ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3389/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii și procedura derulată în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul M.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții P.M.R. și Ministerul Administrației și Internelor, anularea deciziei nr. 43 din 9 ianuarie 2009 pentru modificarea raporturilor sale de serviciu prin mobilitate în interes public. De asemenea, a solicitat recunoașterea continuității raporturilor de muncă și plata drepturilor aferente. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, prin decizia atacată s-au modificat raporturile sale de serviciu în aceeași zi în care au fost modificate raporturile de serviciu ale tuturor înalților funcționari publici din Ministerul Administrației și Internelor, fapt contrar dispozițiilor art. 27 alin. (3) din H.G.

nr. 341/2007. Deși decizia este întemeiată pe „interes public” ea nu a vizat satisfacerea unei nevoi comunitare sau realizarea competenței vreunei instituții publice. De asemenea, nu se precizează când va fi numit reclamantul într-o altă funcție publică și în ce funcție publică va fi numit, ceea ce echivalează cu o suspendare a raporturilor de serviciu. Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Administrației și Internelor a invocat lipsa calității procesuale pasive, iar pe fond a arătat că decizia este în deplină concordanță cu dispozițiile H.G. nr. 341/2007, fiind o măsură care privește mobilitatea înalților funcționari publici, act ce nu era condiționat de existența unei funcții publice corespunzătoare vacante.

Pârâtul P.M.R., prin întâmpinarea formulată, a susținut că nu s-a procedat la modificarea raporturilor tuturor înalților funcționari publici. În ceea ce privește numirea într-o altă funcție vacantă, a arătat că aceasta este atributul A.N.F.P. Mobilitatea în interes public nu presupune existența unei funcții vacante. 2. Soluția primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3612 din data de 3 noiembrie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.A., în contradictoriu cu pârâții P.M.R. și Ministerul Administrației și Internelor, a anulat decizia nr. 43/2009 emisă de P.M.R. și a dispus reintegrarea reclamantului în funcția de secretar general adjunct la Ministerul Administrației și Internelor.

Totodată, a obligat Ministerul Administrației și Internelor la plata drepturilor salariale aferente acestei funcții de la data eliberării din funcție până la data reintegrării efective. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că decizia primului - ministru este nelegală, pe de o parte, pentru că nu este motivată în fapt pentru a se putea verifica îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 27 alin. (1) lit. b) pentru mobilitatea înalților funcționari publici și, pe de altă parte, pentru că dispozitivul este contradictoriu, se referă la „modificarea” raporturilor de serviciu fără a preciza elementul supus modificării, în realitate fiind vorba despre o încetare a raportului de serviciu.

Reintegrarea în funcția deținută anterior și plata tuturor drepturilor salariale aferente au fost dispuse ca o modalitate de repunere în situația anterioară emiterii deciziei, în vederea înlăturării retroactive a efectelor ei vătămătoare. 3. Recursurile exercitate împotriva hotărârii primei instanțe Ambii pârâți au atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. 3.1. Recurentul – pârât G.R. – P.M.R. și-a întemeiat în drept calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., arătând, în esență, că decizia contestată a fost emisă cu respectarea competenței ce revine P.M.R. potrivit Constituției României și Legii nr. 90/2001 și a fost motivată în drept conform prevederilor legale în vigoare.

În continuare, recurentul - pârât a făcut o expunere teoretică a regimului juridic al mobilității înalților funcționari publici, cu referire la prevederile corespunzătoare cuprinse în Legea nr. 188/1999 și în H.G. nr. 341/2007, privind intrarea în categoria înalților funcționari publici, managementul carierei și mobilitatea înalților funcționari publici, după care a prezentat, în rezumat, procedura de elaborare, avizare și prezentare a proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, conform Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

A concluzionat, în sensul, că acțiunea reclamantului nu este întemeiată, pentru că mobilitatea în interes public nu presupune existența unei funcții publice corespunzătoare vacante sau temporar vacante și nu se prevede o interdicție în sensul că mobilitatea în interes public să fie dispusă în vederea numirii ulterioare pe o funcție publică corespunzătoare. 3.2. Recurentul - pârât Ministerul Administrației și Internelor a invocat prevederile art. 304 1 C. proc. civ., criticând sentința sub următoarele aspecte: - Instanța a respins în mod eronat excepția lipsei calității procesuale pasive a ministerului, fără a avea în vedere limitele cadrului procesual impuse prin obiectul acțiunii și prevederile Legii nr. 554/2004, care converg către ideea că în contenciosul administrativ, calitate procesuală pasivă poate avea numai autoritatea emitentă sau, ca excepție, autoritatea ierarhic superioară.

