ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2937/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura în fața primei instanțe Prin acțiunea înregistrată la 22 iulie 2010, reclamanții G. CEE România și de Centrul de Resurse Juridice au solicitat anularea autorizației parțiale nr. 02/2010 pentru desfășurarea de activități nucleare eliberată de Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare în favoarea Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive.

În motivarea acțiunii, reclamanții au susținut că autorizația contestată a fost emisă nelegal pentru amplasarea parțială a depozitului de deșeuri nucleare în comuna Saligny, Județul Constanța, fără consultarea publicului, care este obligatorie, conform prevederilor Convenției de la Aarhus privind participarea publicului la luarea deciziilor de mediu, Directivelor europene SEA și EIA transpuse în legislația internă prin Hotărârile Guvernului nr. 1074/2006, nr. 445/2009 și Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 195/2005 privind protecția mediului.

Potrivit acestor reglementări, s-a arătat că, trebuie efectuată consultarea publică pentru un proiect/plan înaintea luării oricărei decizii, când toate oportunitățile sunt deschise, ceea ce înseamnă că aceste consultări trebuie să intervină într-un moment în care amplasamentul unui depozit nuclear nu a fost decis și nu s-au efectuat investiții pentru viitoarea construcție, întrucât consultarea publicului după decizia de amplasare definitivă nu ar mai asigura nici un fel de oportunități, nefiind posibilă o modificare a planului în cazul exprimării unei păreri contrare. Reclamanții au susținut de asemenea că, în cauză, trebuia consultat și publicul din statele vecine, în conformitate cu Convenția de la Espoo, ratificată de România prin Legea nr. 22/2001.

2. Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a pronunțat sentința civilă nr. 1279 din 21 februarie 2011, prin care a respins acțiunea ca neîntemeiată. Hotărând astfel, instanța de fond a considerat că, la data eliberării autorizației nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010 pentru desfășurarea de activități nucleare, cerința legii privind consultarea publicului nu trebuia îndeplinită, întrucât actul respectiv nu are decât valoarea unei autorizații de principiu și deci procedura consultării publicului este necesară pentru obținerea autorizației finale.

Instanța de fond a respins motivul de nelegalitate vizând încălcarea dispozițiilor convenției privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998 și ratificată de România prin Legea nr. 86/2000, reținând că, pârâta Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive a depus în dosarul de autorizare Programul de comunicare cu publicul pentru DFDSMA Saligny, îndeplinind cerințele de informare a publicului cu privire la autorizarea parțială solicitată pentru amplasarea unui depozit de deșeuri radioactive în localitatea Saligny, Județul Constanța.

De asemenea, s-a avut în vedere că achiziționarea terenului în baza autorizației contestate este necesară pentru a se realiza ulterior, studiul de impact asupra mediului și studiul de fezabilitate, iar în măsura în care acestea nu vor fi pozitive, amplasarea depozitului nu se va realiza și din această împrejurare rezultă lipsa obligativității consultării publice la data emiterii autorizației de amplasare parțială pentru desfășurarea de activități nucleare. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții Centrul de Resurse Juridice și G. CEE România, solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii acțiunii și anulării autorizației DFDSMA_AN&DR_02/2010 pentru desfășurarea de activități nucleare.

În primul motiv de recurs, s-a susținut că instanța de fond a reținut în mod greșit ca fiind îndeplinită cerința consultării publicului prin depunerea unui program de comunicare cu publicul, deși acest document nu corespunde prevederilor art. 6 din Convenția de la Aarhus, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000, întrucât nu a fost consultat întreg publicul afectat de proiect (locuitorii României și ai statelor învecinate), nu a fost disponibilă întreaga documentație elaborată pentru obținerea autorizației parțiale, publicul nu a avut termene suficiente și precise pentru a lua cunoștință de documentație, nu a existat un anunț public la nivel național și în statele vecine, nu a existat un termen pentru ca publicul să își poată exprima punctul de vedere.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs a fost criticată concluzia instanței de fond că nu era necesară procedura de consultare a publicului, fără a se avea în vedere că, autorizația parțială duce la elaborarea documentației de amplasare, construire și funcționare a depozitului și, conform Convenției de la Aarhus, publicul trebuie consultat pe parcursul elaborării acestora, chiar de la momentul începerii elaborării planului sau proiectului. Recurenții au învederat că, aceeași condiție este prevăzută și în directivele europene privind realizarea evaluării impactului asupra mediului și realizarea evaluării strategice de mediu, transpuse în legislația internă prin Hotărârile Guvernului nr. 449/2009 și 1076/2004.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând actele și lucrările dosarului, în raport și de dispozițiile art. 304 și 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele considerente: 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Prin autorizația Depozitul definitiv de deșeuri de slabă și medie activitate DFDSMA_AN&DR_02/2010 intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare a autorizat parțial intimata-pârâtă Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive să amplaseze depozitul final de deșeuri radioactive de slabă și medie activitate în localitatea Saligny, Județul Constanța.

