ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3389/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3389/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

derulată în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

reclamantul M.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții P.M.R. și Ministerul

Administrației și Internelor, anularea deciziei nr. 43 din 9 ianuarie 2009

pentru modificarea raporturilor sale de serviciu prin mobilitate în interes

public. De asemenea, a solicitat recunoașterea continuității raporturilor de

muncă și plata drepturilor aferente.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

arătat că, prin decizia atacată s-au modificat raporturile sale de serviciu în

aceeași zi în care au fost modificate raporturile de serviciu ale tuturor

înalților funcționari publici din Ministerul Administrației și Internelor, fapt

contrar dispozițiilor art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 341/2007.

Deși decizia este întemeiată pe

„interes public” ea nu a vizat satisfacerea unei nevoi comunitare sau

realizarea competenței vreunei instituții publice. De asemenea, nu se

precizează când va fi numit reclamantul într-o altă funcție publică și în ce

funcție publică va fi numit, ceea ce echivalează cu o suspendare a raporturilor

de serviciu.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul

Ministerul Administrației și Internelor a invocat lipsa calității procesuale

pasive, iar pe fond a arătat că decizia este în deplină concordanță cu

dispozițiile H.G. nr. 341/2007, fiind o măsură care privește mobilitatea înalților

funcționari publici, act ce nu era condiționat de existența unei funcții publice

corespunzătoare vacante.

Pârâtul P.M.R., prin întâmpinarea

formulată, a susținut că nu s-a procedat la modificarea raporturilor tuturor

înalților funcționari publici. În ceea ce privește numirea într-o altă funcție

vacantă, a arătat că aceasta este atributul A.N.F.P. Mobilitatea în interes

public nu presupune existența unei funcții vacante.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3612 din data de 3

noiembrie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.A., în

contradictoriu cu pârâții P.M.R. și Ministerul Administrației și Internelor, a

anulat decizia nr. 43/2009 emisă de P.M.R. și a dispus reintegrarea reclamantului

în funcția de secretar general adjunct la Ministerul Administrației și Internelor.

Totodată, a obligat Ministerul

Administrației și Internelor la plata drepturilor salariale aferente acestei

funcții de la data eliberării din funcție până la data reintegrării efective.

Pentru a pronunța această soluție,

prima instanță a reținut, în esență, că decizia primului - ministru este

nelegală, pe de o parte, pentru că nu este motivată în fapt pentru a se putea

verifica îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 27 alin. (1) lit. b) pentru

mobilitatea înalților funcționari publici și, pe de altă parte, pentru că

dispozitivul este contradictoriu, se referă la „modificarea” raporturilor de

serviciu fără a preciza elementul supus modificării, în realitate fiind vorba despre

o încetare a raportului de serviciu.

Reintegrarea în funcția deținută

anterior și plata tuturor drepturilor salariale aferente au fost dispuse ca o

modalitate de repunere în situația anterioară emiterii deciziei, în vederea

înlăturării retroactive a efectelor ei vătămătoare.

hotărârii primei instanțe

Ambii pârâți au atacat cu recurs

sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

3.1. Recurentul – pârât G.R. – P.M.R.

și-a întemeiat în drept calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și art.

304

1

C. proc. civ., arătând, în esență, că decizia contestată a fost

emisă cu respectarea competenței ce revine P.M.R. potrivit Constituției

României și Legii nr. 90/2001 și a fost motivată în drept conform prevederilor legale

în vigoare.

În continuare, recurentul - pârât a

făcut o expunere teoretică a regimului juridic al mobilității înalților

funcționari publici, cu referire la prevederile corespunzătoare cuprinse în

Legea nr. 188/1999 și în H.G. nr. 341/2007, privind intrarea în categoria înalților

funcționari publici, managementul carierei și mobilitatea înalților funcționari

publici, după care a prezentat, în rezumat, procedura de elaborare, avizare și

prezentare a proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de

acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării,

conform Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

A concluzionat, în sensul, că

acțiunea reclamantului nu este întemeiată, pentru că mobilitatea în interes

public nu presupune existența unei funcții publice corespunzătoare vacante sau

temporar vacante și nu se prevede o interdicție în sensul că mobilitatea în

interes public să fie dispusă în vederea numirii ulterioare pe o funcție

publică corespunzătoare.

3.2. Recurentul - pârât Ministerul

Administrației și Internelor a invocat prevederile art. 304

1

C.

proc. civ., criticând sentința sub următoarele aspecte:

- Instanța a respins în mod eronat

excepția lipsei calității procesuale pasive a ministerului, fără a avea în

vedere limitele cadrului procesual impuse prin obiectul acțiunii și prevederile

Legii nr. 554/2004, care converg către ideea că în contenciosul administrativ,

calitate procesuală pasivă poate avea numai autoritatea emitentă sau, ca excepție,

autoritatea ierarhic superioară.

