ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3532/2010

Procedura în fața primei instanțe Reclamanta R.V.E. a chemat în judecată A.N.R.P., solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună: - anularea actelor administrative emise de pârâtă sub nr. 186 din 6 aprilie 2009 și nr. 16647 din 16 aprilie 2009; - obligarea pârâtei la emiterea unui titlu de plată pentru despăgubiri în numerar pentru întreaga sumă ce i se cuvine ca despăgubire, respectiv a sumei de 871.000, Euro așa cum aceasta a stabilit prin Decizia nr. 6349/FF din 17 decembrie 2008 și, în subsidiar, să fie obligată pârâta să includă în titlul de plată actualizarea sumei de la data emiterii titlului până la data plății efective; - obligarea pârâtei la plata prejudiciului moral suferit de reclamantă ca urmare a disconfortului creat de refuzul de acordare a despăgubirilor în numerar, prejudiciu evaluat la suma de 3000 Euro, echivalentul a 12.458 lei; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest litigiu. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că la data de 1 aprilie 2009 a solicitat pârâtei acordarea de despăgubiri în numerar pentru întreaga sumă cuvenită drept despăgubire și emiterea titlului de plată în acest sens, având în vedere că CEDO a condamnat în repetate rânduri Statul Român pentru nefuncționalitatea Fondului Proprietatea (ex. Cauza Radu împotriva României, nr. 13309/2003). A mai arătat că pârâta i-a comunicat prin adresele contestate că în baza dispozițiilor art. 3 lit. h) din Legea nr. 247/2005 Titlul VII modificat prin O.U.G. nr. 81/2007, persoanele îndreptățite a primi despăgubiri pot opta pentru despăgubiri în numerar până la contravaloarea a maximum 500.000 lei, iar sumele aferente, despăgubirilor de peste 500.000 lei vor fi convertite în acțiuni la Fondul Proprietatea, ce vor putea fi tranzacționate, după listarea acestora la Bursa de Valori Mobiliare. Aceste adrese, arată reclamanta, reprezintă un refuz nejustificat al pârâtei de a emite titlul de plată și a plăti despăgubiri în numerar pentru întreaga sumă ce i se cuvine cu titlu de despăgubire. Prin întâmpinare, pârâta a invocat excepția inadmisibilității și prematurității cererilor reclamantei.

Hotărârea Curții de apel Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 4050 din 19 noiembrie 2009 a respins ca neîntemeiate excepția inadmisibilității și excepția prematurității invocate de pârâtă și a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei R.V.E. Pentru a pronunța această sentință instanța a reținut cu privire la excepțiile invocate că acestea sunt neîntemeiate. Astfel, acțiunea reclamantei privitoare la punctele 1 și 3 ale acțiunii este admisibilă deoarece actele contestate (adresele de răspuns) sunt asimilate unor acte administrative și urmează să fie verificate din punct de vedere a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Cât privește capătul de acțiune privind daunele morale solicitate s-a reținut că acest capăt de cerere are caracter subsidiar și este admisibil în raport de dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Referitor la excepția prematurității acțiunii, instanța a reținut că aceasta nu este incidentă în cauză, acțiunea fiind formulată după emiterea Deciziei nr. 6349/FF din 17 decembrie 2008, urmând a fi verificată pe fond legalitatea acestei cereri, în raport de dispozițiile art. 3 lit. h) din Legea nr. 247/2005 Titlul VII și de celelalte motive invocate de reclamantă în acțiune. Pe fondul cauzei, instanța a reținut că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile existenței unui refuz nejustificat de soluționare a cererii reclamantei în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și respectiv art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 și că reclamantei, în raport de dispozițiile art. 3 lit. h) din Legea nr. 247/2005 și ale art. 181 1 din O.G. nr. 81/2007 nu-i poate fi emis legal titlul de plată în sensul solicitat prin acțiune. De asemenea, a reținut și faptul că nu sunt îndeplinite condițiile unui prejudiciu moral pentru reclamantă, nefiind îndeplinite condițiile angajării unei răspunderi în despăgubiri față de autoritatea pârâtă, care a aplicat corect dispozițiile legale în materie.