Prin această autorizație a fost prelungită valabilitatea autorizației parțiale DFDSMA_ANDRAD_01/2008 eliberată de la 21 februarie 2008 pentru realizarea unui depozit de suprafață, amplasat pe dealul lui Cristian, în zona localității Saligny, Județul Constanța pentru deșeurile de slabă și medie activitate care vor rezulta din operarea și dezafectarea centralei CNE Cernavodă, în cadrul „Strategiei Naționale pe termen mediu și lung privind gospodărirea combustibilului nuclear uzat și a deșeurilor radioactive, inclusiv depozitarea definitivă și dezafectarea instalațiilor nucleare”, care potrivit art. 5 lit. ș) din O.G. nr. 11/2003, aprobată prin Legea nr. 320/2003, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă actul normativ pe baza căruia se desfășoară activitățile de gospodărire a deșeurilor radioactive, inclusiv depozitarea lor definitivă și dezafectarea instalațiilor nucleare și radiologice.

Conform reglementărilor autorității publice emitente, autorizația parțială de amplasare a DFDSMA Saligny permite titularului autorizației să desfășoare următoarele activități: investigații și caracterizare a amplasamentului, achiziția terenului aferent, obținerea acordului de mediu, obținerea și avizarea/aprobarea documentațiilor de urbanism, obținerea certificatului de urbanism, obținerea avizului sanitar, obținerea altor avize, autorizații solicitate conform legii. Toate aceste activități au fost de altfel cuprinse în raportul de activitate întocmit pe anul 2008 de intimata-pârâtă Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive, la Capitolul 6 „Depozitarea definitivă a deșeurilor radioactive”, la pct. 6.1.1.

„Deșeuri generate de CNE Cernavodă. Deșeuri de activitate joasă și medie”. Astfel cum confirmă însăși intimata-pârâtă Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive în raportul său de activitate pe anul 2007, la Capitolul VII „Depozitarea definitivă a deșeurilor radioactive”, potrivit legislației de mediu, pentru proiectul DFDSMA, care face parte din lista de activități cu impact semnificativ transfrontalier asupra mediului, evaluarea de impact asupra mediului este parte integrantă din procedura de emitere/respingere a acordului de mediu, iar procedura de evaluare asupra mediului se efectuează în baza de pregătire a studiului de fezabilitate a proiectului.

Față de cadrul legislativ care reglementează autorizația parțială dedusă judecății în cauză, se constată că în mod greșit a fost respinsă acțiunea în anulare de către prima instanță, ca urmare a respingerii fără temei a tuturor motivelor de nelegalitate vizând încălcarea accesului publicului afectat sau care poate fi afectat la informațiile de mediu referitoare la amplasarea depozitului final de deșeuri radioactive de slabă și medie activitate în localitatea Saligny, Județul Constanța.

Autorizația contestată prin acțiune de recurenții-reclamanți a fost emisă în baza Legii nr. 111/1996, care are ca scop reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare desfășurate în scopuri exclusiv pașnice, astfel încât să se îndeplinească cerințele de securitate nucleară, de protecție a personalului expus profesional, a pacientului, a mediului, a populației și a proprietății, cu riscuri minime, în conformitate cu reglementările și cu respectarea obligațiilor care decurg din acordurile și convențiile la care România este parte.

