cu modificările și completările ulterioare, punctul 2.2 din Capitolul III Măsuri instituționale din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001 aprobate prin H.G. nr. 250/2007, art. 9 alin. (5) din H.G. nr. 361/2005 cu modificările și completările ulterioare precum și de pct. 21.6 din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, a considerat că actul administrativ de putere, anterior menționat, a fost emis cu încălcarea prevederilor imperative ale legii. Astfel, prin acest act administrativ, notificatoarei D.C. i-a fost restituit în natură imobilul situat în București, sector 2, partea liberă, însă la datele de identificare ale acestei persoane fizice nu a fost trecută adresa de domiciliu.

S-a susținut că este necesar ca domiciliul notificatoarei să fie trecut în cuprinsul actului administrativ, emis în condițiile Legii nr. 10/2001, întrucât domiciliul ales potrivit art. 93 C. proc. civ. reprezintă locul desemnat de părți în vederea comunicării unor acte de procedură și nu reprezintă domiciliul unei persoane fizice, ca atribut al său de identificare potrivit legislației române. Având în vedere că Anexa 4 a Normelor Metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 aprobate prin H.G. nr. 250/2007 cuprinde modelul orientativ al unei dispoziții de restituire în natură, fiind necesar a se identifica notificatorul - persoană fizică, inclusiv prin domiciliul său, pârâtului i s-a solicitat prin adresa din 26 octombrie 2007 completarea Dispoziției din 27 august 2007 cu domiciliul real al notificatoarei.

S-a precizat că, deși prin adresa Serviciului analiză contestații și evidență dispoziții-Legea nr. 10/2001 din cadrul Primăriei Municipiului București înregistrată la Instituția Prefectului Municipiului București sub nr. 31835 din 9 noiembrie 2007, s-a comunicat că dispoziția din 27 august 2007 urmează a se modifica prin menționarea domiciliului real al notificatoarei. Cum actul administrativ ce face obiectul acțiunii nu a fost modificat s-a impus inițierea prezentului demers judiciar. În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, art. 5 din Titlul II din O.U.G. nr. 184/2002 aprobată și modificată prin Legea nr. 48/2004 cu modificările și completările ulterioare, pct. 2.2 din Capitolul III Măsuri instituționale din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001 aprobate prin H.G.

nr. 250/2007, art. 9 alin. (5) din H.G. nr. 361/2005 cu modificările și completările ulterioare, pct. 21.6 din Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007 precum și pe prevederile art. 1 alin. (8) și art. 3 alin. (1) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare. Tribunalul București, secția a V-a civilă, prin sentința civilă nr. 600 din 29 aprilie 2009 a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins cererea formulată de reclamantul Prefectul Municipiului București, ca inadmisibilă. Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut că prin cererea care a învestit instanța, reclamantul Prefectul Municipiului București a solicitat în contradictoriu cu pârâtul primarul general al Municipiului București anularea dispoziției din 27 august 2007 emisă de pârât în baza Legii nr. 10/2001 prin care s-a dispus restituirea, în natură, către numita D.C.

a imobilului situat în București, sector 2. Tribunalul a constatat că beneficiara dispoziției atacate, numita D.C. nu a fost chemată în judecată în calitate de pârâtă în cauza pendinte, nici după ce reclamantului i s-a pus în vedere de către tribunal să precizeze cadrul procesual sub aspectul laturii pasive, fiind citat cu această mențiune pentru termenul din 8 aprilie 2009. Tribunalul a apreciat că întrucât s-a solicitat anularea unui act emis de primarul general al Municipiului București, al cărei beneficiară este numita D.C., chemarea în judecată atât a emitentului, cât și a beneficiarului actului atacat era o necesitate juridică obiectivă, fiind vorba de un caz de coparticipare procesuală obligatorie.

Astfel, se impunea soluționarea unitară a litigiului cu privire la toți coparticipanții, printr-o singură hotărâre, nefiind cu putință ca un act care reprezintă un veritabil titlu de proprietate asupra imobilului retrocedat conform dispozițiilor art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 să fie anulat față de o parte (emitentul dispoziției) și să rămână valabil față de alta (beneficiarul dispoziției). Împotriva sentinței tribunalului a declarat apel reclamantul Prefectul Municipiului București. În dezvoltarea motivelor de apel, a arătat că instanța de fond a admis în mod eronat excepția inadmisibilității acțiunii, ignorând temeiul de drept al acesteia, hotărârea pronunțată fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, deoarece din analizarea textelor de lege pe care se întemeiază cererea, rezultă că prefectul este autoritate de tutelă administrativă și jurisdicțională pentru autoritățile administrației publice locale.