Recursul declarat de R.V.E. Împotriva hotărârii Curții de apel a formulat recurs în termen legal reclamanta R.V.E., invocând motivele de modificare prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile cu caracter general cuprinse în art. 304 1 C. proc. civ. Recurenta a combătut soluția primei instanțe sub mai multe aspecte, redactând un amplu memoriu de recurs în cuprinsul căruia criticile nu sunt structurate în motive de recurs. Grupând și sistematizând neregularitățile invocate de recurentă, Înalta Curte reține că hotărârea Curții de apel este combătută sub următoarele aspecte: 3.1 Instanța a refuzat în mod nelegal recunoașterea unor drepturi garantate de Constituția României și de dispozițiile internaționale cuprinse în convenții și tratate. Acest motiv reprezintă partea cea mai consistentă a recursului. Recurenta dezvoltă teza potrivit căreia prima instanță a răsturnat ordinea de prioritate a normelor din convenții și tratate în materia drepturilor omului față de cele interne, acordând prevalență acelora din urmă. Or, afirmă recurenta, în temeiul art. 11 și art. 20 din Constituție, dispozițiile Convenției Europene a Drepturilor Omului și jurisprudența CEDO sunt direct aplicabile în dreptul intern român și se bucură de forță juridică superioară, având forță supralegislativă. În aceste condiții, se impune înlăturarea aplicării normelor interne care contravin dreptului său de a încasa o despăgubire reală, efectivă și într-un termen rezonabil. Pe aceeași linie a raționamentului său, recurenta susține că prima instanță a greșit atunci când a reținut că titlul de plată se poate emite numai în limitele și modalitățile prevăzute de art. 3 lit. h) din Legea nr. 247/2005, art. 6 § 1 din CEDO și art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție impunând în sarcina statului român obligația de a-i plăti integral despăgubirile cuvenite. Conchizând, recurenta arată că nu poate fi obligată să accepte în schimbul bunului său acțiuni fără valoare, netranzacționabile, alocate la un fond de investiții nefuncțional, fiindcă libertatea de asociere, consacrată de art. 11 din Convenție și art. 40 alin. (1) din Constituție, include și libertatea de a nu te asocia. 3.2. Instanța și-a depășit competența, statuând asupra constituționalității prevederilor legale incidente în cauză. În cuprinsul acestui motiv recurenta critică aprecierea fondului referitoare la compatibilitatea dispozițiilor cuprinse în Legea nr. 247/2005 și O.U.G. nr. 81/2007 cu Constituția, considerând că instanța putea, cel mult, să invoce din oficiu o excepție de neconstituționalitate în temeiul căreia să sesizeze Curtea Constituțională, iar nu să se pronunțe în sensul arătat. 3.3. Nu au fost analizate toate argumentele invocate în acțiune și dezvoltate în concluziile scrise; unele considerente ale hotărârii sunt contradictorii. În dezvoltarea motivului expus, recurenta arată că instanța nu s-a aplecat cu suficientă atenție asupra tuturor aspectelor invocate în susținerea cererii sale și prin aceasta i s-a încălcat dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenție. Instanța reține greșit că a refuzat să urmeze procedura națională deși consemnase că recurenta a depus cerere de acordare a despăgubirilor în numerar. 3.

