ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1271/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1271/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 76/F

din 9 aprilie 2010, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și

fiscal, a admis în parte, acțiunea formulată de reclamantul P.F. din județul Brașov,

în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, C.N.A.S. și Ministerul Sănătății,

și a anulat H.G. nr. 1088/2009 pentru modificarea și completarea contractului-cadru

privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări

sociale de sănătate pentru anul 2009, aprobat prin H.G. nr. 1714/2008, precum și

dispozițiile art. I pct. 4 și 5 din Ordinul nr. 1331/905 din 21 octombrie 2009 privind

modificarea Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui C.N.A.S. nr. 416/428/2009

pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru privind

condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale

de sănătate pentru anul 2009.

Instanța de fond a respins

cererea de anulare a celorlalte dispoziții ale Ordinului nr. 1331/905 din 21 octombrie

2009 privind modificarea Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui C.N.A.S.

nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru

privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări

sociale de sănătate pentru anul 2009 și a obligat pârâții la plata către reclamant

a sumei de 4,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

La data de 7

octombrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 669, H.G. nr. 1088/2009 pentru modificarea

și completarea contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale

în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, aprobat

prin H.G. nr. 1714/2008, prin art. unic al acestui act normativ fiind modificate

alin. (4) și (5) ale art. 99 și introdus alin. al șaselea în conținutul aceluiași

articol, precum și art. 126

1

după art. 126.

În nota de fundamentare

a acestei hotărâri a Guvernului se arată că motivul emiterii sale îl constituie

asigurarea unui acces neîntrerupt al asiguraților la medicamente cu și fără contribuție

personală în tratamentul ambulatoriu și la serviciile medicale pe parcursul anului

2009, având în vedere faptul că fondurile alocate pentru medicamentele cu și fără

contribuție personal au fost angajate, dar nu acoperă necesarul anului 2009, proiectul

actului normativ fiind avizat favorabil de Consiliul Legislativ.

La data de 03

noiembrie 2009 a fost publicat în M. Of. nr. 748 Ordinul nr. 1331/905/2009 privind

modificarea Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui C.N.A.S. nr. 416/428/2009

pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru privind

condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale

de sănătate pe anul 2009.

În preambulul Ordinului

nr. 1331/905/2009 se arată că la emiterea sa au fost avute în vedere referatul de

aprobare din 21 octombrie 2009 al Ministerului Sănătății și din 16 octombrie 2009

al C.N.A.S., actul fiind emis în baza Legii nr. 95/2006, H.G. nr. 1.718/2008, H.G.

nr. 1.714/2008 și H.G. nr. 972/2006 și prevăzând, cu privire la modificarea valorii

minime garantate a unui punct pentru plata „per capita” sau pentru serviciu, că

respectiva completare a fost făcută în concordanță cu prevederile art. 35 lit. a)

și b) din contractul-cadru pentru anul 2009.

Reține prima instanță

că, potrivit art. 217 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006, drepturile asiguraților

la pachetele de servicii de bază se stabilesc pe baza contractului-cadru care se

elaborează de C.N.A.S. pe baza consultării Colegiului Medicilor din România, Colegiului

Medicilor Dentiști din România, Colegiului Farmaciștilor din România, Ordinului

Asistenților Medicali și Moașelor din România, Ordinului Biochimiștilor, Biologilor

și Chimiștilor, precum și a organizațiilor patronale și sindicale reprezentative

din domeniul medical; acest contract-cadru reglementează, printre altele, condițiile

asistenței medicale cu privire la alocarea resurselor și controlul costurilor sistemului

de asigurări sociale de sănătate în vederea realizării echilibrului financiar al

fondului, prescrierea și eliberarea medicamentelor, a materialelor sanitare, a procedurilor

terapeutice, a protezelor și a ortezelor, a dispozitivelor medicale și coplata pentru

unele servicii medicale.

De asemenea, arată instanța

de fond, potrivit alin. (5) al aceluiași articol, C.N.A.S. va elabora Norme metodologice

de aplicare a contractului-cadru, cu consultarea Colegiului Medicilor din România,

Colegiului Medicilor Dentiști din România, Colegiului Farmaciștilor din România,

Ordinului Asistenților Medicali și Moașelor din România, Ordinului Biochimiștilor,

Biologilor și Chimiștilor, precum și a organizațiilor patronale și sindicale reprezentative

din domeniul medical, care se aprobă prin ordin al Ministrului Sănătății Publice

și al Președintelui C.N.A.S. Această dispoziție a fost preluată de art. 2 al H.G.

nr. 1714/2008 elaborat în aplicarea art. 217 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006

și a art. 108 din Constituția României. Prin acest act normativ a fost aprobat contractul-cadru

pe anul 2009.