Domeniul de aplicare a acestei legi include la art. 2 lit. c) și producerea, amplasarea și construcția, furnizarea, închirierea, transferul, manipularea, deținerea, prelucrarea, tratarea, utilizarea, depozitarea temporară sau definitivă, transportul, tranzitul, importul și exportul instalațiilor radiologice, materialelor nucleare și radioactive, inclusiv al combustibilului nuclear și al deșeurilor radioactive și al dispozitivelor generatoare de radiații ionizate. Toate aceste activități sunt, potrivit dispozițiilor art. 3-4 din O.G. nr. 7/2003, activități de interes național și pot fi desfășurate numai în conformitate cu reglementările naționale și cu acordurile internaționale la care România este parte.

Reglementând condițiile generale de autorizare, Legea nr. 111/1996, republicată, prevede la art. 18 lit. g) obligația solicitantului autorizației să instituie și să mențină un sistem de informare a publicului în conformitate cu prevederile legale. Aceeași lege prevede la art. 35 lit. h) și k) că, intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare are ca atribuții principale să asigure informarea publicului asupra aspectelor aflate în competența Comisiei și să controleze, potrivit legii, aplicarea tratatelor internaționale și a reglementărilor naționale în vigoare privind controlul garanțiilor, protecția fizică, traficul ilicit, transportul materialelor nucleare și radioactive, protecția împotriva radiațiilor, asigurarea calității în domeniul nuclear, securității nucleare a instalațiilor nucleare și radiologice, gospodărirea combustibilului.

Pentru exercitarea acestor atribuții, la lit. d) din textul de lege susmenționat se prevede că intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare colaborează cu autoritatea centrală pentru protecția mediului și controlează desfășurarea activităților rețelei de supraveghere a radioactivității mediului. Din documentația în baza căreia a fost emisă autorizația parțială nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010 rezultă că intimatele-pârâte, în calitate de autoritate publică emitentă și respectiv, de titular al autorizației parțiale, nu și-au îndeplinit propriile obligații care le reveneau potrivit legislației interne și internaționale care reglementează activitatea de natura celei autorizate.

Astfel, se reține că, intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare nu a dovedit îndeplinirea obligațiilor prevăzute de Legea nr. 111/1996, dar nici a celor impuse prin O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, ca obiectiv de interes public major. Potrivit art. 20 din O.U.G. nr. 195/2005, autoritatea competentă pentru protecția mediului, împreună cu celelalte autorități ale administrației publice centrale și locale, asigură informarea, participarea publicului la deciziile privind activități specifice și accesul la justiție, în probleme de mediu, în conformitate cu prevederile Convenției adoptată la Aarhus la 25 iunie 1998, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.

În sensul acestor reglementări interne și internaționale, informarea publicului pentru planuri, programe, proiecte și activități se realizează conform legislației specifice, iar consultarea publicului este obligatorie în cazul procedurilor de emitere a actelor prevăzute de lege. Participarea publicului la deciziile privind activitățile specifice a fost prevăzută în art. 6 alin. (1) lit. a) din Convenția de la Aarhus cu privire la deciziile legate de orice activități propuse pentru procedura de autorizare, printre care și activitatea autorizată parțial prin actul administrativ contestat în cauză. Prin ratificarea acestei convenții, România și-a asumat obligația de a asigura participarea publicului la începutul procedurii, atunci când toate opțiunile sunt deschise și poate avea loc o participare efectivă a publicului.

În calitatea sa de autoritate națională competentă în domeniul nuclear care exercită atribuțiile de reglementare, autorizare și control prevăzute de Legea nr. 111/1996, intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare nu a dovedit emiterea autorizației contestate cu respectarea cerințelor impuse de Convenția de la Aarhus pentru accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu.