Greșita soluționare a capătului de cerere privind daunele morale. Recurenta arată că instanța a reținut în mod greșit că această cerere este subsidiară. În realitate este tot o cerere principală și trebuia admisă ca urmare a întrunirii condițiilor răspunderii în despăgubiri. 4. Procedura în fața Înaltei Curți Intimata A.N.R.P. nu a formulat întâmpinare. În cadrul probei cu înscrisuri, admisibilă în recurs conform art. 305 C. proc. civ., recurenta a depus jurisprudență a Înaltei Curți de Casație și Justiție și Curții Europene a Drepturilor Omului. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, precum și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante, corespunzătoare motivelor de recurs Recurenta-reclamantă R.V.E. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ competentă refuzul intimatei-pârâte A.N.R.P. de a emite pe numele său un titlu de plată pentru despăgubiri în numerar pentru suma de 871.000 Euro (echivalentul în lei la data plății). Corelativ, s-a mai solicitat și plata sumei de 3.000 Euro, echivalentă în lei, reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul moral suferit de recurenta-reclamantă ca urmare a disconfortului creat prin refuzul acordării despăgubirilor solicitate. Pentru argumentele expuse la pct. I.2 din decizie, prima instanță a reținut că refuzul exprimat de A.N.R.P. nu întrunește cerințele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 pentru a putea fi considerat nejustificat. Această concluzie este împărtășită și de instanța de recurs pentru motivele ce se vor exprima în continuare, în cadrul analizei punctuale a criticilor formulate de recurentă. 1.1. Referitor la cadrul legal aplicabil Prin Decizia nr. 6349/FF din 17 decembrie 2008 privind acordarea de despăgubiri în condițiile Titlului VII – Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv din Legea nr. 247/2005, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a emis titlul de despăgubire în favoarea recurentei-reclamante R.V.E. , domiciliată în Germania, în cuantum de 3.211.000 RON (art. 1). Prin aceeași decizie (art. 4), s-au stabilit condițiile în care se realizează valorificarea acestui act administrativ individual, indicându-se in claris procedura prevăzută de Capitolul V 1 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare. Recurenta-reclamantă nu a atacat decizia examinată sub nici un aspect, în condițiile legii contenciosului administrativ, deși, chiar în cuprinsul actului (art. 2), i s-a adus la cunoștință că are această posibilitate. La data de 1 aprilie 2009, sub nr. 796922 la A.N.R.P. și apoi la data de 2 aprilie 2009, sub nr. 186 la D.A.D.N., recurenta-reclamantă a înregistrat o cerere prin care a solicitat „acordarea de despăgubiri în numerar pentru întreaga sumă ce mi se cuvine ca despăgubire potrivit legilor privind reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, respectiv suma de 871.000 Euro”. La această cerere i s-a răspuns cu adresele nr. 186 din 6 aprilie 2009 de către A.N.R.P. – D.A.D.N. și nr. 16677/FF din 16 aprilie 2009 de către A.N.R.P. – Direcția pentru coordonarea și controlul aplicării legislației din domeniul restituirii proprietății funciare, în sensul că modalitatea de valorificare a titlurilor de despăgubire este reglementată expres prin lege, urmând ca recurenta să se prezinte personal sau prin mandatar cu procură autentică în vederea realizării opțiunii de valorificare a drepturilor certificate prin Decizia nr. 6349/FF/ 2008. S-au indicat pe larg atât textele legale aplicabile, cât și documentele pe care trebuie să le cuprinsă dosarul de opțiune. Recurenta a refuzat însă să urmeze procedura prevăzută de Secțiunea 1 – Valorificarea titlurilor de despăgubire din cadrul Capitolului V 1 al Titlului VII al Legii nr. 247/2005, considerând că aceasta contravine blocului de convenționalitate ( Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și jurisprudenței aferente). În special, recurenta a insistat asupra ideii că nu poate accepta acțiuni emise de Fondul „Proprietatea”, câtă vreme Curtea Europeană a Drepturilor Omului printr-o jurisprudență consecventă a reținut că acesta nu este funcțional. Contrar punctului de vedere exprimat de recurentă, Înalta Curte reține că statele beneficiază de o marjă largă de apreciere în privința mijloacelor prin care realizează punerea în practică a drepturilor garantate de Convenție. Ca atare, împrejurarea că valorificarea titlurilor de