Prefectul exercită acțiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constituționale, ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, care doar menționează existența controlului și ale Legii contenciosului administrativ, care detaliază procedura de control, prin urmare are legitimare procesuală activă conferită prin aceste reglementări. Textul constituțional reglementează legitimarea procesuală specială a prefectului de a contesta actele celor trei autorități publice locale, pe când legea contenciosului administrativ consacră instituția tutelei administrative, unde prefectul poate contesta actele tuturor autorităților administrației publice locale în fața instanței de contencios administrativ.

Textul constituțional trebuie interpretat în sensul că prevede un obiect minim al controlului de legalitate al prefectului, în timp ce legea vine să completeze acest obiect, fără a contrazice Constituția. Prefectul nu are doar facultatea, ci și obligația de a ataca actele ilegale ale autorităților locale, întrucât controlul exercitat de prefect se referă exclusiv la elementele de strictă legalitate, nu și de oportunitate. În aceste condiții, competența de judecată a acțiunii intentate de Prefect va aparține întotdeauna tribunalului - secția contencios administrativ, în conformitate cu art. 10 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, fiind vorba de acte emise la nivel local și județean, astfel încât, instanța de fond a constatat în mod eronat, lipsa competenței funcționale a Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ, admițând excepția invocată în acest sens.

Motivarea instanței de fond cu privire la admiterea excepției inadmisibilității acțiunii prefectului se întemeiază strict pe dispozițiile art. 26 din Legea nr. 10/2001, republicată, fără a ține cont de dispozițiile legii organice care reglementează activitatea prefectului, respectiv Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, coroborate cu celelalte dispoziții legale sus menționate. În ceea ce privește fondul cauzei, acțiunea prefectului este justificată în condițiile în care, deși prefectul a solicitat autorității emitente reanalizarea actului administrativ atacat, acesta nu a fost modificat sau completat pe cale administrativă.

Având în vedere dispozițiile Legii nr. 340/2004, art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 precum și cele ale art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, potrivit cărora „prefectul este garantul respectării legii la nivel local", se arată că în cuprinsul unui act administrativ de soluționare a notificării în temeiul Legii nr. 10/2001, evidențierea cu claritate a dovezilor privind proprietatea, respectiv datele de identificare atât în ceea ce privește persoana îndreptățită, cât și în ceea ce privește bunul care se restituie în natură este obligatorie. Curtea de Apel București, secția a IV a civilă, prin decizia nr. 48A din 21 ianuarie 2010 a respins apelul reclamantului, ca nefondat.

În ceea ce privește criticile referitoare la competența instanței de contencios administrativ de judecare a cauzei de față, Curtea achiesând întrutotul la cele reținute de instanța mai întâi investită, respectiv de Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ, a constatat că singura normă din legislația specială, care face trimitere la competența instanței de contencios administrativ de soluționare a cererii prefectului de anulare a dispoziției de restituire, se găsește în Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, act normativ a cărui valoare juridică este inferioară legii, ceea ce înseamnă că acesta nu poate adăuga la lege. Prin urmare, competența este cea stabilită de Legea nr. 10/2001 în art. 26 alin. (3) și aparține Tribunalului.

Prima instanță a hotărât în mod corect faptul că s-a solicitat anularea unui act emis de primarul general al Municipiului București, al cărei beneficiară este numita D.C. și că chemarea în judecată atât a emitentului, cât și a beneficiarului actului atacat era o necesitate juridică obiectivă.

Toate susținerile legate de legitimarea procesuală activă a prefectului de a contesta actele celor trei autorități publice locale, actele tuturor autorităților administrației publice locale în fața instanței de contencios administrativ, sunt lipsite de relevanță față de obiectul cauzei și de soluția pe care a adoptat-o prima instanță, căci nu s-a pus nici un moment în discuție legitimarea sa procesuală, ci posibilitatea judecării în condiții de legalitate a unei cereri de anulare a dispoziției de restituire, în lipsa beneficiarului restituirii, având în vedere că potrivit dispozițiilor art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/200, republicată, .."decizia sau, după caz, dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic". Indiferent de natura juridică a dispoziției atacate (act administrativ sau act civil emis în baza unei reglementări speciale) aceasta are două părți: emitentul dispoziției și beneficiarul dispoziției (persoana la care se referă aceasta).

Dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 304 /2004, republicată, și dispozițiile art. 5 din Titlul II ale O.U.G. nr. 184/2002, aprobate și modificate prin Legea nr. 48/2004, dau posibilitatea prefectului să controleze aplicarea fazei administrate a Legii nr. 10/2001. Prin exercitarea acestei atribuții prefectul poate printre altele să atace în justiție actele primarului pe care le consideră nelegale. Principiul unicității actului juridic civil sau administrativ impune ca, în situația contestării unui asemenea act în justiție, toate părțile să figureze în proces, coparticipare procesuală fiind obligatorie.

