ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1271/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond. Prin sentința nr. 76/F din 9 aprilie 2010, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte, acțiunea formulată de reclamantul P.F. din județul Brașov, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, C.N.A.S. și Ministerul Sănătății, și a anulat H.G. nr. 1088/2009 pentru modificarea și completarea contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, aprobat prin H.G. nr. 1714/2008, precum și dispozițiile art. I pct. 4 și 5 din Ordinul nr. 1331/905 din 21 octombrie 2009 privind modificarea Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui C.N.A.S.

nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009. Instanța de fond a respins cererea de anulare a celorlalte dispoziții ale Ordinului nr. 1331/905 din 21 octombrie 2009 privind modificarea Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui C.N.A.S. nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009 și a obligat pârâții la plata către reclamant a sumei de 4,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: La data de 7 octombrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 669, H.G. nr. 1088/2009 pentru modificarea și completarea contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, aprobat prin H.G.

nr. 1714/2008, prin art. unic al acestui act normativ fiind modificate alin. (4) și (5) ale art. 99 și introdus alin. al șaselea în conținutul aceluiași articol, precum și art. 126 1 după art. 126. În nota de fundamentare a acestei hotărâri a Guvernului se arată că motivul emiterii sale îl constituie asigurarea unui acces neîntrerupt al asiguraților la medicamente cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu și la serviciile medicale pe parcursul anului 2009, având în vedere faptul că fondurile alocate pentru medicamentele cu și fără contribuție personal au fost angajate, dar nu acoperă necesarul anului 2009, proiectul actului normativ fiind avizat favorabil de Consiliul Legislativ.

La data de 03 noiembrie 2009 a fost publicat în M. Of. nr. 748 Ordinul nr. 1331/905/2009 privind modificarea Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui C.N.A.S. nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pe anul 2009. În preambulul Ordinului nr. 1331/905/2009 se arată că la emiterea sa au fost avute în vedere referatul de aprobare din 21 octombrie 2009 al Ministerului Sănătății și din 16 octombrie 2009 al C.N.A.S., actul fiind emis în baza Legii nr. 95/2006, H.G. nr. 1.718/2008, H.G. nr. 1.714/2008 și H.G.

nr. 972/2006 și prevăzând, cu privire la modificarea valorii minime garantate a unui punct pentru plata „per capita” sau pentru serviciu, că respectiva completare a fost făcută în concordanță cu prevederile art. 35 lit. a) și b) din contractul-cadru pentru anul 2009. Reține prima instanță că, potrivit art. 217 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006, drepturile asiguraților la pachetele de servicii de bază se stabilesc pe baza contractului-cadru care se elaborează de C.N.A.S.

pe baza consultării Colegiului Medicilor din România, Colegiului Medicilor Dentiști din România, Colegiului Farmaciștilor din România, Ordinului Asistenților Medicali și Moașelor din România, Ordinului Biochimiștilor, Biologilor și Chimiștilor, precum și a organizațiilor patronale și sindicale reprezentative din domeniul medical; acest contract-cadru reglementează, printre altele, condițiile asistenței medicale cu privire la alocarea resurselor și controlul costurilor sistemului de asigurări sociale de sănătate în vederea realizării echilibrului financiar al fondului, prescrierea și eliberarea medicamentelor, a materialelor sanitare, a procedurilor terapeutice, a protezelor și a ortezelor, a dispozitivelor medicale și coplata pentru unele servicii medicale.

De asemenea, arată instanța de fond, potrivit alin. (5) al aceluiași articol, C.N.A.S. va elabora Norme metodologice de aplicare a contractului-cadru, cu consultarea Colegiului Medicilor din România, Colegiului Medicilor Dentiști din România, Colegiului Farmaciștilor din România, Ordinului Asistenților Medicali și Moașelor din România, Ordinului Biochimiștilor, Biologilor și Chimiștilor, precum și a organizațiilor patronale și sindicale reprezentative din domeniul medical, care se aprobă prin ordin al Ministrului Sănătății Publice și al Președintelui C.N.A.S. Această dispoziție a fost preluată de art. 2 al H.G. nr. 1714/2008 elaborat în aplicarea art. 217 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006 și a art. 108 din Constituția României.