despăgubire se realizează printr-o procedură administrativă, în anumite condiții, nu conduce eo ipso la încălcarea art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție. Aceasta este și concluzia care se degajă din § 32 al Hotărârii pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Maties c României (din 8 iunie 2010), în care s-a reținut că „deși a fost informat de autoritățile naționale despre necesitatea de a-și exercita dreptul de opțiune, reclamantul a refuzat să o facă; astfel, reclamantul a blocat procedura în mod conștient … și, deci, autoritățile nu sunt în întregime responsabile pentru imposibilitatea de a obține o parte din indemnizație”. În consecință, instanța de recurs constată că refuzul recurentei de a urma procedura prescrisă de art. 18 1 alin. (3) din Secțiunea 1 a Cap. V 1 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, potrivit cu care: „Dacă titlul de despăgubire individual este emis pentru o sumă care depășește 500.000 lei, titularul acestuia are două posibilități de valorificare a titlurilor de despăgubire, în funcție de opțiunea sa: a) să solicite primirea exclusiv de acțiuni emise de Fondul „Proprietatea” sau b) să solicite primirea de titluri de plată, în condițiile art. 14 1 și cu respectarea termenelor și a limitărilor prevăzute la art. 3 lit. h) din lege și, până la concurența despăgubirii totale acordate prin titlul sau titlurile de despăgubire, acțiuni emise de Fondul „Proprietatea” este lipsit de temei și nu face decât să întârzie momentul în care despăgubirile cuvenite îi vor fi acordate, conform reglementărilor citate. În contextul în care recurenta nu a formulat opțiunea prevăzută de lege, nu sunt pertinente considerațiile referitoare la funcționarea Fondului „Proprietatea”, fiindcă instanța nu poate specula asupra modului în care acesta va funcționa în viitor. În orice caz, contrar susținerilor recurentei cu privire la încălcarea dreptului său de a nu se asocia în cadrul Fondului [corelativ art. 40 alin. (1) din Constituție și art. 11 din CEDO] Înalta Curte observă că jurisprudența CEDO nu combate de plano această modalitate de reparație, ci, dimpotrivă, admite că … „ sistemul astfel remediat ar trebui să permită părților să beneficieze de compensare și/sau a primi acțiuni la Fondul „Proprietatea” în funcție de opțiunea lor, într-un termen rezonabil” ( § 35 fraza finală din Hotărârea Katz c României din 20 ianuarie 2009). 1.2. Referitor la depășirea competenței generale a instanței de judecată Recurenta acreditează ideea potrivit căreia aprecierea instanței de fond în sensul că dispozițiile legale care prevăd plata în anumite condiții a sumelor cuvenite cu titlu de reparație sunt conforme cu legea fundamentală, ar excede competenței sale. O astfel de susținere, este complet lipsită de consistență, câtă vreme în cadrul procedurii judiciare judecătorul analizează în permanență calitatea și conformitatea dispozițiilor legale aplicabile prin raportare la normele cu forță juridică superioară iar în măsura în care apreciază că este cazul, în temeiul art. 29 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizează instanța de contencios constituțional pentru a se pronunța asupra excepției de neconstituționalitate. Cum în cauză nu s-a invocat de recurenta-reclamantă o atare excepție iar instanța nu a considerat că este cazul să o invoce din oficiu, rezultă că acest considerent este la adăpost de orice critică. 1.3. Referitor la coerența motivării și la analiza tuturor argumentelor reclamantei Potrivit dispozițiilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: „(1) Hotărârea se dă în numele legii și va cuprinde: 5. motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților”. În doctrină și în jurisprudență, inclusiv în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (de ex. în Hotărârea pronunțată în cauza Ruiz Torija c Spaniei din 9 decembrie 1994) s-a reținut constant că instanțele de judecată sunt obligate să-și motiveze deciziile dar nu li se poate pretinde să răspundă în mod special la toate argumentele, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestor argumente în mod implicit. Acesta este și cazul în speță. Instanța de recurs constată că prin sentința examinată Curtea de apel a sistematizat motivele de fapt și de drept ale cererii de chemare în judecată, amplu prezentate de reclamantă în 11 pagini, răspunzând punctual și coerent la acestea. De altfel, recurenta