ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 106/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 106/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, reclamanții G. CEE România și Centrul de Resurse Juridice au

solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Comisia Națională pentru Controlul

Activităților Nucleare și Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive,

suspendarea autorizației parțiale nr. 02/2010 și obligarea la efectuarea

consultărilor publice conform dispozițiilor art. 4 și art. 6 din Convenția de

la Aarhus, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.

În motivarea cererii,

reclamanții au arătat că pârâta Comisia Națională pentru Controlul

Activităților Nucleare a confirmat decizia de amplasare a unui depozit de

deșeuri nucleare în localitatea Saligny fără a realiza niciun fel de

plan/program/proiect care să fie pus în discuția publicului conform art. 7 din

Convenția de la Aarhus și fără niciun fel de alte consultări ale publicului.

Instituțiile

reclamante au invocat Anexa 1 din Convenția de la Aarhus, care prevede faptul

că aceste consultări sunt obligatorii în acest domeniu al amplasării de

depozite de deșeuri nucleare, astfel încât prin legislația națională nu se

poate deroga de la această Convenție, iar în prezent, pe baza acestei

autorizații de amplasare, beneficiarul stabilit, SC „N.” SA, a acordat deja

unei persoane fizice autorizate contractul de evaluare a terenurilor pe care se

va construi acest depozit de deșeuri nucleare.

Astfel, au susținut

reclamanții, se eludează atât dispozițiile Convenției de la Aarhus privind

participarea publicului la luarea deciziilor de mediu, cât și dispozițiile

Directivelor Europene SEA și EIA, transpuse în România prin H.G. nr. 1074/2006

și respectiv, H.G. nr. 445/2009.

Prin întâmpinarea

formulată, pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare a

solicitat respingerea cererii ca nefondată, susținând că autorizația a cărei

suspendare se solicită este o autorizație parțială cu caracter de decizie

provizorie, emisă în baza art. 8 alin. (9) și (10) din Legea nr. 111/1996

privind desfășurarea în siguranță, reglementarea, autorizarea și controlul

activităților nucleare, republicată, cu modificările ulterioare, iar în

cuprinsul său sunt precizate expres limitele acesteia, permițând titularului

său să desfășoare doar anumite activități.

Pârâta Agenția

Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive, prin întâmpinare, a invocat excepția

lipsei capacității procesuale de exercițiu a reclamantului Centrul de Resurse

Juridice, excepția lipsei calității de reprezentant a aceluiași reclamant în

raport de reclamanta G. CEE România, excepția lipsei de interes și a lipsei

calității procesuale active a reclamantei G. CEE România și a solicitat

respingerea cererii ca inadmisibilă. Instituția pârâtă a susținut că evaluarea

unui teren, indiferent de scopul acesteia, nu are valoare de decizie de mediu

în sensul Convenției de la Aarhus, iar în ceea ce privește autorizarea ce i-a

fost emisă de cealaltă pârâtă, a precizat că aceasta nu are decât valoarea unei

autorizări de principiu, fără efecte materiale, toate demersurile fiind făcute

în scopul identificării locației optime.

În ceea ce privește

consultarea publicului interesat, agenția pârâtă a susținut că este prematur a

se realiza în stadiul investigațiilor amplasamentului, iar în conformitate cu

legislația națională, aceasta urmează a fi organizată de către autoritățile de

mediu, în vederea emiterii acordului de mediu.

Prin încheierea din

data de 23 iunie 2010, astfel cum a fost completată prin încheierea dată în

Camera de consiliu la data de 20 decembrie 2010, Curtea a respins, ca

neîntemeiate, excepțiile lipsei capacității procesuale de exercițiu a

reclamantului Centrul de Resurse Juridice, lipsei calității de reprezentant a

reclamantului Centrul de Resurse Juridice în raport de reclamanta G. CEE România,

lipsei de interes și a lipsei calității procesuale active a reclamantei G. CEE

România.

de Apel

Prin Sentința civilă

nr. 1267 din 21 februarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare, formulată

de către reclamanții G. CEE România și Centrul de Resurse Juridice, în

contradictoriu cu pârâții Comisia Națională pentru Controlul Activităților

Nucleare și Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut situația de fapt potrivit căreia,

prin Autorizația pentru desfășurarea de activități nucleare nr.