În conformitate cu dispozițiile art. 6 alin. (2) din convenția susmenționată, publicul interesat trebuie informat, prin anunț public ori în mod individual, când este cazul, despre demararea unei proceduri de luare a deciziei de mediu și într-o manieră adecvată, în timp util și efectiv, printre altele despre: activitatea propusă și despre o solicitare asupra căreia se va lua o decizie, natura deciziei posibile sau despre proiectul de decizie, autoritatea publică responsabilă de luarea deciziei, procedura inițiată, incluzând modul și momentul în care o asemenea informație poate fi furnizată, începutul procedurii, oportunitățile de participare a publicului, data și beneficiul oricărei audieri publice inițiate, o indicație privind autoritatea publică la care pot fi obținute informații relevante și la care a fost depozitată informația relevantă pentru examinare de către public, o indicație asupra autorității publice relevante sau asupra oricărui organism oficial căruia îi pot fi adresate comentarii sau întrebări și asupra perioadei în care sunt primite aceste comentarii ori întrebări, o indicație asupra tipului de informație de mediu relevantă, disponibilă pentru acțiunea propusă și faptul că activitatea face obiectul unei proceduri naționale sau transfrontaliere de evaluare a impactului asupra mediului.

Aceeași reglementare prevede la art. 6 alin. (3) că procedurile de participare publică trebuie să includă limite de timp rezonabile pentru diferitele faze, care să permită timp suficient pentru informarea publicului și timp suficient pentru ca acesta să se pregătească și să participe efectiv în timpul procesului de luare a deciziei de mediu.

Recunoscând de asemenea importanța informării opiniei publice despre aspectele referitoare la siguranța gospodăririi combustibilului uzat și a deșeurilor radioactive, Convenția comună adoptată la Viena la 5 septembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 105/1999, prevede în art. 1 și art. 11 obligația fiecărei părți contractante de a asigura, în orice stadiu al gospodăririi deșeurilor radioactive, măsuri de apărare efective împotriva riscurilor potențiale, astfel încât persoanele/societatea și mediul să fie protejate acum și în viitor împotriva efectelor nocive ale radiațiilor ionizate, într-o manieră în care să fie satisfăcute nevoile și aspirațiile generației actuale, fără a compromite capacitatea generațiilor viitoare de a-și satisface propriile nevoi și aspirații.

Obligația de informare și de consultare a publicului în procedura de autorizare parțială pentru amplasarea unui depozit definitiv de deșeuri radioactive revenea autorității publice emitente și față de prevederile Directivei 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului Uniunii Europene privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului. Obiectivul acestei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.

Cum însuși titularul autorizației a precizat în raportul său de activitate pe anul 2007 că proiectul DFDSMA face parte din lista de activități cu impact semnificativ transfrontalier asupra mediului, rezultă că pentru emiterea actului dedus judecății, era necesară respectarea procedurii prevăzută în directiva susmenționată și în Convenția privind evaluarea impactului asupra mediului în context frontalieră, adoptată la Espoo la 25 februarie 1991 și ratificată de România prin Legea nr. 22/2001.

Conform celor două acte internaționale, este necesar să se ia în considerare factorii de mediu la începutul procesului decizional, prin evaluarea impactului asupra mediului la toate nivelurile administrative oportune, ca instrument necesar în vederea îmbunătățirii calității informațiilor furnizate factorilor de decizie și permițând acestora să ia decizii raționale din punct de vedere al mediului, concentrate pe limitarea pe cât posibil a impactului negativ semnificativ al activităților, îndeosebi în context frontalieră. Astfel, se are în vedere că, raportul de mediu și opiniile exprimate de autoritățile în cauză și de către public, precum și rezultatele consultărilor transfrontaliere trebuie luate în considerație în timpul elaborării planului sau programului și înainte de adoptarea lui.

Susținerea intimatei-pârâte Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare că dispozițiile legale invocate de recurenții-reclamanți devin incidente numai în cazul eliberării autorizației definitive, iar nu și pentru autorizația parțială contestată, a fost greșit însușită prin considerentele care au format convingerea instanței de fond privind lipsa de temei a acțiunii în anulare. În art. 4 din Anexa nr. 2 a Legii nr. 111/1996, republicată autorizația este definită ca fiind documentul emis de autoritatea națională competentă în domeniul activităților nucleare, în scopuri exclusiv pașnice, în baza unei evaluări de securitate nucleară și control, către o persoană juridică, la cererea acesteia, pentru desfășurarea unei activități nucleare.