- În subsidiar, dacă excepția nu

este primită, a solicitat să fie discutată cererea de intervenție accesorie în

interesul pârâtului G.R. – P.M.R., pe care o formulează în temeiul art. 49 alin.

(3) și art. 51 C. proc. civ., în calitatea sa de inițiator al actului

administrativ atacat.

- Cu privire la fondul cauzei, a

invocat două aspecte de nelegalitate a sentinței: pe de o parte, a arătat,

contrar concluziei primei instanțe, că decizia respectă toate condițiile legale

pentru mobilitatea înalților funcționari publici și nu aduce atingere niciunui

drept recunoscut de lege sau interes legitim, în sensul Legii nr. 554/2004,

astfel că nu există motive de anulare a actului administrativ și, pe de altă

parte, a arătat că intimatul - reclamant este pensionar și măsura de

reintegrare în funcție și de obligare la plata drepturilor salariale aferente

funcției încalcă prevederile Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor

autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice,

susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor, cadru cu C.E.F.M.I.

Prin întâmpinarea depusă la dosar,

intimatul - reclamant a solicitat respingerea ambelor recursuri ca nefondate și

menținerea sentinței ca fiind legală și temeinică.

În ceea ce privește recursul P.M.R.,

a arătat că nu conține decât apărările formulate prin întâmpinarea depusă la

dosarul de fond, pe care le reia integral și fără modificări.

Cu privire la recursul Ministerul

Administrației și Internelor, a combătut în principal susținerile referitoare

la obligația de plată a drepturilor salariale aferente funcției, arătând că

Legea nr. 329/2009 a fost adoptată ulterior pronunțării sentinței și că

problema cumulului pensiei cu salariul se va pune abia după reintegrarea în

funcție și plata drepturilor salariale, când intimatul - reclamant va avea

obligația să opteze.

II. Considerentele Înaltei Curți

asupra recursurilor

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate de cei doi recurenți și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.

relevante

Actul administrativ supus

controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ

este decizia nr. 43 din 9 ianuarie 2009, prin care P.M. al G.R. a dispus

următoarele:

„Pe data intrării în vigoare a

prezentei decizii, domnului M.A., secretar general adjunct în cadrul Ministerul

Administrației și Internelor, i se modifică raporturile de serviciu prin

mobilitate în interes public, urmând să fie numit într-o altă funcție publică”.

Decizia a fost emisă în temeiul art.

19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor

publici și al art. 27 alin. (1) lit. b), art. 31 lit. a) și art. 34 din H.G. nr.

341/2007 privind intrarea în categoria înalților funcționari publici,

managementul carierei și mobilitatea înalților funcționari publici, cu modificările

și completările ulterioare.

Cu privire la calitatea procesuală a

Ministerului Administrației și Internelor

Deși actul administrativ a fost emis

de P.M. al G.R., calitatea procesuală pasivă a Ministerul Administrației și

Internelor decurge, în acord cu regulile și principiile mecanismului

contenciosului administrativ, din existența capătului de cerere accesoriu

privind reintegrarea în funcție și obligarea la plata drepturilor salariale,

funcția publică în discuție fiind aceea de secretar general adjunct al

ministerului.

Calitatea procesuală de pârât pe

care a avut-o Ministerul Administrației și Internelor, care și-a putut face

apărările necesare în acest cadru procesual, exclude incidența normelor privind

intervenția terților în proces, în sensul art. 49 și următoarele C. proc. civ.,

critica formulată în acest sens fiind lipsită de fundament juridic.

Cu privire la legalitatea actului

administrativ atacat

Având în vedere conținutul al

deciziei, Înalta Curte constată, în mod corespunzător celor reținute de prima

instanță, că validitatea actului este afectată atât prin neîndeplinirea

condiției motivării, cât și prin caracterul neclar, contradictoriu, al

măsurilor cuprinse în dispozitiv, concluzia instanței de fond nefiind combătută

în mod convingător de niciunul dintre recurenții - pârâți.

Este adevărat că intimatul - reclamant,

prin funcția de secretar general adjunct al unui minister, se înscria în

categoria înalților funcționari publici, potrivit art. 12 lit. d) din Legea nr.

188/1999, în această calitate fiind supus principiului mobilității în funcție

și având obligația de a prezenta disponibilitate la numirile în funcțiile

publice, conform art. 93 alin. (1) din aceeași lege.

„Mobilitatea” nu este însă o noțiune

abstractă, ci se concretizează, potrivit art. 87 din Legea nr. 188/1999, prin

modificarea raportului de serviciu, pentru a) eficientizarea activității

autorităților și instituțiilor publice; b) în interes public; c) în interesul

funcționarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcția publică.