Prin acest act normativ a fost aprobat contractul-cadru pe anul 2009. Ca urmare a analizării dispozițiilor art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 1714/2008, art. 2 și art. 95 alin. (1) și (4) din contractul-cadru, prima instanță a reținut că pentru fiecare an se încheie un contract-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate din anul respectiv, existând obligația încheierii de contracte între casele de asigurări de sănătate și furnizorii de servicii medicale, contracte tip ce se regăsesc în anexele la Normele metodologice de aplicare a contractului-cadru. Pentru anul 2009, actele normative ce reglementează contractul-cadru și normele de aplicare a acestuia prevăd posibilitatea negocierii și modificării clauzelor contractuale în cazul contractelor de furnizare de medicamente, concretizate în chiar dispozițiile Capitolului XI din anexa 31 la Ordinul nr. 416/428/2009.

Totodată, se arată în considerentele sentinței atacate, raportat la această situație, se naște întrebarea care este consecința apariției H.G. nr. 1088/2009 de modificare și completare a H.G.

nr. 1417/2008 și a Ordinului nr. 1331/905/2009 de modificare a Ordinului nr. 416/428/2009, în planul clauzelor contractuale pentru contractele de furnizare de medicamente cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu aflate în curs de derulare la data de 07 octombrie 2009. Reține prima instanță că, fiind vorba despre un contract-cadru pe întreg anul 2009, modificările și completările aduse prin cele două acte normative atacate a privit "decontarea pentru activitatea curentă a anului 2009", fără însă a conține vreo normă tranzitorie referitoare la aplicabilitatea în timp; este adevărat că art. 22 din anexa 31 la Ordinul nr. 416/428/2009 prevede situația apariției unor noi acte normative pe parcursul derulării contractului de furnizare de medicamente cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu, însă orice interpretare a textelor de lege se face prin prisma dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, cu atât mai mult cu cât este vorba despre un raport juridic civil născut dintr-o convenție a părților.

Or, apreciază instanța de fond, în măsura în care interpretarea dată de casele de asigurări de sănătate textelor de lege cuprinse în actele normative atacate este aceea de aplicare retroactivă a noilor termene stabilite în vederea decontării facturilor, aceasta încalcă dispozițiile constituționale anterior menționate.

Reține prima instanță că, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse de reclamant cu privire la plățile efectuate de casele de asigurări de sănătate, din depozițiile martorilor și din poziția pârâților, care nu contestă faptul că aplicarea noilor termene de plată s-a realizat în practică în mod retroactiv prin recalcularea termenelor cu privire la facturi depuse în vederea achitării contravalorii acestora anterior datei de 7 octombrie 2009, prin modificarea clauzelor contractelor în derulare, cu privire la termenele de plată a fost adusă atingere convenției părților care au încheiat un contract în care erau prevăzute anumite termene de plată, dispozițiile art. 22 din contract neputând fi interpretate în sensul modificării retroactive a clauzelor contractuale în lipsa unei înțelegeri între părțile contractante; ca urmare, întrucât hotărârea Guvernului a fost dată în executarea legii, conform art. 108 din Constituție, nu poate conduce la posibilitatea interpretării clauzelor contractuale cu încălcarea principiului neretroactivității.

De asemenea, se arată în considerentele sentinței atacate, în legătură cu acest aspect, al regulilor ce trebuie respectate la încheierea și derularea unui contract, se impune a se mai preciza faptul că, deși în nota de fundamentare a H.G. nr. 1088/2009 se precizează că au fost efectuate consultări cu privire la elaborarea proiectului de modificare și completare a contractului-cadru cu organismele prevăzute de art. 217 din Legea nr. 95/2006, în fapt, aceste consultări, cel puțin în privința Colegiului Farmaciștilor cu referire la modificările clauzelor contractelor în derulare, nu a avut loc, fapt susținut de reclamant și necontestat de pârâții care au depus la dosarul cauzei actele care au stat la baza emiterii celor două acte normative, fără a susține realizarea efectivă a unei asemenea consultări ci doar realizarea procedurii transparenței decizionale.