Ca urmare a analizării

dispozițiilor art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 1714/2008, art. 2 și

art. 95 alin. (1) și (4) din contractul-cadru, prima instanță a reținut că pentru

fiecare an se încheie un contract-cadru privind condițiile acordării asistenței

medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate din anul respectiv,

existând obligația încheierii de contracte între casele de asigurări de sănătate

și furnizorii de servicii medicale, contracte tip ce se regăsesc în anexele la Normele

metodologice de aplicare a contractului-cadru.

Pentru anul 2009, actele

normative ce reglementează contractul-cadru și normele de aplicare a acestuia prevăd

posibilitatea negocierii și modificării clauzelor contractuale în cazul contractelor

de furnizare de medicamente, concretizate în chiar dispozițiile Capitolului XI din

anexa 31 la Ordinul nr. 416/428/2009.

Totodată, se arată în

considerentele sentinței atacate, raportat la această situație, se naște întrebarea

care este consecința apariției H.G. nr. 1088/2009 de modificare și completare a

H.G. nr. 1417/2008 și a Ordinului nr. 1331/905/2009 de modificare a Ordinului

nr. 416/428/2009, în planul clauzelor contractuale pentru contractele de furnizare

de medicamente cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu aflate

în curs de derulare la data de 07 octombrie 2009.

Reține prima instanță

că, fiind vorba despre un contract-cadru pe întreg anul 2009, modificările și completările

aduse prin cele două acte normative atacate a privit "decontarea pentru activitatea

curentă a anului 2009", fără însă a conține vreo normă tranzitorie referitoare

la aplicabilitatea în timp; este adevărat că art. 22 din anexa 31 la Ordinul

nr. 416/428/2009 prevede situația apariției unor noi acte normative pe parcursul

derulării contractului de furnizare de medicamente cu și fără contribuție personală

în tratamentul ambulatoriu, însă orice interpretare a textelor de lege se face prin

prisma dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, cu atât mai mult

cu cât este vorba despre un raport juridic civil născut dintr-o convenție a părților.

Or, apreciază instanța

de fond, în măsura în care interpretarea dată de casele de asigurări de sănătate

textelor de lege cuprinse în actele normative atacate este aceea de aplicare retroactivă

a noilor termene stabilite în vederea decontării facturilor, aceasta încalcă dispozițiile

constituționale anterior menționate.

Reține prima instanță

că, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse de reclamant cu privire la plățile

efectuate de casele de asigurări de sănătate, din depozițiile martorilor și din

poziția pârâților, care nu contestă faptul că aplicarea noilor termene de plată

s-a realizat în practică în mod retroactiv prin recalcularea termenelor cu privire

la facturi depuse în vederea achitării contravalorii acestora anterior datei de

7 octombrie 2009, prin modificarea clauzelor contractelor în derulare, cu privire

la termenele de plată a fost adusă atingere convenției părților care au încheiat

un contract în care erau prevăzute anumite termene de plată, dispozițiile art. 22

din contract neputând fi interpretate în sensul modificării retroactive a clauzelor

contractuale în lipsa unei înțelegeri între părțile contractante; ca urmare, întrucât

hotărârea Guvernului a fost dată în executarea legii, conform art. 108 din Constituție,

nu poate conduce la posibilitatea interpretării clauzelor contractuale cu încălcarea

principiului neretroactivității.

De asemenea, se arată

în considerentele sentinței atacate, în legătură cu acest aspect, al regulilor ce

trebuie respectate la încheierea și derularea unui contract, se impune a se mai

preciza faptul că, deși în nota de fundamentare a H.G. nr. 1088/2009 se precizează

că au fost efectuate consultări cu privire la elaborarea proiectului de modificare

și completare a contractului-cadru cu organismele prevăzute de art. 217 din Legea

nr. 95/2006, în fapt, aceste consultări, cel puțin în privința Colegiului Farmaciștilor

cu referire la modificările clauzelor contractelor în derulare, nu a avut loc, fapt

susținut de reclamant și necontestat de pârâții care au depus la dosarul cauzei

actele care au stat la baza emiterii celor două acte normative, fără a susține realizarea

efectivă a unei asemenea consultări ci doar realizarea procedurii transparenței

decizionale.

