ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3997/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC „O.L.” SRL a chemat în judecată pe pârâta Inspecția de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune și Instalațiilor de Ridicat solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Ordinului nr. 361 din 26 aprilie 2010 emis de pârâtă, precum și suspendarea executării acestuia până la soluționarea cererii de anulare. Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din data de 25 martie 2011, a respins cererea de suspendare.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul că nu sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea ordinului contestat în cauză. Împotriva acestei încheieri de ședință a declarat recurs reclamanta SC „O.L.” SRL, care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii pe fond a cererii de suspendare a executării actului administrativ dedus judecății până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în nulitate a acestuia. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurenta arată că încheierea atacată nu cuprinde motivele pe care se sprijină, întrucât judecătorul fondului a expus o serie de argumente juridice străine de natura pricinii.

În cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta susține că încheierea contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, se susține de către recurentă faptul că Ordinul nr. 361 din 26 aprilie 2010 nu a respectat legislația în vigoare, deoarece autoritatea intimată nu a obținut într-un mod transparent opinia producătorilor/prestatorilor din domeniu înainte de a proceda la adoptarea sa. Pe de altă parte, recurenta apreciază că prin emiterea acestui act administrativ normativ drepturile și interesele sale au fost vătămate, întrucât au fost implementate cerințe deja existente în legislația în vigoare, mai precis, în Prescripția Tehnică R6/2002, aprobată prin Ordinul nr. 577/2002 al ministrului industriei și resurselor.

Ca atare, intimata nu a respectat principiul ierarhiei actelor juridice. În plus, ordinul aflat în discuție dă naștere unor obligații confuze, nelegale și excesiv de împovărătoare în legătură cu procedurile de raportare. Pe acest aspect, recurenta arată faptul că Ordinul nr. 361 din 26 aprilie 2010 implică procesarea datelor personale ale clienților O.L., fără a se cunoaște care sunt mecanismele de protecție ale acestora și dacă intimata este autorizată să facă prelucrarea unor astfel de date. În altă ordine de idei, recurenta susține că este îndeplinită și condiția existenței unei pagube iminente, întrucât obligațiile de raportare prevăzute în ordinul analizat sunt confuze, inclusiv din perspectivă logistică și implică alocarea de către societate a unor resurse importante, sub sancțiunea suspendării sau retragerii autorizației de funcționare.

Analizând încheierea de ședință atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. În cauză, este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare. Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanța sesizată.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. În speța de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată nu îndeplinește cerințele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanța de fond nu a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Mai precis, judecătorul fondului s-a limitat doar să prezinte unele considerații de ordin general cu privire la instituția suspendării efectelor actelor administrative, fără să procedeze la analizarea în concret a condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, prin prisma susținerilor părților și a materialului probator administrat în cauză. În speță, este fondat și motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., deoarece prima instanță a făcut o interpretare greșită a prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

Astfel, prin cererea dedusă judecății, s-a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 361 din 26 aprilie 2010 emis de Inspectorul de stat șef al Inspecției de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune și Instalațiilor de Ridicat privind transmiterea on-line la Inspecția de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune și Instalațiilor de Ridicat a rapoartelor de monitorizare a ascensoarelor (publicat în M. Of., Partea I nr. 316/13.05.2010). Potrivit art. 14 din legea anterior arătată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea, realizată și de către prima instanță, că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. De altfel, în cadrul activității de organizare a executării și de executare în concret a legii, autoritățile publice emit acte juridice cu scopul de a modifica ordinea juridică existentă, folosind prerogative de putere publică, iar actele administrative se adresează persoanelor fizice sau juridice, care au obligația punerii lor în executare. Cert este că trebuie asigurat un anumit echilibru în procesul executării din oficiu a actelor administrative, precum și anumite garanții de echitate pentru cetățeni, întrucât activitățile administrative nu pot fi discreționare în ceea ce privește alegerea formelor de executare.

