ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2937/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2937/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

1.

Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea

înregistrată la 22 iulie 2010, reclamanții G. CEE România și de Centrul de

Resurse Juridice au solicitat anularea autorizației parțiale nr. 02/2010 pentru

desfășurarea de activități nucleare eliberată de Comisia Națională pentru

Controlul Activităților Nucleare în favoarea Agenției Nucleare și pentru Deșeuri

Radioactive.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au susținut că autorizația contestată a fost emisă nelegal pentru amplasarea

parțială a depozitului de deșeuri nucleare în comuna Saligny, Județul

Constanța, fără consultarea publicului, care este obligatorie, conform prevederilor

Convenției de la Aarhus privind participarea publicului la luarea deciziilor de

mediu, Directivelor europene SEA și EIA transpuse în legislația internă prin Hotărârile

Guvernului nr. 1074/2006, nr. 445/2009 și Ordonanței de Urgență a Guvernului nr.

195/2005 privind protecția mediului.

Potrivit acestor reglementări,

s-a arătat că, trebuie efectuată consultarea publică pentru un proiect/plan

înaintea luării oricărei decizii, când toate oportunitățile sunt deschise, ceea

ce înseamnă că aceste consultări trebuie să intervină într-un moment în care amplasamentul

unui depozit nuclear nu a fost decis și nu s-au efectuat investiții pentru viitoarea

construcție, întrucât consultarea publicului după decizia de amplasare

definitivă nu ar mai asigura nici un fel de oportunități, nefiind posibilă o

modificare a planului în cazul exprimării unei păreri contrare. Reclamanții au

susținut de asemenea că, în cauză, trebuia consultat și publicul din statele

vecine, în conformitate cu Convenția de la Espoo, ratificată de România prin

Legea nr. 22/2001.

de fond

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a pronunțat

sentința civilă nr. 1279 din 21 februarie 2011, prin care a respins acțiunea ca

neîntemeiată.

Hotărând astfel,

instanța de fond a considerat că, la data eliberării autorizației nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010

pentru desfășurarea de activități nucleare, cerința legii privind consultarea publicului

nu trebuia îndeplinită, întrucât actul respectiv nu are decât valoarea unei autorizații

de principiu și deci procedura consultării publicului este necesară pentru obținerea

autorizației finale.

Instanța de fond a

respins motivul de nelegalitate vizând încălcarea dispozițiilor convenției privind

accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la

justiție în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998 și ratificată

de România prin Legea nr. 86/2000, reținând că, pârâta Agenția Nucleară pentru

Deșeuri Radioactive a depus în dosarul de autorizare Programul de comunicare cu

publicul pentru DFDSMA Saligny, îndeplinind cerințele de informare a publicului

cu privire la autorizarea parțială solicitată pentru amplasarea unui depozit de

deșeuri radioactive în localitatea Saligny, Județul Constanța.

De asemenea, s-a avut

în vedere că achiziționarea terenului în baza autorizației contestate este necesară

pentru a se realiza ulterior, studiul de impact asupra mediului și studiul de

fezabilitate, iar în măsura în care acestea nu vor fi pozitive, amplasarea depozitului

nu se va realiza și din această împrejurare rezultă lipsa obligativității

consultării publice la data emiterii autorizației de amplasare parțială pentru desfășurarea

de activități nucleare.

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs reclamanții Centrul de Resurse Juridice și G. CEE România,

solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii acțiunii și

anulării autorizației DFDSMA_AN&DR_02/2010 pentru desfășurarea de activități

nucleare.

În primul motiv de recurs,

s-a susținut că instanța de fond a reținut în mod greșit ca fiind îndeplinită

cerința consultării publicului prin depunerea unui program de comunicare cu

publicul, deși acest document nu corespunde prevederilor art. 6 din Convenția

de la Aarhus, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000, întrucât nu a fost consultat

întreg publicul afectat de proiect (locuitorii României și ai statelor învecinate),

nu a fost disponibilă întreaga documentație elaborată pentru obținerea autorizației

parțiale, publicul nu a avut termene suficiente și precise pentru a lua cunoștință

de documentație, nu a existat un anunț public la nivel național și în statele

vecine, nu a existat un termen pentru ca publicul să își poată exprima punctul

de vedere.