În cazul înalților funcționari

publici, mobilitatea se realizează prin numirea într-o altă funcție dintre cele

enumerate la art. 12 din Legea nr. 188/1999.

Numai în cazul în care înaltul

funcționar public refuză neîntemeiat numirea, este eliberat din funcția

publică, intră în corpul de rezervă și beneficiază de dreptul de a fi ulterior

redistribuit pe o funcție publică de execuție sau de conducere vacantă, conform

art. 93 alin. (2) din aceeași lege.

Or, în speță, P.M. a luat o măsură al

cărei de conținut se depărtează de regulile expuse mai sus, dispunând

„modificarea raporturilor de serviciu prin mobilitate în interes public” fără

să-l mai numească pe intimatul - reclamant într-o altă funcție publică, ceea ce

echivalează cu o încetare a raportului de serviciu.

Totodată, așa cum a reținut și prima

instanță, în lipsa oricărei motivări în fapt a deciziei, nu poate fi verificată

respectarea condiției existenței unui interes public care a determinat luarea

măsurii și a echilibrului rezonabil între interesul public și sarcina impusă

destinatarului actului.

Obligația autorității emitente de a

motiva actul administrativ se înscrie între coordonatele dreptului la o bună

administrare și constituie o garanție contra arbitrariului administrației

publice, impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori

se sprijină drepturi subiective sau situații juridice individuale. Motivarea

unei decizii administrative nu poate fi limitată la norme de competență a

autorității emitente, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept care

să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile

și efectele deciziei, iar pe de altă parte să facă posibilă exercitarea

controlului asupra modului în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul

de apreciere.

Cu privire la capetele de cerere

accesorii.

Reintegrarea în funcție și plata

drepturilor salariale aferente funcției constituie o modalitate adecvată de

restabilire a dreptului vătămat și de reparare a prejudiciului produs prin

actul administrativ nelegal, principii a căror aplicare în materia funcției

publice o face art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Cât privește fondul rezolvării date

capetelor de cerere accesorii, prin prisma criticilor legate de intrarea în

vigoare a Legii nr. 329/2009, Înalta Curte reține că acest nou act normativ nu

poate fundamenta o soluție contrară celei pronunțate de prima instanță.

Într-adevăr, în scopul reducerii

cheltuielilor bugetare, Capitolul IV din Legea nr. 329/2009 instituie o serie

de măsuri privind regimul cumulului pensiilor cu veniturile salariale, cumul

permis, conform art. 17 alin. (1) din lege, numai dacă nivelul pensiei nete nu

depășește nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea

bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului

asigurărilor sociale de stat.

Conform art. 17 alin. (2),

prevederile alin. (1) sunt aplicabile persoanelor care: „a)

la data intrării în vigoare a prezentului capitol

sunt pensionari cumularzi; b)

după

data intrării în vigoare a prezentului capitol devin pensionari cumularzi”.

Potrivit art. 18

din aceeași lege, „(1)

Pensionarii prevăzuți la art. 17 alin. (2) lit. a) care

desfășoară activități profesionale pe bază

de contract individual de muncă, raport de serviciu sau în

baza actului de numire în funcție au

obligația

ca, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentului capitol,

să își exprime în scris opțiunea între suspendarea plății pensiei pe durata

exercitării activității și încetarea raporturilor

de muncă, de serviciu

sau a actului de numire în funcție, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată

depășește nivelul salariului mediu brut pe

economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor

Sociale de stat.

aprobai

prin

legea bugetului

asigurărilor

sociale de

stat.

(2) Persoanele

prevăzute la art. 17 alin. (2) lit. b) au obligația ca, în termen de 15 zile de

la data

survenirii

situației de cumul, să își exprime în scris opțiunea între suspendarea plății

pensiei pe

durata exercitării activității și

încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în

funcție, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depășește nivelul salariului

mediu brut pe economie

utilizat la

fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, aprobat prin legea bugetului

asigurărilor sociale de stat”.

Având în vedere că, la data intrării

în vigoare a Capitolului IV, intimatul - reclamant se afla sub efectul deciziei

contestate, deci nu cumula pensia cu un salariu, situația sa poate fi încadrată

în prevederile art. 18 alin. (2) din lege, având obligația ca în termen de 15

zile de la data survenirii situației de cumul, prin reintegrarea în funcție, să

își exprime opțiunea în sensul textului legal menționat.

pronunțate în recurs

Având în vedere toate considerentele

expuse, Înalta Curte va respinge ambele recursuri, ca nefondate, în temeiul art.

312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de

pârâții G.R. – P.M.R. și Ministerul Administrației și Internelor împotriva

sentinței nr. 3612 din 3 noiembrie 2009 pronunțată de Curtea de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 24 iunie 2010.