nu indică în concret care este argumentul rămas neexaminat, ci doar combate răspunsul instanței. Cât privește pretinsul caracter contradictoriu al considerentelor, care s-ar exclude unele pe altele, acesta nu există. La acest punct recurenta pretinde că cele două cereri formulate la data de 1, respectiv 2 aprilie 209 la A.N.R.P., prezentate la pct. II.1.1. din decizie, ar reprezenta o cerere de opțiune în sensul legii și că prima instanță nu a înțeles acest lucru, oscilând în calificarea pe care le-a făcut-o în cuprinsul considerentelor. Această susținere nu are suport în sentința examinată, câtă vreme în cuprinsul considerentelor - pag. 6, penultimul alineat și pag. 7, al treilea alineat – Curtea de apel a reținut consecvent că „reclamanta nu a formulat cerere de opțiune conform art. 3 lit. h)”, respectiv „reclamanta a refuzat să-și manifeste opțiunea conform legii române”. Conchizând în privința acestui motiv de recurs, Înalta Curte reține că motivarea hotărârii primei instanțe cuprinde examinarea reală, efectivă a problemelor care i-au fost deduse spre soluționare, așa încât, nici din această perspectivă nu se poate afirma că recurentei i s-a încălcat dreptul la un proces echitabil, în sensul art. 6 § 1 din Convenție. 1.4. Referitor la modul de soluționare a capătului de cerere privind daunele morale Într-adevăr, prima instanță a calificat în mod greșit acest capăt de cerere ca fiind „subsidiar”. Însă nu poate fi primită nici susținerea recurentei că cererea în cauză este principală, câtă vreme ea nu are un caracter independent, ci, dimpotrivă, depinde de modul de soluționare a capătului de cerere privind constatarea caracterului nejustificat al refuzului exprimat de A.N.R.P. În materia contenciosului administrativ subiectiv de plină jurisdicție, examinarea cererii de acordare a despăgubirilor pentru daunele morale se realizează în condițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 numai în măsura în care instanța de judecată admite cererea principală la care se referă alin. (1) al aceluiași text de lege, ceea ce nu este cazul în speță. 1.

Referitor la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție invocată de recurentă În justificarea punctului său de vedere, cum s-a arătat la pct. I.4 din decizie, recurenta a invocat cu titlu de jurisprudență mai multe hotărâri ale acestei instanțe (filele 25-31, dosar recurs). Examinând jurisprudența prezentată, Înalta Curte constată că aceasta nu are legătură cu problema de drept dezlegată în prezenta cauză. Astfel, în pricina soluționată irevocabil prin Decizia nr. 7818 din 20 noiembrie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția civilă și de proprietate intelectuală, obiectul cauzei viza refuzul nejustificat al primarului de a soluționa notificarea prevăzută de art. 36 din Legea nr. 10/2001. Cum dreptul la măsuri reparatorii prin echivalent nu a fost stabilit, neexistând o dispoziție motivată care să fie comunicată Secretariatului Comisiei Centrale, nu s-a pus problema parcurgerii procedurii pe care o reglementează Titlul VII al Legii nr. 247/2005. Din această perspectivă, considerentele referitoare la modul în care funcționa Fondul „Proprietatea” în anul 2007, nu sunt pertinente în prezenta cauză. În celelalte două hotărâri judecătorești prezentate, Decizia nr. 2020 din 7 aprilie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, și Decizia nr. 1034 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția civilă și de proprietate intelectuală, s-a acordat prevalență blocului de convenționalitate, precum și reglementărilor comunitare și jurisprudenței Curții de Justiție de la Luxemburg, constatându-se că reglementarea națională în materia excepției de nelegalitate [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004] – prima hotărâre, încalcă principiul securității juridice și al protecției încrederii legitime iar reglementarea în materia returnării cetățenilor români în baza unui acord de readmisie (art. 38 din Legea nr. 248/2005) – a doua hotărâre, încalcă dreptul la liberă circulație. Or, cum s-a arătat deja în analiza primului motiv de recurs, în speța de față, procedura națională reglementată de Cap. V 1 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 nu intră în coliziune nici cu dispozițiile convenționale, nici cu cele comunitare, deci jurisprudența prezentată nu este relevantă. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față ca nefondat.