Prin cel de-al doilea

motiv de recurs a fost criticată concluzia instanței de fond că nu era necesară

procedura de consultare a publicului, fără a se avea în vedere că, autorizația

parțială duce la elaborarea documentației de amplasare, construire și funcționare

a depozitului și, conform Convenției de la Aarhus, publicul trebuie consultat pe

parcursul elaborării acestora, chiar de la momentul începerii elaborării planului

sau proiectului. Recurenții au învederat că, aceeași condiție este prevăzută și

în directivele europene privind realizarea evaluării impactului asupra mediului

și realizarea evaluării strategice de mediu, transpuse în legislația internă

prin Hotărârile Guvernului nr. 449/2009 și 1076/2004.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând actele și

lucrările dosarului, în raport și de dispozițiile art. 304 și 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele

considerente:

fapt și de drept relevante

Prin autorizația Depozitul

definitiv de deșeuri de slabă și medie activitate DFDSMA_AN&DR_02/2010

intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare a

autorizat parțial intimata-pârâtă Agenția Nucleară și pentru Deșeuri

Radioactive să amplaseze depozitul final de deșeuri radioactive de slabă și

medie activitate în localitatea Saligny, Județul Constanța.

Prin această

autorizație a fost prelungită valabilitatea autorizației parțiale

DFDSMA_ANDRAD_01/2008 eliberată de la 21 februarie 2008 pentru realizarea unui depozit

de suprafață, amplasat pe dealul lui Cristian, în zona localității Saligny,

Județul Constanța pentru deșeurile de slabă și medie activitate care vor rezulta

din operarea și dezafectarea centralei CNE Cernavodă, în cadrul „Strategiei

Naționale pe termen mediu și lung privind gospodărirea combustibilului nuclear

uzat și a deșeurilor radioactive, inclusiv depozitarea definitivă și

dezafectarea instalațiilor nucleare”, care potrivit art. 5 lit. ș) din O.G. nr.

11/2003, aprobată prin Legea nr. 320/2003, cu modificările și completările

ulterioare, reprezintă actul normativ pe baza căruia se desfășoară activitățile

de gospodărire a deșeurilor radioactive, inclusiv depozitarea lor definitivă și

dezafectarea instalațiilor nucleare și radiologice.

Conform

reglementărilor autorității publice emitente, autorizația parțială de amplasare

a DFDSMA Saligny permite titularului autorizației să desfășoare următoarele

activități: investigații și caracterizare a amplasamentului, achiziția terenului

aferent, obținerea acordului de mediu, obținerea și avizarea/aprobarea

documentațiilor de urbanism, obținerea certificatului de urbanism, obținerea

avizului sanitar, obținerea altor avize, autorizații solicitate conform legii.

Toate aceste activități

au fost de altfel cuprinse în raportul de activitate întocmit pe anul 2008 de

intimata-pârâtă Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive, la Capitolul 6

„Depozitarea definitivă a deșeurilor radioactive”, la pct. 6.1.1. „Deșeuri generate

de CNE Cernavodă. Deșeuri de activitate joasă și medie”.

Astfel cum confirmă

însăși intimata-pârâtă Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive în

raportul său de activitate pe anul 2007, la Capitolul VII „Depozitarea definitivă

a deșeurilor radioactive”, potrivit legislației de mediu, pentru proiectul DFDSMA,

care face parte din lista de activități cu impact semnificativ transfrontalier

asupra mediului, evaluarea de impact asupra mediului este parte integrantă din procedura

de emitere/respingere a acordului de mediu, iar procedura de evaluare asupra mediului

se efectuează în baza de pregătire a studiului de fezabilitate a proiectului.

Față de cadrul legislativ

care reglementează autorizația parțială dedusă judecății în cauză, se constată

că în mod greșit a fost respinsă acțiunea în anulare de către prima instanță,

ca urmare a respingerii fără temei a tuturor motivelor de nelegalitate vizând încălcarea

accesului publicului afectat sau care poate fi afectat la informațiile de mediu

referitoare la amplasarea depozitului final de deșeuri radioactive de slabă și

medie activitate în localitatea Saligny, Județul Constanța.

Autorizația contestată

prin acțiune de recurenții-reclamanți a fost emisă în baza Legii nr. 111/1996, care

are ca scop reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare

desfășurate în scopuri exclusiv pașnice, astfel încât să se îndeplinească cerințele

de securitate nucleară, de protecție a personalului expus profesional, a

pacientului, a mediului, a populației și a proprietății, cu riscuri minime, în

conformitate cu reglementările și cu respectarea obligațiilor care decurg din acordurile

și convențiile la care România este parte.