Potrivit art. 95 din H.G. nr. 1417/2008, modificarea clauzelor contractuale se realizează prin acte adiționale, iar potrivit art. 22 din contractul de furnizare de medicamente cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu, clauzele contractuale se pot modifica prin negociere și acord bilateral, la inițiativa oricăreia dintre părțile contractante, sub rezerva notificării scrise a intenției de modificare și a propunerilor de modificare, iar modificarea se face printr-un act adițional semnat de ambele părți care va constitui anexă la contract. Aceste dispoziții contractuale, reține prima instanță, sunt în spiritul reglementărilor din C. civ., punerea în practică presupunând în primul rând respectarea dispozițiilor prevăzute de Legea nr. 95/2006 în legătură cu elaborarea contractului-cadru care presupune consultarea organismelor interesate.

Cu atât mai mult, după stabilirea conținutului contractelor care nu sunt unele de adeziune, putând fi modificate prin negocierea părților, această consultare este obligatorie în vederea respectării voinței părților în derularea și executarea unui contract. Faptul că s-a realizat procedura transparenței decizionale nu asigură respectarea minimelor garanții ale libertății contractuale, întrucât, în primul rând această procedură are un alt scop decât cel al consultării în vederea modificării unor contracte în derulare, iar în al doilea rând cetățenii și asociațiile legal constituite pot doar să își exprime puncte de vedere ce pot avea doar rol de recomandare, nefiind întrunite condițiile realizării efective a unei consultări sau chiar a unei negocieri.

Apreciază instanța de fond că, întrucât prevăd modificarea, sub aspectul obligației caselor de asigurări de sănătate de a achita contravaloarea facturilor într-un anumit termen, a contractelor de furnizare de medicamente cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu în curs de derulare a avut loc în mod unilateral, fără consimțământul furnizorilor de medicamente, în speță al farmaciilor, actele normative contestate au condus la încălcarea dreptului acestor părți de a a-și exprima poziția de parte contractantă cu privire la derularea contractului.

Ca urmare, reține prima instanță, prin prisma modului în care modificarea și completarea clauzelor contractelor în derulare poate da naștere la interpretări din perspectiva organelor statului în sensul aplicării retroactive și a modului în care aceste clauze au fost modificate și completate în mod unilateral, rezultă caracterul abuziv al noii variante a clauzelor contractuale prevăzute anterior de art. 11 din contractul cuprins în anexa nr. 31 a Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru; în egală măsură, dispozițiile privind modificarea art. 18 din anexa 30 a acelorași Norme metodologice sunt abuzive întrucât conduc implicit, cu încălcarea drepturilor părții furnizoare, la modificarea clauzelor contractuale.

De asemenea, arată instanța de fond, chiar dacă acest contract-cadru privește drepturilor asiguraților la asigurarea pachetului de servicii de bază, iar modificarea contractului-cadru a avut drept motiv asigurarea în continuare a acestui drept, ca urmare a epuizării fondurilor bugetare angajate în acest scop și chiar dacă potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public, nu înseamnă că această ocrotire a persoanelor asigurate se poate realiza prin adoptarea unor măsuri abuzive care încalcă principiul libertății contractuale. Primarea principiului interesului public are loc în condiții de legalitate în care sunt respectate minimele condiții și garanții ale libertății contractuale.

2. Calea de atac exercitată. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții Guvernul României și C.N.A.S. 2.1. În recursul formulat, Guvernul României a invocat dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., susținând, în esență, următoarele critici: - în mod greșit a reținut instanța de fond că au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică; - în mod greșit a reținut instanța de fond că dispozițiile actelor administrative atacate ar încălca principiul neretroactivității; - instanța de fond nu a ținut cont că majorarea termenului de decontare pentru activitatea curentă a anului 2009 până la 180 de zile calendaristice de la data validării facturilor în limita fondurilor aprobate cu această destinație a fost o măsură impusă de nevoia de adaptare la contextul actual economic; - în subsidiar, a învederat recurentul, începând cu data de 1 aprilie 2010 a intrat în vigoare H.G.

nr. 262/2010 pentru modificarea și completarea contractului-cadru pe anul 2010. 2.2. În recursul formulat, C.N.A.S. a invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. și a susținut, în esență, următoarele critici: - în mod greșit a reținut instanța de fond că H.G. nr. 1088/2009 ar încălca principiul neretroactivității, din moment ce această hotărâre nu conține dispoziții derogatorii de la prevederile legale generale; - în mod greșit a reținut instanța de fond că actele administrative atacate ar încălca dreptul farmaciilor de a desfășura o activitate economică; - instanța de fond a ignorat că actele administrative atacate respectă prevederile art. 246 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, care au fost constatate ca fiind constituționale de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1124/2008; - instanța de fond a ignorat că modificarea contractului-cadru pe anul 2009 a fost consecința adoptării O.U.G.