Pe cale de consecință, administrația este legată în mod necesar de drept, iar procedura administrativă care vizează executarea din oficiu a actelor administrative nu poate fi lăsată în afara dreptului. În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, în mod indiscutabil, Ordinul nr. 361 din 26 aprilie 2010 emis de Inspectorul de stat șef al Inspecției de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune și Instalațiilor de Ridicat este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în vedere conținutul său, care se referă la transmiterea on-line la Inspecția de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune și Instalațiilor de Ridicat a rapoartelor de monitorizare a ascensoarelor de către societățile autorizate de Inspecția de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune și Instalațiilor de Ridicat pentru reparație, întreținere și revizii. De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege.

El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. În doctrina de drept administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația. Prin urmare, principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este „abilitată” de o regulă de drept.

Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ. Respectarea principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor. Pentru consolidarea principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative. După cum au subliniat în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat. Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a principiului transparenței decizionale în administrația publică. Mai precis, este vorba despre eludarea obligației de consultare, prevăzută de art. 15 - 17 din H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

Astfel, ordinul contestat a introdus noi obligații de raportare pentru societățile care operează în domeniul reparațiilor, întreținerii și reviziilor de ascensoare, fără ca producătorii/prestatorii de servicii din acest domeniu, printre care și societatea recurentă, să fi fost consultați cu privire la această inițiativă legislativă. Pe de altă parte, instanța de control judiciar reține faptul că, la momentul emiterii ordinului contestat, activitățile referitoare la întreținerea, revizia și siguranța ascensoarelor, precum și procedurile de raportare corespunzătoare erau deja reglementate de Prescripția Tehnică R6/2002, aprobată prin Ordinul nr. 577/2002 al ministrului industriei și resurselor (fapt recunoscut de autoritatea intimată în cadrul întâmpinării formulate la instanța de fond).

Așadar, prin actul administrativ normativ dedus judecății, se stabilesc aceleași obligații cu o altă metodă de comunicare a datelor decât cea reglementată de Prescripția Tehnică R6/2002. În plus, un alt motiv de nelegalitate a ordinului contestat invocat de către recurentă se referă la faptul că acesta implică procesarea datelor personale ale clienților O.L., fără a se cunoaște care sunt mecanismele de protecție ale acestora și dacă autoritatea intimată este autorizată să facă prelucrarea unor astfel de date. În speță, este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

În speța de față, Înalta Curte apreciază că paguba iminentă produsă recurentei în situația executării actului administrativ contestat constă, pe de o parte, în posibilitatea divulgării unor date cu caracter personal ale clienților săi - fapt care ar punea antrena responsabilitatea acesteia -, iar pe de altă parte, în determinarea unor costuri suplimentare semnificative. Mai mult decât atât, în raportul de expertiză extrajudiciară depus la dosar de către recurentă se consemnează faptul că, din punct de vedere logistic, este imposibil pentru SC „O.L.” SRL să pună în aplicare Ordinul nr. 361/2010, deoarece nu oferă detalii tehnice, nici cu privire la sistemul SI GI și nici cu privire la soluțiile tehnice compatibile cu SI GI.

În plus, expertul tehnic judiciar P.V. consemnează faptul că actul administrativ normativ aflat în discuție are în conținut o gravă eroare, întrucât pune în sarcina agentului economic, implicat în această activitate, o serie de îndatoriri cu caracter obligatoriu care nu se mai pot desfășura; mai precis, anexa nr. 2 la ordin cuprinde activități care nu mai sunt de actualitate și care nu mai pot fi aplicate ascensoarelor de ultimă generație, activități legate de componenta troliu și care au dispărut datorită progresului tehnic în domeniul echipamentelor de ridicat, în speță, în domeniul ascensoarelor. În consecință, apreciind că sunt fondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc.

civ., Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., va admite recursul, va modifica încheierea atacată, în sensul admiterii acțiunii și suspendării Ordinului nr. 361 din 26 aprilie 2010 emis de Inspectorul de stat șef al Inspecției de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune și Instalațiilor de Ridicat până la soluționarea irevocabilă a cauzei având ca obiect anularea actului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de SC O.L. SRL București împotriva Încheierii din 25 martie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că admite acțiunea reclamantei. Dispune suspendarea Ordinului Inspecției de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune și Instalațiilor de Ridicat nr. 361 din 26 aprilie 2010 până la rămânerea irevocabilă a cauzei având ca obiect anularea actului. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 septembrie 2011.