Domeniul de aplicare

a acestei legi include la art. 2 lit. c) și producerea, amplasarea și

construcția, furnizarea, închirierea, transferul, manipularea, deținerea,

prelucrarea, tratarea, utilizarea, depozitarea temporară sau definitivă,

transportul, tranzitul, importul și exportul instalațiilor radiologice,

materialelor nucleare și radioactive, inclusiv al combustibilului nuclear și al

deșeurilor radioactive și al dispozitivelor generatoare de radiații ionizate.

Toate aceste activități

sunt, potrivit dispozițiilor art. 3-4 din O.G. nr. 7/2003, activități de

interes național și pot fi desfășurate numai în conformitate cu reglementările naționale

și cu acordurile internaționale la care România este parte.

Reglementând

condițiile generale de autorizare, Legea nr. 111/1996, republicată, prevede la

art. 18 lit. g) obligația solicitantului autorizației să instituie și să

mențină un sistem de informare a publicului în conformitate cu prevederile

legale.

Aceeași lege prevede

la art. 35 lit. h) și k) că, intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul

Activităților Nucleare are ca atribuții principale să asigure informarea

publicului asupra aspectelor aflate în competența Comisiei și să controleze,

potrivit legii, aplicarea tratatelor internaționale și a reglementărilor naționale

în vigoare privind controlul garanțiilor, protecția fizică, traficul ilicit,

transportul materialelor nucleare și radioactive, protecția împotriva radiațiilor,

asigurarea calității în domeniul nuclear, securității nucleare a instalațiilor

nucleare și radiologice, gospodărirea combustibilului.

Pentru exercitarea acestor

atribuții, la lit. d) din textul de lege susmenționat se prevede că

intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare

colaborează cu autoritatea centrală pentru protecția mediului și controlează desfășurarea

activităților rețelei de supraveghere a radioactivității mediului.

Din documentația în

baza căreia a fost emisă autorizația parțială nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010

rezultă că intimatele-pârâte, în calitate de autoritate publică emitentă și

respectiv, de titular al autorizației parțiale, nu și-au îndeplinit propriile obligații

care le reveneau potrivit legislației interne și internaționale care

reglementează activitatea de natura celei autorizate.

Astfel, se reține că,

intimata-pârâtă Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare nu a

dovedit îndeplinirea obligațiilor prevăzute de Legea nr. 111/1996, dar nici a

celor impuse prin O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, ca obiectiv

de interes public major.

Potrivit art. 20 din

O.U.G. nr. 195/2005, autoritatea competentă pentru protecția mediului, împreună

cu celelalte autorități ale administrației publice centrale și locale, asigură informarea,

participarea publicului la deciziile privind activități specifice și accesul la

justiție, în probleme de mediu, în conformitate cu prevederile Convenției

adoptată la Aarhus la 25 iunie 1998, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.

În sensul acestor reglementări

interne și internaționale, informarea publicului pentru planuri, programe,

proiecte și activități se realizează conform legislației specifice, iar consultarea

publicului este obligatorie în cazul procedurilor de emitere a actelor prevăzute

de lege.

Participarea publicului

la deciziile privind activitățile specifice a fost prevăzută în art. 6 alin.

(1) lit. a) din Convenția de la Aarhus cu privire la deciziile legate de orice activități

propuse pentru procedura de autorizare, printre care și activitatea autorizată

parțial prin actul administrativ contestat în cauză.

Prin ratificarea acestei

convenții, România și-a asumat obligația de a asigura participarea publicului la

începutul procedurii, atunci când toate opțiunile sunt deschise și poate avea loc

o participare efectivă a publicului.

În calitatea sa de autoritate

națională competentă în domeniul nuclear care exercită atribuțiile de reglementare,

autorizare și control prevăzute de Legea nr. 111/1996, intimata-pârâtă Comisia

Națională pentru Controlul Activităților Nucleare nu a dovedit emiterea autorizației

contestate cu respectarea cerințelor impuse de Convenția de la Aarhus pentru

accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la

justiție în probleme de mediu.