DFDSMA_AN&DR_02/2010, pârâta Comisia Națională pentru Controlul

Activităților Nucleare a autorizat parțial pârâta Agenția Nucleară pentru

Deșeuri Radioactive (AN&DR) „să amplaseze Depozitul Final de Deșeuri de

Slabă și Medie Activitate (DFDSMA) în localitatea Saligny, județul Constanța,

în conformitate cu documentația prezentată, reglementările naționale de

securitate radiologică și prevederile impuse în Anexele 01 și 02 care fac parte

din prezenta autorizație”, cu intrare în vigoare la data de 21 februarie 2010

și expirare la data de 20 februarie 2012, „ca urmare a analizării documentației

înregistrate la CNCAN cu nr. 5638/VB/din 10 decembrie 2009 și a completărilor

ulterioare înregistrate la CNCAN cu nr. 201 din 18 ianuarie 2010 și cu nr.

673/VB/10 februarie 2010”.

Analizând

dispozițiile legale incidente în cauză, respectiv art. 2 alin. (1) lit. ș) și

lit. t), art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, precum și art. 8 alin. (7),

(8), (9) și (10) din Legea nr. 111/1996 privind desfășurarea în siguranță,

reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare, republicată, cu

modificările ulterioare, Curtea a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ

condițiile cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Astfel, în ceea ce

privește condiția cazului bine justificat, instanța de fond, examinând cadrul

normativ de reglementare a condițiilor de emitere a unei autorizații parțiale

de amplasare a unui depozit de deșeuri radioactive, a constatat că aspectele

referitoare la pretinsa încălcare a dispozițiilor Convenției privind accesul la

informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție

în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998, ratificată de România

prin Legea nr. 86/2000, necesită o interpretare a unor noțiuni autonome precum

cea de „luare a unei decizii” aptă a afecta mediul, precum și o apreciere

asupra mijloacelor de informare utilizate de către pârâta Agenția Nucleară și

pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR) în ceea ce privește caracterul lor

adecvat prin raportare la consecințele preconizate, aspecte ce nu pot forma

obiectul cercetării succinte ce îi este permisă instanței în procedura sumară a

verificării aparenței de nelegalitate.

În condițiile în care

singurele activități pe care le poate desfășura pârâta Agenția Nucleară și

pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR) în baza autorizației în cauză sunt

investigații și caracterizarea amplasamentului, achiziția terenului aferent,

obținerea acordului de mediu, obținerea și avizarea/aprobarea documentațiilor

de urbanism, obținerea certificatului de urbanism, obținerea avizului sanitar,

obținerea altor avize și autorizații solicitate conform legii, care prin ele

însele nu sunt de natură să afecteze mediul, Curtea a înlăturat motivele

invocate de către reclamanți ca reprezentând niște temeiuri suficient de

caracterizate pentru a fi cercetate în susținerea aparenței de nelegalitate,

revenind instanței învestite cu analizarea legalității autorizației să aplice

propriul raționament juridic și să confere propria interpretare corelată a

dispozițiilor relevate.

Mai mult, în

condițiile în care pârâta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive

(AN&DR) a și depus la dosarul cauzei un Program de comunicare cu publicul

pentru DFDSMA SALIGNY, prima instanță a apreciat susținerile reclamanților

referitoare la lipsa oricărei informări și consultări a publicului ca fiind

lipsite de temei.

Referitor la cerința

pagubei iminente, Curtea a constatat că, atât din conținutul dispozițiilor

legale, cât și din cuprinsul autorizației, rezultă cu claritate faptul că în

măsura în care nu sunt obținute toate avizele și acordurile necesare, printre

care se regăsește și acordul de mediu, pârâtei nu i se va elibera autorizația

finală, în baza căreia ar putea demara activitățile de amplasare a depozitului,

apreciind, pe cale de consecință, că reclamanții nu au relevat argumente

pertinente pentru care evaluarea de mediu care urmează a fi efectuată nu ar fi

corectă dacă intervine după achiziționarea terenului, în condițiile în care

achiziționarea se face pe riscul pârâtei și ea este necesară pentru a se

realiza, ulterior, studiul de impact asupra mediului și studiul de

fezabilitate, iar în măsura în care acestea nu vor fi pozitive, amplasarea

depozitului nu va fi posibilă.

exercitată în cauză

Împotriva Sentinței

civile nr. 1267 din 21 februarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții Centrul de

Resurse Juridice și G. CEE România, care au criticat-o pentru nelegalitate și

netemeinicie, invocând dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ.