nr. 104/2009 prin care s-au acordat credite de angajament în sumă totală de 280.000 RON. Intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare. 3. Soluția instanței de recurs. Recursurile sunt întemeiate și vor fi admise pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. Așa cum s-a arătat și în expunerea prezentată mai sus cu privire la circumstanțele cauzei și soluția instanței de fond, H.G. nr. 1088/2009, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 669/07.10.2009 a fost adoptată pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1714/2008 pentru aprobarea contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, cu modificările și completările ulterioare, iar instanța de fond a anulat această hotărâre (H.G.

nr. 1088/2009) ca fiind nelegală, urmare a încălcării principiului neretroactivității consacrat la art. 15 alin. (2) din Constituție. Ca urmare a adoptării H.G. nr. 1088/2009, a fost adoptat și Ordinul comun nr. 905/1331 din 16 noiembrie 2009 emis de C.N.A.S. și Ministerul Sănătății prin care a fost modificat Ordinul comun nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru pentru anul 2009, instanța de fond anulând dispozițiile art. I pct. 4 și 5 din Ordinul comun nr. 905/1331/2009. În esență, prin H.G.

nr. 1088/2009 s-au mărit termenele de decontare pentru activitatea curentă a anului 2009, de la 60 de zile calendaristice la 180 de zile calendaristice de la data validării facturilor conform alin. (6) și respectiv, de la 30 de zile, la 90 de zile pentru decontarea contravalorii medicamentelor care se eliberează prin farmaciile cu circuit deschis în cadrul unor programe naționale de sănătate, de la data validării facturilor conform alin. (6) al art. 99 din această hotărâre a Guvernului. Așa cum rezultă din Nota de fundamentare a H.G. nr. 1088/2009, această hotărâre a fost adoptată în temeiul art. 246 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, care fusese modificată prin O.U.G.

nr. 104/2009. Astfel, potrivit art. 246 alin. (1), nemodificat, „relațiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale și casele de asigurări de sănătate sunt de natură civilă, reprezintă acțiuni multianuale și se stabilesc și se desfășoară pe bază de contract. În cazul în care este necesară modificarea sau completarea clauzelor, acestea sunt negociate și stipulate în acte adiționale”. Prin art. I pct. 2 și 3 din O.U.G. nr. 104/2009 la art. 246 au fost introduse două alin. noi, alin. (1 1 ) și alin. (1 2 ), potrivit cărora „Se autorizează C.N.A.S. și casele de asigurări de sănătate să încheie angajamente legale suplimentare în anul 2009, în limita sumei totale de 2.800 milioane RON, pentru servicii medicale și medicamente, cu termen de plată în anul 2010, în condițiile stabilite prin contractul-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Se autorizează C.N.A.S. să introducă în anexele și bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate detalierea pe programe a creditelor de angajament suplimentare prevăzute la alin. (11) și să comunice Ministerului Finanțelor Publice modificările introduse”. În ceea ce privește concluzia instanței de fond, că actele administrative atacate ar încălca principiul neretroactivității, consacrat la art. 15 alin. (2) din Constituție, instanța de recurs constată că este neîntemeiată, actele administrative în litigiu neconținând dispoziții tranzitorii care să deroge de la acest principiu constituțional. În ceea ce privește concluzia instanței de fond, că actele administrative atacate încalcă drepturile farmaciilor, instanța de recurs constată că H.G.

nr. 1088/2009 a instituit o măsură impusă prin modificarea art. 246 din Legea nr. 75/2006 realizată prin art. I pct. 2 și pct. 3 din O.U.G. nr. 104/2009, dispoziții legale în privința cărora nu s-a susținut că ar fi neconstituționale. Astfel fiind, cele două recursuri vor fi admise, sentința atacată va fi desființată, iar acțiunea va fi respinsă ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României și C.N.A.S. împotriva sentinței nr. 76/F din 9 aprilie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și respinge acțiunea ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 martie 2011.