- În subsidiar, dacă excepția nu este primită, a solicitat să fie discutată cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului G.R. – P.M.R., pe care o formulează în temeiul art. 49 alin. (3) și art. 51 C. proc. civ., în calitatea sa de inițiator al actului administrativ atacat.

- Cu privire la fondul cauzei, a invocat două aspecte de nelegalitate a sentinței: pe de o parte, a arătat, contrar concluziei primei instanțe, că decizia respectă toate condițiile legale pentru mobilitatea înalților funcționari publici și nu aduce atingere niciunui drept recunoscut de lege sau interes legitim, în sensul Legii nr. 554/2004, astfel că nu există motive de anulare a actului administrativ și, pe de altă parte, a arătat că intimatul - reclamant este pensionar și măsura de reintegrare în funcție și de obligare la plata drepturilor salariale aferente funcției încalcă prevederile Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor, cadru cu C.E.F.M.I.

4. Apărările intimatului - reclamant Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul - reclamant a solicitat respingerea ambelor recursuri ca nefondate și menținerea sentinței ca fiind legală și temeinică. În ceea ce privește recursul P.M.R., a arătat că nu conține decât apărările formulate prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond, pe care le reia integral și fără modificări. Cu privire la recursul Ministerul Administrației și Internelor, a combătut în principal susținerile referitoare la obligația de plată a drepturilor salariale aferente funcției, arătând că Legea nr. 329/2009 a fost adoptată ulterior pronunțării sentinței și că problema cumulului pensiei cu salariul se va pune abia după reintegrarea în funcție și plata drepturilor salariale, când intimatul - reclamant va avea obligația să opteze.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de cei doi recurenți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Actul administrativ supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ este decizia nr. 43 din 9 ianuarie 2009, prin care P.M. al G.R. a dispus următoarele: „Pe data intrării în vigoare a prezentei decizii, domnului M.A., secretar general adjunct în cadrul Ministerul Administrației și Internelor, i se modifică raporturile de serviciu prin mobilitate în interes public, urmând să fie numit într-o altă funcție publică”.

Decizia a fost emisă în temeiul art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici și al art. 27 alin. (1) lit. b), art. 31 lit. a) și art. 34 din H.G. nr. 341/2007 privind intrarea în categoria înalților funcționari publici, managementul carierei și mobilitatea înalților funcționari publici, cu modificările și completările ulterioare. Cu privire la calitatea procesuală a Ministerului Administrației și Internelor Deși actul administrativ a fost emis de P.M. al G.R., calitatea procesuală pasivă a Ministerul Administrației și Internelor decurge, în acord cu regulile și principiile mecanismului contenciosului administrativ, din existența capătului de cerere accesoriu privind reintegrarea în funcție și obligarea la plata drepturilor salariale, funcția publică în discuție fiind aceea de secretar general adjunct al ministerului.

Calitatea procesuală de pârât pe care a avut-o Ministerul Administrației și Internelor, care și-a putut face apărările necesare în acest cadru procesual, exclude incidența normelor privind intervenția terților în proces, în sensul art. 49 și următoarele C. proc. civ., critica formulată în acest sens fiind lipsită de fundament juridic. Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat Având în vedere conținutul al deciziei, Înalta Curte constată, în mod corespunzător celor reținute de prima instanță, că validitatea actului este afectată atât prin neîndeplinirea condiției motivării, cât și prin caracterul neclar, contradictoriu, al măsurilor cuprinse în dispozitiv, concluzia instanței de fond nefiind combătută în mod convingător de niciunul dintre recurenții - pârâți.