Motivele de recurs

invocate de recurenți se încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., invocându-se ignorarea prevederilor Convenției de la Aarhus privind

suspendarea efectelor actelor sau procedurilor prevăzute în Anexa 1 a

convenției menționate.

Recurenții arată că

„prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sunt

contrare art. 9.2 din convenție întrucât condițiile impuse de legea națională

sunt mai restrictive decât dispozițiile Convenției de la Aarhus.

În ceea ce privește

cazul bine justificat prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 se arată că

instanța nu a analizat actele care se întocmesc de beneficiar ca urmare a

obținerii autorizației parțiale și că programul depus la dosar nu conține

niciun fel de procedură de consultare a publicului așa cum prevede art. 6 din

Convenție iar o consultare ulterioară finalizării depozitului ca și evaluarea

de mediu nu ar putea să mai schimbe nimic, fiind pur formală.

4.Apărările formulate

de intimați.

Prin întâmpinările

depuse la dosar Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare și

Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR) au solicitat

respingerea recursului și menținerea sentinței pronunțate de Curtea de Apel

București prin care a fost respinsă cererea de suspendare a autorizației

parțiale cu caracter de decizie provizorie, emisă de CNCAN în baza art. 8 alin.

(9) și (10) din Legea nr. 111/1996 privind desfășurarea în siguranță,

reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare, republicată, cu

modificările ulterioare, deoarece instanța de fond nu a ignorat prevederile

Convenției de la Aarhus, așa cum susține recurenta ci a constatat corect că

singurele activități pe care le poate desfășura Agenția Nucleară și Pentru

Deșeuri Radioactive (AN&DR), în baza autorizației parțiale, sunt

investigații și caracterizarea amplasamentului, achiziția terenului aferent,

obținerea acordului de mediu, obținerea și avizarea/aprobarea documentațiilor

de urbanism, obținerea certificatului de urbanism, obținerea avizului sanitar,

obținerea altor avize și autorizații solicitate conform legii, care prin ele

însele nu sunt de natură să afecteze mediul.

Aspectul suspendării

executării actului administrativ a fost cercetat de instanța in extenso în

hotărârea recurată, atât din perspectiva dreptului național, cât și din aceea a

Convenției.

Mai mult recurentele

nu au administrat o contraprobă la programul instituției AN&DR cu privire

la comunicarea cu publicul pentru DFDSMA Saligny.

II.Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului.

Recurentele-reclamante

au învestit instanța de contencios-administrativ și fiscal cu o cerere de

suspendare a Autorizației parțiale nr. 02/2010 pentru desfășurarea de

activități nucleare, emisă de Comisia Națională pentru Controlul Activităților

Nucleare, pentru amplasarea Depozitului Final de Deșeuri de Slabă și Medie

Activitate (DFDSMA) în localitatea Saligny județul Constanța de către Agenția

Nucleară și Pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR), cu termen de intrare în

vigoare la 21 februarie 2010, solicitând obligarea la efectuarea consultărilor

publice, conform art. 4 și 6 din Convenția de la Aarhus ratificată de România

prin Legea nr. 86/2000.

Prin hotărârea

pronunțată prima instanță a reținut că nu s-a făcut dovada îndeplinirii

condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Examinând sentința

atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare,

cât și sub toate aspectele, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele care succed.

1.Argumentele de fapt

și de drept relevante.

Conform dispozițiilor

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

(1) „În cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce

acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de

drept și fără nicio formalitate.”

Cele două condiții

cerute cumulativ de norma citată au fost analizate sumar de Curtea de Apel,

rămânând necercetate împrejurări esențiale, relevate de reclamante în cererea

de suspendare.

Referitor la cazul

bine justificat, în definiția legală a acestei noțiuni cuprinsă în art. 2 lit.

t) din același act normativ se arată că vizează „împrejurările legate de starea

de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ” .

În mod evident, în

procedura reglementată de art. 14 alin. (1) precitat nu se poate realiza o

examinare aprofundată a motivelor de nelegalitate invocate, legiuitorul cerând

numai conturarea unor elemente care să pună sub semnul întrebării prezumția de

legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului

administrativ.