Potrivit art. 95 din H.G.

nr. 1417/2008, modificarea clauzelor contractuale se realizează prin acte adiționale,

iar potrivit art. 22 din contractul de furnizare de medicamente cu și fără contribuție

personală în tratamentul ambulatoriu, clauzele contractuale se pot modifica prin

negociere și acord bilateral, la inițiativa oricăreia dintre părțile contractante,

sub rezerva notificării scrise a intenției de modificare și a propunerilor de modificare,

iar modificarea se face printr-un act adițional semnat de ambele părți care va constitui

anexă la contract.

Aceste dispoziții contractuale,

reține prima instanță, sunt în spiritul reglementărilor din C. civ., punerea în

practică presupunând în primul rând respectarea dispozițiilor prevăzute de Legea

nr. 95/2006 în legătură cu elaborarea contractului-cadru care presupune consultarea

organismelor interesate. Cu atât mai mult, după stabilirea conținutului contractelor

care nu sunt unele de adeziune, putând fi modificate prin negocierea părților, această

consultare este obligatorie în vederea respectării voinței părților în derularea

și executarea unui contract.

Faptul că s-a realizat

procedura transparenței decizionale nu asigură respectarea minimelor garanții ale

libertății contractuale, întrucât, în primul rând această procedură are un alt scop

decât cel al consultării în vederea modificării unor contracte în derulare, iar

în al doilea rând cetățenii și asociațiile legal constituite pot doar să își exprime

puncte de vedere ce pot avea doar rol de recomandare, nefiind întrunite condițiile

realizării efective a unei consultări sau chiar a unei negocieri.

Apreciază instanța de

fond că, întrucât prevăd modificarea, sub aspectul obligației caselor de asigurări

de sănătate de a achita contravaloarea facturilor într-un anumit termen, a contractelor

de furnizare de medicamente cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu

în curs de derulare a avut loc în mod unilateral, fără consimțământul furnizorilor

de medicamente, în speță al farmaciilor, actele normative contestate au condus la

încălcarea dreptului acestor părți de a a-și exprima poziția de parte contractantă

cu privire la derularea contractului.

Ca urmare, reține prima

instanță, prin prisma modului în care modificarea și completarea clauzelor contractelor

în derulare poate da naștere la interpretări din perspectiva organelor statului

în sensul aplicării retroactive și a modului în care aceste clauze au fost modificate

și completate în mod unilateral, rezultă caracterul abuziv al noii variante a clauzelor

contractuale prevăzute anterior de art. 11 din contractul cuprins în anexa nr. 31

a Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru; în egală măsură, dispozițiile

privind modificarea art. 18 din anexa 30 a acelorași Norme metodologice sunt abuzive

întrucât conduc implicit, cu încălcarea drepturilor părții furnizoare, la modificarea

clauzelor contractuale.

De asemenea, arată instanța

de fond, chiar dacă acest contract-cadru privește drepturilor asiguraților la asigurarea

pachetului de servicii de bază, iar modificarea contractului-cadru a avut drept

motiv asigurarea în continuare a acestui drept, ca urmare a epuizării fondurilor

bugetare angajate în acest scop și chiar dacă potrivit art. 8 alin. (3) din Legea

nr. 554/2004, principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității

interesului public, nu înseamnă că această ocrotire a persoanelor asigurate se poate

realiza prin adoptarea unor măsuri abuzive care încalcă principiul libertății contractuale.

Primarea principiului interesului public are loc în condiții de legalitate în care

sunt respectate minimele condiții și garanții ale libertății contractuale.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții Guvernul României

și C.N.A.S.

2.1. În recursul formulat,

Guvernul României a invocat dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ., susținând, în esență, următoarele critici:

- în mod greșit a reținut

instanța de fond că au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența

decizională în administrația publică;

- în mod greșit a reținut

instanța de fond că dispozițiile actelor administrative atacate ar încălca principiul

neretroactivității;

- instanța de fond nu

a ținut cont că majorarea termenului de decontare pentru activitatea curentă a anului

2009 până la 180 de zile calendaristice de la data validării facturilor în limita

fondurilor aprobate cu această destinație a fost o măsură impusă de nevoia de adaptare

la contextul actual economic;

- în subsidiar, a învederat

recurentul, începând cu data de 1 aprilie 2010 a intrat în vigoare H.G. nr. 262/2010

pentru modificarea și completarea contractului-cadru pe anul 2010.

2.2. În recursul formulat,

C.N.A.S. a invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 din C.  proc. civ.