În conformitate cu dispozițiile

art. 6 alin. (2) din convenția susmenționată, publicul interesat trebuie informat,

prin anunț public ori în mod individual, când este cazul, despre demararea unei

proceduri de luare a deciziei de mediu și într-o manieră adecvată, în timp util

și efectiv, printre altele despre: activitatea propusă și despre o solicitare

asupra căreia se va lua o decizie, natura deciziei posibile sau despre

proiectul de decizie, autoritatea publică responsabilă de luarea deciziei,

procedura inițiată, incluzând modul și momentul în care o asemenea informație poate

fi furnizată, începutul procedurii, oportunitățile de participare a publicului,

data și beneficiul oricărei audieri publice inițiate, o indicație privind autoritatea

publică la care pot fi obținute informații relevante și la care a fost depozitată

informația relevantă pentru examinare de către public, o indicație asupra autorității

publice relevante sau asupra oricărui organism oficial căruia îi pot fi

adresate comentarii sau întrebări și asupra perioadei în care sunt primite aceste

comentarii ori întrebări, o indicație asupra tipului de informație de mediu

relevantă, disponibilă pentru acțiunea propusă și faptul că activitatea face

obiectul unei proceduri naționale sau transfrontaliere de evaluare a impactului

asupra mediului.

Aceeași reglementare prevede

la art. 6 alin. (3) că procedurile de participare publică trebuie să includă limite

de timp rezonabile pentru diferitele faze, care să permită timp suficient

pentru informarea publicului și timp suficient pentru ca acesta să se pregătească

și să participe efectiv în timpul procesului de luare a deciziei de mediu.

Recunoscând de

asemenea importanța informării opiniei publice despre aspectele referitoare la siguranța

gospodăririi combustibilului uzat și a deșeurilor radioactive, Convenția comună

adoptată la Viena la 5 septembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 105/1999,

prevede în art. 1 și art. 11 obligația fiecărei părți contractante de a

asigura, în orice stadiu al gospodăririi deșeurilor radioactive, măsuri de

apărare efective împotriva riscurilor potențiale, astfel încât

persoanele/societatea și mediul să fie protejate acum și în viitor împotriva efectelor

nocive ale radiațiilor ionizate, într-o manieră în care să fie satisfăcute nevoile

și aspirațiile generației actuale, fără a compromite capacitatea generațiilor

viitoare de a-și satisface propriile nevoi și aspirații.

Obligația de

informare și de consultare a publicului în procedura de autorizare parțială pentru

amplasarea unui depozit definitiv de deșeuri radioactive revenea autorității

publice emitente și față de prevederile Directivei 2001/42/CE a Parlamentului

European și a Consiliului Uniunii Europene privind evaluarea efectelor anumitor

planuri și programe asupra mediului.

Obiectivul acestei directive

este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea

considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și

programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, anumite planuri

și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul

unei evaluări ecologice.

Cum însuși titularul autorizației

a precizat în raportul său de activitate pe anul 2007 că proiectul DFDSMA face

parte din lista de activități cu impact semnificativ transfrontalier asupra mediului,

rezultă că pentru emiterea actului dedus judecății, era necesară respectarea procedurii

prevăzută în directiva susmenționată și în Convenția privind evaluarea impactului

asupra mediului în context frontalieră, adoptată la Espoo la 25 februarie 1991

și ratificată de România prin Legea nr. 22/2001.

Conform celor două

acte internaționale, este necesar să se ia în considerare factorii de mediu la începutul

procesului decizional, prin evaluarea impactului asupra mediului la toate nivelurile

administrative oportune, ca instrument necesar în vederea îmbunătățirii calității

informațiilor furnizate factorilor de decizie și permițând acestora să ia

decizii raționale din punct de vedere al mediului, concentrate pe limitarea pe

cât posibil a impactului negativ semnificativ al activităților, îndeosebi în

context frontalieră.

Astfel, se are în

vedere că, raportul de mediu și opiniile exprimate de autoritățile în cauză și

de către public, precum și rezultatele consultărilor transfrontaliere trebuie

luate în considerație în timpul elaborării planului sau programului și înainte

de adoptarea lui.

Susținerea

intimatei-pârâte Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare că

dispozițiile legale invocate de recurenții-reclamanți devin incidente numai în

cazul eliberării autorizației definitive, iar nu și pentru autorizația parțială

contestată, a fost greșit însușită prin considerentele care au format convingerea

instanței de fond privind lipsa de temei a acțiunii în anulare.

În art. 4 din Anexa

nr. 2 a Legii nr. 111/1996, republicată autorizația este definită ca fiind documentul

emis de autoritatea națională competentă în domeniul activităților nucleare, în

scopuri exclusiv pașnice, în baza unei evaluări de securitate nucleară și

control, către o persoană juridică, la cererea acesteia, pentru desfășurarea unei

activități nucleare.