Relevantă în această

privință este faptul că potrivit Convenției de la Aarhus din 25 iunie 1998

„publicul trebuie să fie conștient de procedurile privind participarea la

procesul luării deciziilor cu implicații asupra mediului, să aibă acces liber

la aceste proceduri și să știe cum să le folosească”.

În acest sens prin

art. 6.2

din Convenție s-a prevăzut că publicul

interesat va fi informat prin anunț public ori în mod individual, când este

cazul despre demararea unei proceduri de luare a deciziei de mediu și într-o

măsură adecvată, în timp util și efectiv, printre altele despre activitatea

propusă, natura deciziei posibile, începutul procedurii, oportunități de

participare a publicului.

Preambulul Convenției

de la Aarhus pune în evidență două concepte: dreptul la un mediu sănătos,

privit ca un drept fundamental al omului, precum și importanța accesului la

informație, a participării publice și accesul la justiție, în vederea

dezvoltării durabile.

Prin Convenție - care

consacră trei principii directoare, se recunoaște dreptul la mediu ce este

înfățișat cu titlu de obiectiv care trebuie realizat - fără a-i fi precizat

conținutul și sunt recunoscute garanțiile procedurale prin care să se realizeze

obiectivul, respectiv dreptul publicului de a participa la procesul decizional

și la accesul la justiție în materie de mediu.

Cele trei principii

directoare, consacrate de Convenție se referă la:

a) dreptul publicului

de a avea acces la informația de mediu;

b) dreptul publicului

de a participa la luarea deciziilor;

c) garantarea

dreptului publicului de a se adresa justiției în cazul în care primele două

drepturi sunt încălcate și, deopotrivă garantarea dreptului publicului de a se

adresa justiției în cazurile în care legislația de mediu este încălcată.

Recurenții-reclamanți

au susținut că CNCAN a confirmat decizia de amplasare a unui depozit de deșeuri

nucleare în localitatea Saligny fără a realiza un program/plan care să fie pus

în discuția publicului conform Convenției, consultări care sunt obligatorii în

acest domeniu.

Deși intimata-pârâtă

a depus un program de comunicare cu publicul pentru DFDSMA Saligny așa cum a

reținut prima instanță, în cauză nu s-a făcut dovada că această consultare a

avut loc, iar AN&DR prin întâmpinare apreciază că o astfel de consultare a

publicului interesat ar fi prematur a se realiza în acest stadiu al

investigațiilor amplasamentului.

Existența dreptului

la informare privind calitatea și pericolele pentru mediu este recunoscută atât

legislativ, precum și în jurisprudența CEDO.

Concluzionând, Înalta

Curte constată că recurenții-reclamanți au probat existența unor împrejurări de

natură a crea îndoieli în privința legalității actului administrativ fiscal și,

fără a tranșa această chestiune în procedura reglementată de art. 14 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, urmează a reține că este îndeplinită condiția cazului

bine justificat.

Referitor la paguba

iminentă, art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 o definește ca fiind

„prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public”.

Contrar celor

reținute de Curtea de apel, Înalta Curte constată că paguba rezultă din

adoptarea unei decizii administrative fără consultarea corespunzătoare a

publicului asupra impactului acestei măsuri, precum și din natura litigiilor de

mediu unde paguba este reprezentată de vătămări ale mediului, de natură să ducă

la deteriorarea mediului și la periclitarea principiului dezvoltării durabile.

2.Temeiul legal al

soluției adoptate în recurs.

Față de cele expuse

mai sus Curtea în baza art. 312 (1) și (2) C. proc. civ., va admite recursul și

va modifica sentința în sensul că va admite cererea de suspendare așa cum a

fost formulată de reclamanți.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul

declarat de Centrul de Resurse Juridice și G. CEE România împotriva Sentinței

civile nr. 1267 din 21 februarie 2011 a Curții de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că admite cererea reclamanților.

Suspendă executarea

autorizației parțiale pentru desfășurarea de activități nucleare nr.

DFDSMA_AN&DR-02/2010 emisă de Comisia Națională pentru Controlul

Activităților Nucleare până la soluționarea în primă instanță a acțiunii în

anulare.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 ianuarie 2012

.