și a susținut, în esență, următoarele critici:

- în mod greșit a reținut

instanța de fond că H.G. nr. 1088/2009 ar încălca principiul neretroactivității,

din moment ce această hotărâre nu conține dispoziții derogatorii de la prevederile

legale generale;

- în mod greșit a reținut

instanța de fond că actele administrative atacate ar încălca dreptul farmaciilor

de a desfășura o activitate economică;

- instanța de fond a ignorat

că actele administrative atacate respectă prevederile art. 246 alin. (1) din Legea

nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, care au fost constatate ca fiind

constituționale de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1124/2008;

- instanța de fond a ignorat

că modificarea contractului-cadru pe anul 2009 a fost consecința adoptării O.U.G.

nr. 104/2009 prin care s-au acordat credite de angajament în sumă totală de 280.000

RON.

Intimata-reclamantă nu

a depus întâmpinare.

recurs.

Recursurile sunt întemeiate

și vor fi admise pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.

Așa cum s-a arătat și

în expunerea prezentată mai sus cu privire la circumstanțele cauzei și soluția instanței

de fond, H.G. nr. 1088/2009, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 669/07.10.2009

a fost adoptată pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1714/2008 pentru aprobarea

contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului

de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, cu modificările și completările

ulterioare, iar instanța de fond a anulat această hotărâre (H.G. nr. 1088/2009)

ca fiind nelegală, urmare a încălcării principiului neretroactivității consacrat

la art. 15 alin. (2) din Constituție.

Ca urmare a adoptării

H.G. nr. 1088/2009, a fost adoptat și Ordinul comun nr. 905/1331 din 16

noiembrie 2009 emis de C.N.A.S. și Ministerul Sănătății prin care a fost modificat

Ordinul comun nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare

a contractului-cadru pentru anul 2009, instanța de fond anulând dispozițiile

art. I pct. 4 și 5 din Ordinul comun nr. 905/1331/2009.

În esență, prin H.G.

nr. 1088/2009 s-au mărit termenele de decontare pentru activitatea curentă a anului

2009, de la 60 de zile calendaristice la 180 de zile calendaristice de la data validării

facturilor conform alin. (6) și respectiv, de la 30 de zile, la 90 de zile pentru

decontarea contravalorii medicamentelor care se eliberează prin farmaciile cu circuit

deschis în cadrul unor programe naționale de sănătate, de la data validării facturilor

conform alin. (6) al art. 99 din această hotărâre a Guvernului.

Așa cum rezultă din Nota

de fundamentare a H.G. nr. 1088/2009, această hotărâre a fost adoptată în temeiul

art. 246 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, care fusese

modificată prin O.U.G. nr. 104/2009.

Astfel, potrivit art.

246 alin. (1), nemodificat, „relațiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente

și dispozitive medicale și casele de asigurări de sănătate sunt de natură civilă,

reprezintă acțiuni multianuale și se stabilesc și se desfășoară pe bază de contract.

În cazul în care este necesară modificarea sau completarea clauzelor, acestea sunt

negociate și stipulate în acte adiționale”.

Prin art. I pct. 2 și

3 din O.U.G. nr. 104/2009 la art. 246 au fost introduse două alin. noi, alin. (1

1

)

și alin. (1

2

), potrivit cărora „Se autorizează C.N.A.S. și casele de

asigurări de sănătate să încheie angajamente legale suplimentare în anul 2009, în

limita sumei totale de 2.800 milioane RON, pentru servicii medicale și medicamente,

cu termen de plată în anul 2010, în condițiile stabilite prin contractul-cadru privind

condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale

de sănătate. Se autorizează C.N.A.S. să introducă în anexele și bugetul Fondului

național unic de asigurări sociale de sănătate detalierea pe programe a creditelor

de angajament suplimentare prevăzute la alin. (11) și să comunice Ministerului Finanțelor

Publice modificările introduse”.

În ceea ce privește concluzia

instanței de fond, că actele administrative atacate ar încălca principiul neretroactivității,

consacrat la art. 15 alin. (2) din Constituție, instanța de recurs constată că este

neîntemeiată, actele administrative în litigiu neconținând dispoziții tranzitorii

care să deroge de la acest principiu constituțional.

În ceea ce privește concluzia

instanței de fond, că actele administrative atacate încalcă drepturile farmaciilor,

instanța de recurs constată că H.G. nr. 1088/2009 a instituit o măsură impusă prin

modificarea art. 246 din Legea nr. 75/2006 realizată prin art. I pct. 2 și pct.

3 din O.U.G. nr. 104/2009, dispoziții legale în privința cărora nu s-a susținut

că ar fi neconstituționale.

Astfel fiind, cele două

recursuri vor fi admise, sentința atacată va fi desființată, iar acțiunea va fi

respinsă ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de pârâții Guvernul României și C.N.A.S. împotriva sentinței nr. 76/F din 9 aprilie

2010 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată

și respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 3 martie 2011.