În acest fel se evită ajungerea la situația în care actul juridic este valabil pentru o parte, dar nu este valabil pentru cealaltă sau la situația în care procesul dintre cele două persoane aduce atingere drepturilor unei terțe persoane fără ca aceasta din urmă să aibă la îndemână mijloacele procesuale necesare pentru a înlătura efectele hotărârilor judecătorești care o afectează. Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul Prefectul Municipiului București, solicitând admiterea recursului promovat, casarea deciziei civile nr. 48 A din 21 ianuarie 2010 și admiterea acțiunii. Decizia a fost criticată deoarece reclamantul a considerat că instanța de apel a interpretat eronat dispozițiile legale atunci când a apreciat că apelul este nefondat.

Argumentația instanței potrivit căreia singura normă din legislația specială care face trimitere la competența instanței de contencios administrativ de soluționare a cererii prefectului de anulare a dispoziției de restituire în natură, se găsește în Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, act normativ cu valoare juridică inferioară legii, nu este corectă. Dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare îngăduie persoanelor de drept public să introducă acțiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv, în sens de drept ce aparține sferei de competență a persoanei publice respective.

Recurentul susține că normele din Constituție sau din lege, care reglementează organizarea și funcționarea persoanelor de drept public, stabilindu-le atribuții, adică drepturile și obligațiile în regim de putere publică, fundamentează și capacitatea acestor persoane de a intra în raporturile juridice, proprio nomine, cerute de necesitatea realizării competenței. Ca atare drepturile subiective sunt drepturile care formează conținutul competenței. Totodată, persoanele de drept public pot introduce acțiuni în contenciosul administrativ pe temeiul vătămării unui interes legitim, de natură publică, iar obiectul acestor acțiuni îl reprezintă actele administrative.

În prezenta cauză, prefectul nu a înțeles să cheme în judecată beneficiarul actului administrativ atacat alături de autoritatea publică emitentă întrucât acțiunea Prefectului Municipiului București este îndreptată împotriva Primarului General al Municipiului București, raportat la aspectele de nelegalitate constatate, cu atât mai mult cu cât acesta nu a dat curs solicitării de modificare, pe cale administrativă, a actului în cauză, în vederea intrării în legalitate. Astfel, acțiunea prefectului are la bază interesul legitim public care vizează ordinea de drept, democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, precum și realizarea competențelor autorităților publice, iar controlul exercitat de prefect se referă exclusiv la elementele de strictă legalitate, nu și de oportunitate.

Totodată, legea este cea care impune condițiile de valabilitate ale actului administrativ, ce trebuiesc avute în vedere de către autoritatea emitentă, nicidecum de către beneficiarul actului. În consecință, la introducerea acțiunii de anulare a unui act administrativ nu se are în vedere și chemarea în instanță a beneficiarului actului întrucât responsabilitatea respectării legii la data emiterii actului revine exclusiv autorității publice. Critica de nelegalitate vizează, în esență, lărgirea cadrului procesual de către instanță cu privire la părți și la obiectul cauzei. Se susține că soluționarea cererii principale se face doar prin pronunțarea asupra ilegalității actului, nicidecum prin analiza vătămării dreptului subiectiv, ce ar face obiectul unei cererii incidentale și, prin urmare, admiterea acțiunii prefectului nu antrenează automat admiterea cererii incidentale.

Din economia art. 16 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă, pe de o parte, că instanța de contencios poate introduce în cauză organismele sociale interesate dar numai la cererea acestora, situație ce nu poate fi reținută în cazul dat, iar pe de altă parte, poate pune în discuție, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a altor subiecte le drept, dar legiuitorul nu instituie obligația pentru părțile aflate în litigiu ca în această situație să cheme în judecată și alte subiecte de drept. Interpretarea logică a tezei a II-a a acestui articol duce la concluzia că chemarea în judecată a altor subiecte de drept este un drept al părților, de care acestea pot sau uza, nicidecum o obligație.

Mai mult, instituirea obligativității de chemare în judecată a beneficiarului actului administrativ atacat, în calitate de pârât, cât și intervenția în interes propriu a acestuia sunt de natură să evite incidența dispozițiilor legale referitoare procedura administrativă prealabilă și la termenul de introducere a acțiunii. Instanța de apel a adăugat la lege întrucât cazurile în care neefectuarea procedurii prealabile și sesizarea directă a instanței de contencios sunt expres prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, situație în care nu se încadrează și cea creată prin pronunțarea deciziei atacate.