Este adevărat că intimatul - reclamant, prin funcția de secretar general adjunct al unui minister, se înscria în categoria înalților funcționari publici, potrivit art. 12 lit. d) din Legea nr. 188/1999, în această calitate fiind supus principiului mobilității în funcție și având obligația de a prezenta disponibilitate la numirile în funcțiile publice, conform art. 93 alin. (1) din aceeași lege. „Mobilitatea” nu este însă o noțiune abstractă, ci se concretizează, potrivit art. 87 din Legea nr. 188/1999, prin modificarea raportului de serviciu, pentru a) eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice; b) în interes public; c) în interesul funcționarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcția publică.

În cazul înalților funcționari publici, mobilitatea se realizează prin numirea într-o altă funcție dintre cele enumerate la art. 12 din Legea nr. 188/1999. Numai în cazul în care înaltul funcționar public refuză neîntemeiat numirea, este eliberat din funcția publică, intră în corpul de rezervă și beneficiază de dreptul de a fi ulterior redistribuit pe o funcție publică de execuție sau de conducere vacantă, conform art. 93 alin. (2) din aceeași lege. Or, în speță, P.M. a luat o măsură al cărei de conținut se depărtează de regulile expuse mai sus, dispunând „modificarea raporturilor de serviciu prin mobilitate în interes public” fără să-l mai numească pe intimatul - reclamant într-o altă funcție publică, ceea ce echivalează cu o încetare a raportului de serviciu.

Totodată, așa cum a reținut și prima instanță, în lipsa oricărei motivări în fapt a deciziei, nu poate fi verificată respectarea condiției existenței unui interes public care a determinat luarea măsurii și a echilibrului rezonabil între interesul public și sarcina impusă destinatarului actului. Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare și constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice, impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se sprijină drepturi subiective sau situații juridice individuale.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la norme de competență a autorității emitente, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei, iar pe de altă parte să facă posibilă exercitarea controlului asupra modului în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere. Cu privire la capetele de cerere accesorii. Reintegrarea în funcție și plata drepturilor salariale aferente funcției constituie o modalitate adecvată de restabilire a dreptului vătămat și de reparare a prejudiciului produs prin actul administrativ nelegal, principii a căror aplicare în materia funcției publice o face art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Cât privește fondul rezolvării date capetelor de cerere accesorii, prin prisma criticilor legate de intrarea în vigoare a Legii nr. 329/2009, Înalta Curte reține că acest nou act normativ nu poate fundamenta o soluție contrară celei pronunțate de prima instanță. Într-adevăr, în scopul reducerii cheltuielilor bugetare, Capitolul IV din Legea nr. 329/2009 instituie o serie de măsuri privind regimul cumulului pensiilor cu veniturile salariale, cumul permis, conform art. 17 alin. (1) din lege, numai dacă nivelul pensiei nete nu depășește nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

Conform art. 17 alin. (2), prevederile alin. (1) sunt aplicabile persoanelor care: „a) la data intrării în vigoare a prezentului capitol sunt pensionari cumularzi; b) după data intrării în vigoare a prezentului capitol devin pensionari cumularzi”. Potrivit art. 18 din aceeași lege, „(1) Pensionarii prevăzuți la art. 17 alin. (2) lit. a) care desfășoară activități profesionale pe bază de contract individual de muncă, raport de serviciu sau în baza actului de numire în funcție au obligația ca, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentului capitol, să își exprime în scris opțiunea între suspendarea plății pensiei pe durata exercitării activității și încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcție, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depășește nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor Sociale de stat.

aprobai prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat. (2) Persoanele prevăzute la art. 17 alin. (2) lit. b) au obligația ca, în termen de 15 zile de la data survenirii situației de cumul, să își exprime în scris opțiunea între suspendarea plății pensiei pe durata exercitării activității și încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcție, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depășește nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat”.

Având în vedere că, la data intrării în vigoare a Capitolului IV, intimatul - reclamant se afla sub efectul deciziei contestate, deci nu cumula pensia cu un salariu, situația sa poate fi încadrată în prevederile art. 18 alin. (2) din lege, având obligația ca în termen de 15 zile de la data survenirii situației de cumul, prin reintegrarea în funcție, să își exprime opțiunea în sensul textului legal menționat. 2. Temeiul legal al soluției pronunțate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge ambele recursuri, ca nefondate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de pârâții G.R. – P.M.R. și Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței nr. 3612 din 3 noiembrie 2009 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 iunie 2010.