Convenția comună asupra gospodăririi în siguranță a combustibilului uzat și asupra gospodăririi în siguranță a deșeurilor radioactive, adoptată la Viena la 5 septembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 105/1999, definește de asemenea autorizarea în art. 2 lit. a) ca fiind orice autorizare, permisiune sau atestare eliberată de un organ de reglementare pentru a întreprinde orice activitate care are legătură cu gospodărirea combustibilului uzat sau a deșeurilor. În sensul dispozițiilor art. 3 pct. 4 din Directiva 2009/71/Euratom a Consiliului Uniunii Europene din 25 iunie 2009, autorizație înseamnă orice document legal eliberat sub jurisdicția unui stat membru, care conferă responsabilitatea pentru alegerea amplasamentului, proiectarea, construcția, punerea în funcțiune, exploatarea sau dezafectarea unei instalații nucleare.

În consecință, normele interne și internaționale menționate anterior nu pot constitui temeiul juridic pentru exceptarea procedurii de autorizare parțială de la obligația consultării și informării publicului afectat sau care poate fi afectat de obiectivul autorizat. Aceeași concluzie se impune și față de efectele juridice produse de autorizarea parțială de amplasare a unui depozit definitiv de deșeuri radioactive, efecte care constau în operațiunile și activitățile care pot fi desfășurate de către titularul autorizației pentru amplasamentul deja stabilit până la data eliberării deciziei finale din cadrul procesului complex de autorizare a unui depozit definitiv de deșeuri radioactive. În cauză, se constată că nici intimata-pârâtă Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive nu și-a îndeplinit obligația prevăzută de art. 14 lit. e) din O.G.

nr. 11/2003, republicată, de a informa și de a pregăti publicul din zona învecinată depozitelor definitive în vederea acceptării amplasării acestora, ceea ce presupune ca informarea și consultarea publicului interesat să se realizeze anterior oricărei autorizări parțiale emisă în considerarea unui amplasament deja determinat. Concluzia instanței de fond că solicitantul autorizației parțiale 02/2010 a dovedit cerința informării și consultării publicului este eronată, întrucât s-a avut în vedere numai documentul privind implementarea programului de comunicare, care deși a fost datat decembrie 2009, este identic celui depus pentru obținerea autorizației parțiale nr. DFDSMA_ANDRAD_01/2008, fără a cuprinde nici o referire la acțiuni concrete desfășurate după această primă autorizare.

Concluzia instanței de fond este de asemenea eronată față de conținutul documentului privind implementarea programului de comunicare, care nu corespunde cerințelor de informare și de consultare a publicului prevăzute de Convenția de la Aarhus. Astfel, se constată că documentul respectiv nu cuprinde informațiile considerate relevante pentru a asigura participarea publicului la adoptarea deciziilor legate de activitatea propusă pentru procedura de autorizare. Pentru considerentele care au fost expuse, se constată că a fost greșit respinsă acțiunea în anulare formulată de recurenții-reclamanți, deși probele administrate în cauză dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, prin vătămarea adusă unor drepturi recunoscute de lege și unor interese legitime, ca urmare a emiterii autorizației contestate cu încălcarea prevederilor legale referitoare la autorizarea parțială pentru amplasarea unui depozit definitiv de deșeuri radioactive.

2. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Față de motivele expuse, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite prezentul recurs și pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va modifica hotărârea instanței de fond în sensul că, va fi admisă acțiunea formulată de reclamanții G. CEE România și de Centrul de Resurse Juridice și se va dispune anularea autorizației pentru desfășurarea de activități nucleare nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010 emisă de pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, în favoarea pârâtei Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive, respectiv autorizația parțială de amplasare pentru Depozitul Final de Deșeuri Radioactive de Slabă și Medie Activitate pe Dealul lui Cristian, în zona localității Saligny, Județul Constanța.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de G. CEE România și de Centrul de Resurse Juridice împotriva sentinței civile nr. 1279 din 21 februarie 2011 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că admite acțiunea formulată de reclamanți. Anulează autorizația pentru desfășurarea de activități nucleare nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010 emisă de pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, în favoarea pârâtei Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 13 iunie 2012.