Recurentul susține că în prezenta cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 28 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, iar beneficiarul actului administrativ atacat are posibilitatea să se adreseze instanței de judecată cu o cerere de intervenție în interes propriu, solicitând introducerea sa în proces, în temeiul dispozițiilor art. 49 alin. (1) și art. 50 C. proc. civ., instanța neputând suplini acest lucru prin lărgirea cadrului procesual. Recursul nu este fondat. Prin criticile formulate, recurentul se plânge, în primul rând, de excesul instanței de apel în exercitarea rolului său activ și încălcarea principiului disponibilității, care în sens material circumscrie dreptul părții de a determina limitele cererii de chemare în judecată.

Aceste critici nu sunt întemeiate. Astfel, potrivit prevederilor art. 129 alin. (5) C. proc. civ., judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. Textul legal sus citat concretizează principiul potrivit căruia adevărul trebuie să constituie scopul final al activității judiciare, fiind în același timp cea mai importantă obligație impusă de lege judecătorului.

Or, aprecierea instanței asupra unei coparticipări procesuale pasive în raportul juridic dedus judecății nu echivalează cu extinderea cadrului procesual prin atragerea în proces, din oficiu, a altor persoane decât cele determinate de către reclamant prin cererea sa, ci o atare apreciere se circumscrie dreptului, și în același timp obligației instanței de a verifica legalitatea cadrului procesual fixat de reclamant, verificare care, în acest context, nu poate aduce atingere principiului disponibilității. În acest context al analizei, se reține că în îndeplinirea obligațiilor instituite de Legea nr. 10/2001 primarul nu acționează ca purtător al autorității executive, care emite acte de putere administrative, conform regimului juridic specific acestei categorii de acte.

Actele primarului, prin care se dispune de bunuri din patrimoniul unității administrativ teritoriale în favoarea persoanei îndreptățite sunt, la fel ca și în cazul celorlalte unități deținătoare, în sensul art. 21 din Legea nr. 10/2001, acte civile. Pe de altă parte, dispoz.art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 prevăd că „ Decizia sau, după caz, dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităților de publicitate imobiliară”. Prevederea legală citată impune interpretarea potrivit căreia decizia sau dispoziția emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 reprezintă un veritabil titlu de proprietate asupra imobilului retrocedat, iar nu un simplu instrument probator.

Prin urmare, în speța supusă analizei, prefectul nu atacă, ca fiind nelegal, un act administrativ al autorității publice locale și care să atragă responsabilitatea acesteia pentru nerespectarea legii la data emiterii actului, ci un act civil, care produce efecte juridice în circuitul civil și, nu în ultimul rând, față de beneficiarul actului/dispoziției primarului. Totodată dispoz.art. 47 C. proc. civ. prevăd că, mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligațiune comună ori dacă drepturile sau obligațiile lor au aceeași cauză. În principiu, coparticiparea procesuală are un caracter facultativ, însă sunt situații când raportul de drept material litigios creează o dependență procesuală între coparticipanți, fie în baza legii, fie datorită naturii raportului juridic dedus judecății, astfel încât orice posibilitate de fracționare este exclusă.

Prin urmare, în aceste cazuri, declanșarea, continuarea și finalizarea procesului civil nu se poate realiza decât în comun, existând litisconsorțiu necesar, care este guvernat de regula dependenței procesuale relative a coparticipanților. Or, în speță, natura acțiunii, în constatarea nulității absolute a titlului de proprietate emis în temeiul Legii nr. 10/2001, dă naștere unui litisconsorțiu necesar pasiv, obligatoriu și unitar, deoarece instanța trebuie să constate nevalabilitatea actului juridic atât față de emitent cât și față de beneficiar, iar pronunțarea unei hotărâri uniforme reprezintă o necesitate juridică obiectivă în materia nulității actelor juridice, neputând fi conceput ca același act să fie valabil față de emitent și nevalabil față de beneficiar.

Prin urmare, instanța de apel a apreciat corect că, datorită naturii litigiului, coparticiparea procesuală pasivă este obligatorie astfel încât soluția pe care a pronunțat-o este la adăpost de critică. În ce privește criticile vizând încălcarea normelor de competență funcțională, acestea nu pot fi primite față de faptul că litigiul intră în competența materială a tribunalului, iar cele privind legitimarea procesuală activă în cauză a Prefectului sunt lipsite de pertinență în condițiile în care dezlegarea dată de instanțele de fond nu a fost pe excepția lipsei calității procesuale active, ci pe excepția inadmisibilității acțiunii decurgând din caracterul obligatoriu al coparticipării procesuale pasive în acțiunea dedusă judecății.

Față de considerentele prezentate, reținând că nu sunt îndeplinite condițiile cazului de modificare prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. Civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului, ca nefondat, conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Prefectul Municipiului București împotriva deciziei civile nr. 48/A din 21 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 octombrie 2010.