Convenția comună

asupra gospodăririi în siguranță a combustibilului uzat și asupra gospodăririi

în siguranță a deșeurilor radioactive, adoptată la Viena la 5 septembrie 1997

și ratificată de România prin Legea nr. 105/1999, definește de asemenea autorizarea

în art. 2 lit. a) ca fiind orice autorizare, permisiune sau atestare eliberată de

un organ de reglementare pentru a întreprinde orice activitate care are legătură

cu gospodărirea combustibilului uzat sau a deșeurilor.

În sensul

dispozițiilor art. 3 pct. 4 din Directiva 2009/71/Euratom a Consiliului Uniunii

Europene din 25 iunie 2009, autorizație înseamnă orice document legal eliberat sub

jurisdicția unui stat membru, care conferă responsabilitatea pentru alegerea amplasamentului,

proiectarea, construcția, punerea în funcțiune, exploatarea sau dezafectarea unei

instalații nucleare.

În consecință,

normele interne și internaționale menționate anterior nu pot constitui temeiul juridic

pentru exceptarea procedurii de autorizare parțială de la obligația consultării

și informării publicului afectat sau care poate fi afectat de obiectivul

autorizat. Aceeași concluzie se impune și față de efectele juridice produse de autorizarea

parțială de amplasare a unui depozit definitiv de deșeuri radioactive, efecte care

constau în operațiunile și activitățile care pot fi desfășurate de către titularul

autorizației pentru amplasamentul deja stabilit până la data eliberării deciziei

finale din cadrul procesului complex de autorizare a unui depozit definitiv de

deșeuri radioactive.

În cauză, se constată

că nici intimata-pârâtă Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive nu și-a

îndeplinit obligația prevăzută de art. 14 lit. e) din O.G. nr. 11/2003,

republicată, de a informa și de a pregăti publicul din zona învecinată

depozitelor definitive în vederea acceptării amplasării acestora, ceea ce

presupune ca informarea și consultarea publicului interesat să se realizeze

anterior oricărei autorizări parțiale emisă în considerarea unui amplasament

deja determinat.

Concluzia instanței

de fond că solicitantul autorizației parțiale 02/2010 a dovedit cerința informării

și consultării publicului este eronată, întrucât s-a avut în vedere numai documentul

privind implementarea programului de comunicare, care deși a fost datat

decembrie 2009, este identic celui depus pentru obținerea autorizației parțiale

nr. DFDSMA_ANDRAD_01/2008, fără a cuprinde nici o referire la acțiuni concrete desfășurate

după această primă autorizare.

Concluzia instanței

de fond este de asemenea eronată față de conținutul documentului privind implementarea

programului de comunicare, care nu corespunde cerințelor de informare și de consultare

a publicului prevăzute de Convenția de la Aarhus. Astfel, se constată că

documentul respectiv nu cuprinde informațiile considerate relevante pentru a asigura

participarea publicului la adoptarea deciziilor legate de activitatea propusă

pentru procedura de autorizare.

Pentru considerentele

care au fost expuse, se constată că a fost greșit respinsă acțiunea în anulare

formulată de recurenții-reclamanți, deși probele administrate în cauză dovedesc

îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, prin

vătămarea adusă unor drepturi recunoscute de lege și unor interese legitime, ca

urmare a emiterii autorizației contestate cu încălcarea prevederilor legale referitoare

la autorizarea parțială pentru amplasarea unui depozit definitiv de deșeuri

radioactive.

de recurs și temeiul juridic al acesteia

Față de motivele expuse,

în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr.

554/2004, Înalta Curte va admite prezentul recurs și pentru motivul de recurs prevăzut

de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va modifica hotărârea instanței de fond în

sensul că, va fi admisă acțiunea formulată de reclamanții G. CEE România și de

Centrul de Resurse Juridice și se va dispune anularea autorizației pentru

desfășurarea de activități nucleare nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010 emisă de

pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, în favoarea

pârâtei Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive, respectiv autorizația

parțială de amplasare pentru Depozitul Final de Deșeuri Radioactive de Slabă și

Medie Activitate pe Dealul lui Cristian, în zona localității Saligny, Județul

Constanța.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de G. CEE România și de Centrul de Resurse Juridice împotriva

sentinței civile nr. 1279 din 21 februarie 2011 a Curții de Apel București –

Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că admite acțiunea formulată de reclamanți.

Anulează autorizația

pentru desfășurarea de activități nucleare nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010 emisă

de pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, în

favoarea pârâtei Agenția Națională și pentru Deșeuri Radioactive.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 13 iunie 2012.